집단선거구제
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1. 개요
집단선거구제는 1988년 싱가포르에서 다인종주의 유지를 위해 도입된 선거 제도로, 여러 명의 후보가 한 팀을 이루어 경쟁하는 방식이다. 이 제도는 소수 민족의 의회 진출을 보장하고, 국회의원 팀을 통해 더 많은 유권자에게 접근할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 인민행동당의 일당 지배를 강화하고, 유권자의 표 가치를 다르게 한다는 비판도 제기된다. 또한, 후보자의 책임성이 약화되고, 소수 민족 후보의 자존심을 손상시킬 수 있다는 지적도 있다.
더 읽어볼만한 페이지
| 집단선거구제 | |
|---|---|
| 개요 | |
| 유형 | 선거구 |
| 국가 | 싱가포르 |
| 관련 선거 | 총선 |
| 도입 시기 | 1988년 |
| 특징 | |
| 선출 의원 수 | 3~6명 |
| 소수 인종 대표 | 필수 (최소 1명) |
| 장단점 | |
| 장점 | 소수 인종의 의회 진출 보장 |
| 단점 | 선거구 획정의 자의성 논란 거대 정당에 유리 |
| 현황 (2020년 총선 기준) | |
| 전체 선거구 수 | 17개 |
| 최대 선거구 규모 | 5인 (5개 선거구) |
| 최소 선거구 규모 | 4인 (4개 선거구) |
| 2020년 총선 결과 | 인민행동당 압승 |
| 참고 | |
| 관련 법률 | 싱가포르 선거법 |
| 관련 인물 | 리콴유 (제도 도입 주도) |
| 기타 | 싱가포르 정치의 특징적인 요소 |
| 관련 용어 (영어) | |
| 영어 명칭 | Group Representation Constituency (GRC) |
2. 역사
1988년 6월 1일 싱가포르 공화국 헌법 개정 및 의회 선거법 개정을 통해 집단선거구제(GRC)가 도입되었다.[2][3] 도입 목적은 국회에서 화교계 외 소수 민족 의원이 일정 비율을 차지하도록 보장하고, 단일 민족이 아닌 다민족으로 구성된 국회를 만드는 것이었다.[4]
싱가포르에는 선거구가 두 가지 유형이 있다.[1] 단독 의원 선거구(SMC)와 집단 대표 선거구(GRC)이다. GRC에서는 여러 명의 후보가 한 팀을 이루어 의회 선거에 출마하며, 유권자는 개별 후보자가 아닌 후보 팀에 투표한다.
도입에 따른 국회 내 논의에서 당시 부총리 겸 국방장관이었던 고촉통은 1982년 7월 리콴유 총리와 국회의 다인종성을 확보할 필요성에 대해 처음 논의했다고 밝혔다. 당시 리콴유는 젊은 싱가포르인들이 인종적 균형을 이룬 국회에 무관심하며, 이는 국회 내 소수 민족의 부족으로 이어질 수 있다고 우려했다.[5]
이 과정에서 입후보자를 2인 1조로 묶어 그중 1명은 화교계 외 인물로 하는 제도도 검토되었다. 그러나 말레이계 국회의원들은 그러면 자신들의 힘으로 당선될 수 없다고 주장했고, 정부도 이 제도가 말레이계 의원들의 자신감과 자존심을 잃게 할 수 있다고 판단하여 이 안을 철회했다.[6] 최종적으로 정부는 국회에서 화교계 외 의원의 의석수를 확보하는 최선의 방법은 집단선거구제라고 결론내렸다.[7]
1988년 총선에서 집단선거구제가 도입된 최초의 선거에서는 39개 선거구 중 13개 선거구가 집단선거구(모두 정수 3인[66])로 지정되었으며, 국회의 81석 중 39석을 집단선거구 당선자가 차지했다.
1991년에는 헌법과 의회 선거법 개정을 통해 집단선거구 의원의 최대 수가 4인으로, 1996년에는 6인으로 증가했다.[15][16][8] 2001년 선거에서는 정수 3인 및 4인의 집단선거구가 각각 5인 및 6인으로 대체되어 정수 5인의 집단선거구가 9개, 6인의 집단선거구가 5개 설정되었다.[17]
2009년 5월 27일, 정부는 집단선거구의 수와 정수를 변경한다고 발표했다. 다음 선거구획정위원회(EBRC) 임명 시 정수 6인의 집단선거구를 줄이고, 집단선거구의 평균 정수를 감소시키도록 지시했다. 당시 평균 정수는 5.4명이었지만, 이 변경이 적용되면 5명 미만이 될 것으로 예상되었다. 또한 동시에, 유권자 수 증가에 대응하기 위해 소선거구를 12개 이상 설정하는 것이 선거구획정위원회의 규정에 명시되었다.[4] 실제로 2011년 국회의원 선거에서는 12개의 소선거구와 15개의 집단선거구가 설치되었다.[37]
2011년 선거에서는 건국 이래 처음으로 집단선거구에서 인민행동당 외 정당(싱가포르 노동자당)이 승리했다.[67]
2023년, 싱가포르 진보당 (PSP)의 비선거구 국회의원 (NCMP) 헤이즐 포아는 GRC를 폐지하는 개인 의원 안건을 제출했으나, 의회는 그 안건을 부결시켰다.[19]
3. 제도 상세
GRC 제도는 1988년 6월 1일 싱가포르 공화국 헌법 (개정) 법률 1988[2] 및 의회 선거 (개정) 법률 1988에 의해 생겨났다.[3] GRC의 원래 목적은 의회에서 소수 민족의 대표성을 보장하고, 단일 인종이 아닌 다인종 의회를 만드는 것이었다.[4]
1982년 7월, 총리 리콴유는 제1 부총리이자 국방부 장관인 고촉통과의 논의에서, 젊은 싱가포르인들이 인종적 균형에 무관심한 투표 패턴을 보이며, 이는 의회 내 소수 민족 대표성 부족으로 이어질 수 있다고 우려했다.[5]
리콴유는 선거구를 묶어 국회의원 (MP)이 한 쌍으로 경쟁하고, 그중 한 명은 소수 민족 출신이어야 한다는 제안을 했다. 그러나 말레이 의원들은 이 제안이 자신들의 능력만으로는 선출될 수 없다는 것을 암시한다며 반대했다. 정부는 이 제안이 말레이 의원들의 자신감을 떨어뜨릴 수 있다고 판단하여 철회했다.[6]
결국 정부는 의회에서 소수 민족의 대표성을 보장하는 최선의 방법은 GRC 제도를 도입하는 것이라고 결론 내렸다. 또한, GRC 제도는 공공 주택 단지 관리를 위한 타운 카운슬 도입을 보완할 수 있다고 보았다. 세 개의 선거구를 관리하는 타운 카운슬이 경제적이기 때문이다.[7] 1991년, 정부는 GRC가 커진 선거구 경계를 다시 그릴 필요성을 줄여준다고 밝혔다. 1996년에는 GRC가 지역 개발 위원회에 필요한 주민 수를 제공한다고 말했다.[8]
1966년 대법원장 위충진이 의장을 맡은 헌법 위원회에서 소수 민족의 의회 대표성에 대한 세 가지 제안이 논의되었으나 모두 거부되었다.
1988년, 39개의 SMC가 13개의 3인 GRC로 묶여 의회에서 총 81석 중 39석을 차지했다. 1991년[15]과 1996년[16]에 헌법과 의회 선거법이 개정되어 각 GRC의 의원 수를 최대 3명에서 4명, 그 다음에는 6명으로 늘렸다. 2001년 총선에서는 3인 및 4인 GRC가 5인 및 6인 GRC로 대체되었다. 9개의 5인 GRC와 5개의 6인 GRC가 있었으며, 이는 의회에서 84석 중 75석을 차지했다. 이 체제는 2006년 선거에서도 유지되었다.[17]
2009년 5월 27일, 정부는 GRC의 규모와 수를 조정할 것이라고 발표했다. 헌법이나 의회 선거법을 개정하지 않고도, 다음 선거구획정위원회(EBRC)에 6인 GRC를 줄이고 각 GRC의 평균 규모를 줄이도록 지시할 수 있었다. 당시 GRC의 평균 규모는 5.4명이었지만, 새로운 평균은 5명을 넘지 않을 것으로 예상되었다.[4]
또한, 유권자 수 증가에 맞춰 단독 선거구(SMC)의 수를 유지하기 위해 EBRC의 위임 사항에 최소 12개의 SMC가 있어야 한다고 명시했다. 이러한 변화는 GRC 제도를 개선하고 유권자와 의원 간의 연결을 강화하기 위한 것이었다.[4] 2011년 총선에서 SMC는 12명, 15개의 GRC는 총 75명의 의원을 의회로 보냈다.[37]
2023년, 싱가포르 진보당 (PSP)의 비선거구 국회의원 (NCMP) 헤이즐 포아는 GRC 폐지를 위한 개인 의원 안건을 제출했다. GRC가 후보가 팀원의 후광을 이용하고, 유권자의 선택을 줄인다는 점을 지적했다.[18] 의회 토론에서 포아는 GRC의 공석 문제를 언급하며, 할리마 야콥과 타만 샨무가라트남의 사임을 예로 들었다.[19] 찬춘싱 공무 담당 장관은 포아의 발언에 대해, 노동자당(WP)과 PSP도 로 티아 키앙과 탄청복의 "스타 파워"에 의존했다고 반박했다.[20] 야당 대표이자 WP 대표 프리탐 싱은 GRC를 게리맨더링에 사용하는 것을 비판했다.[19] WP 또한 GRC 폐지를 요구했다.[19] 선임 장관 테오 치히안은 게리맨더링 혐의가 오래되었다고 주장하며, 싱에게 야당 GRC를 SMC로 분리하도록 EBRC에 제안하라고 요청했다.[19] 의회는 해당 안건을 부결시켰다.[19]
국회의원 총선거에서는 전국을 소선거구제와 '''집단선거구'''로 나눈다. 집단선거구에서는 유권자가 후보자가 아닌 정당에 투표하며, 득표수가 가장 많은 정당이 해당 선거구의 의석을 전부 가져간다(승자 독식 방식). 각 정당은 각 집단선거구마다 정수만큼의 후보를 모아 그룹을 준비해야 한다.
싱가포르 정부는 집단선거구제 도입 이유를 국민의 75% 이상을 차지하는 화교계 이외 민족 의원을 국회에 선출하기 위해서라고 설명하며, "민족 쿼터제"[64]를 통해 화교계 이외 후보자를 1명 이상 등록하도록 하고 있다. 한편, 그 특성상 여당인 인민행동당의 일당 우위 정당제를 보장하고, 의원 정수 및 구획은 선거구획 재검토 위원회(EBRC)의 자문에 따라 총리가 결정하므로, 구획이 여당에 유리하게 되어 있다는 지적도 있다.[64]
2015년 총선부터는 과도한 집단선거구제에 대한 비판을 받아 다음과 같은 변경이 이루어졌다.[66]
같은 해 선거에서는 국회의 정수 89석 중 약 85%에 해당하는 76명을 집단선거구에서 당선된 의원이 차지했다.[64]
2020년 총선에서는 싱가포르 노동자당이 2개의 집단선거구에서 승리했다.[68]
3. 1. 선거구
싱가포르의 단독 선거구(SMC)와 집단 선거구(GRC)의 총 수, 경계, 명칭은 고정되어 있지 않다. 총리는 수시로 정부 관보를 통해 선거구 수, 경계, 명칭을 고시한다.[22]
1955년 총선 1년 전인 1954년부터 선거구 경계 검토 위원회(EBRC)가 선거구의 수와 지리적 구분을 조언하기 위해 임명되었다. 헌법이나 법률에 명시되지는 않았지만, 1965년 싱가포르 독립 이후 총리는 계속해서 EBRC를 임명해왔다. EBRC는 일반적으로 총선 직전에 선거구 경계를 검토하고 변경 사항을 권고한다.[23]
최근 수십 년 동안 EBRC는 내각 사무총장이 위원장을 맡고, 4명의 고위 공무원이 위원으로 참여했다. 2006년 총선 전 EBRC의 구성원은 선거 관리국장, 싱가포르 토지 관리청 최고 경영자, 주택 개발 위원회 부 최고 경영자, 그리고 임시 최고 통계관이었다.[24][25] EBRC는 총선 직전에 소집되므로, 경계 획정 준비 작업은 총리실 산하 선거 관리국에서 수행한다.[26]
EBRC의 임무는 총리가 정하며, 법률로 구체화되지는 않는다. EBRC는 선거구 경계 변경을 권고할 때 언덕 능선, 강, 도로 등을 경계로 사용하고, 유권자들의 투표 가치가 동일하도록 선거구별 유권자 수를 비슷하게 유지하는 등 다양한 요인을 고려했다. 1963년 EBRC는 선거구 간 유권자 수 차이가 20%를 넘지 않도록 하는 규칙을 채택했고, 1980년에는 이 편차가 30%로 변경되었다. 내각은 EBRC의 권고 수용 여부를 결정한다.[27]
인구 불균형은 유권자 평등에서 30% 편차를 허용하므로 일부 선거구에서 문제가 될 수 있다. 예를 들어 5인 GRC는 이론적으로 91,000명에서 최대 86% 더 많은 169,000명의 유권자를 가질 수 있다.[59]
현행 의회 선거법은 최소 8개의 소선거구가 있어야 하며, GRC에서 선출되는 의원 수는 전체 의원 수의 1/4 이상이어야 한다고 규정한다.[21] 2020년 총선에서는 14개의 소선거구와 17개의 GRC가 설치되었으며, GRC 의석은 4명 또는 5명으로 설정되었다.
3. 2. 후보
집단 대표 선거구(GRC)의 모든 후보는 같은 정당 소속이거나 무소속 연합이어야 하며,[28] 후보 중 최소 한 명은 말레이계, 인도계 또는 기타 소수 민족 출신이어야 한다.[29]
말레이계 후보는 스스로 말레이 공동체의 일원이라고 생각하고, 해당 공동체에서 일반적으로 그렇게 받아들여지는 사람이다.[30] 인도계나 기타 소수 민족 후보도 마찬가지로 자신을 해당 공동체의 일원이라고 여기고 공동체에서 인정받아야 한다.[30]
후보자의 소수 민족 해당 여부는 대통령이 임명하는 말레이 공동체 위원회와 인도 및 기타 소수 민족 위원회에서 결정한다.[31] 이 위원회의 결정은 최종적이며, 법원에 항소하거나 이의를 제기할 수 없다.[32]
대통령은 내각의 지시에 따라 다음 사항을 결정한다.[34]
최소 한 명의 말레이계 의원을 포함해야 하는 GRC 수는 전체 GRC 수의 5분의 3 이상이어야 한다.[35]
3. 3. 투표 및 당선
집단 선거구(GRC)에서는 유권자가 개별 후보자가 아닌 정당에 투표하며, 최다 득표를 얻은 정당이 해당 선거구의 모든 의석을 차지한다. 이러한 방식을 단순 다수결 투표 또는 "승자 독식" 방식이라고 한다.
집단 선거구 의원의 의석에 공석이 생겨도, 일반적으로 보궐 선거는 치러지지 않는다. 해당 선거구의 모든 의원이 사퇴하는 경우에만 보궐 선거가 필요하다. 만약 이러한 상황이 발생하면, 총리는 가까운 시일 내에 총선이 예정되어 있지 않은 경우, 합리적인 기간 내에 보궐 선거를 소집해야 한다.[43]
4. 평가
싱가포르 헌법 제39A조는 집단선거구제가 소수 민족 국회의원의 의회 진출을 보장하여 소수 집단의 이익이 의회에 대표되도록 한다고 명시하고 있다.[45] 1988년 제1 부총리 고촉통은 의회가 항상 다인종을 유지할 수 있도록 집단선거구제(GRC)를 지지했다.
그러나 도입 목적인 "중화계 외 의원의 수를 확보한다"는 것에서 벗어났다는 비판이 있다. 싱가포르 국회에서는 소수 민족이 과소 평가된 적이 없었으며, 1981년 총선거에서는 싱가포르 노동자당 소속 타밀계 후보인 J. B. 제야레트남이 중화계 지역구인 안손 선거구 보궐 선거에서 승리했고, 1984년에는 인종 차별적인 주장을 한 중화계 의원이 낙선했다. 또한, 1955년 총선거에서도 유대계 데이비드 마셜이 당선되어 수석 장관에 취임했다.
집단선거구제가 사실상 인민행동당의 일당 지배를 지지하는 시스템으로 기능하고 있다는 비판도 있다. 인민행동당의 집단선거구 입후보자 그룹에는 지지를 얻는 베테랑 의원이 반드시 재직하고 있어, 신인 후보자라도 당선되기 쉽다. 또한, 각 정당은 정수만큼의 후보를 옹립할 필요가 있어 소규모 야당에게 불리하게 작용한다.
소선거구에서는 1구에 1명만 당선되는 반면, 집단선거구에서는 1구에서 같은 정당의 후보자가 4~6명 국회에 진출하기 때문에, 소선거구와 집단선거구에서 유권자가 가진 표의 무게가 다르다는 점도 지적된다.
같은 정당의 여러 후보자가 그룹으로 입후보하는 집단선거구에서는 득표수를 확보할 수 있는 인기 있는 후보자가 있으면 그렇지 않은 후보자의 당선도 확실하게 할 수 있기 때문에, 일부 후보자의 신뢰성이나 설명 책임이 저하된다는 비판도 제기된다.
4. 1. 긍정적 측면
싱가포르 헌법 제39A조는 집단선거구제가 소수 민족 국회의원의 의회 진출을 보장하여 소수 집단의 이익이 의회에 대표되도록 한다고 명시하고 있다.[45] 이는 다인종 국가인 싱가포르에서 소수 민족의 목소리가 의회에서 반영될 수 있도록 하는 중요한 장치이다.또한, 선거구의 인구가 증가함에 따라 국회의원 한 명이 모든 유권자의 의견을 대표하기는 어렵다. 하지만 집단선거구제에서는 여러 명의 국회의원이 한 팀을 이루어 활동하므로, 더 많은 유권자에게 다가가 다양한 의견을 수렴할 수 있다.[4] 이는 증가하는 유권자 수에 대응하고, 다양한 배경을 가진 유권자들의 목소리를 의회에서 효과적으로 대표할 수 있게 한다.
4. 2. 비판적 측면
집단선거구제는 여러 가지 비판을 받고 있다.'''본래 목적과의 괴리'''
집단선거구제는 본래 의회 내 소수 민족의 대표성을 보장하기 위해 도입되었지만, 실제로는 그 목적을 달성하지 못하고 있다는 비판이 있다. 싱가포르는 의회에서 소수 민족이 과소 대표된 적이 없으며, 오히려 소수 민족 후보가 당선된 사례도 있었다. 예를 들어, 1981년 싱가포르 보궐 선거에서는 싱가포르 노동자당(WP)의 조슈아 벤자민 제야라남이 주로 중국인 선거구인 앤슨 단일 의원 선거구에서 승리했고, 초대 싱가포르 행정수반은 유대인인 데이비드 마샬이었다.[47] 또한, 집단선거구의 규모가 커짐에 따라 집단선거구당 소수 민족 국회의원의 비율이 감소하면서 소수 민족의 전체적인 대표성은 오히려 줄어들었다.[48]
'''여당(PAP)에 유리한 제도'''
집단선거구제는 인민행동당(PAP)에 유리하게 작용하여 야당의 진입 장벽을 높인다는 비판을 받는다. 야당은 집단선거구에 출마할 팀을 구성하기 위해 소수자 후보를 포함한 유능한 후보들을 찾는 데 어려움을 겪을 수 있다. 고촉통은 집단선거구제가 PAP에 유리하다는 점을 인정했다.[53] 또한, 집단선거구제 하에서 야당에 대한 득표율 기준도 높아지며, 야당들은 위험을 감수하고 집단선거구에 출마하기 위해 막대한 자원을 투입해야 한다.[60] 현재까지 유일하게 집단선거구에서 승리한 야당은 싱가포르 노동자당뿐이다.[57]
'''유권자 투표 가치 불평등'''
집단선거구제는 유권자들 간에 불평등한 투표권을 부여한다는 비판을 받는다. 집단선거구의 모든 투표는 여러 명의 후보자를 의회에 진출시키기 때문에, 단일 의원 선거구(SMC)에 비해 유권자의 투표 권한이 약화된다.[58]
'''후보 책임성 약화'''
집단선거구제에서는 인기가 많은 팀원들이 덜 인기 있는 팀원들이 선거에서 떨어지는 것을 "보호"하기 때문에 일부 후보자의 신뢰성과 책임성이 약화될 수 있다는 지적이 있다.[60] 또한 유권자와 국회의원 간의 관계가 약화된다고도 하는데, 이는 개인이 특정 국회의원이 아닌 GRC 팀과의 관계를 맺기 때문이다.[60]
'''인종주의 고착화'''
집단선거구제는 소수 민족의 의회 진출을 보장하기 위해 고안되었지만, 인종 의식을 강조하고 인종 간의 격차를 벌린다는 비판을 받을 수 있다. 또한 소수 민족 후보자들은 자신의 능력만으로 당선된 것인지, 아니면 집단 선거구 제도와 다른 의원들의 능력 덕분인지 확신할 수 없기 때문에, 소수 민족 후보자의 자존감을 훼손할 수 있다.[61]
'''대수의 법칙'''
데릭 다 쿠냐는 대수의 법칙이 집단선거구제(GRC) 시스템에 유리하다고 주장했다. 집단선거구의 많은 유권자 수는 일반적으로 민심을 반영한다는 것이다. 2006년 싱가포르 총선에서 여당인 인민행동당(PAP)은 경쟁이 치열한 집단선거구에서 평균 67.04%의 득표율을 기록한 반면, 단일 의원 선거구(SMC)에서는 평균 61.67%를 기록했다.[62]
5. 한국에 대한 시사점
싱가포르의 집단선거구제(GRC)는 소수 민족 대표성 보장이라는 긍정적인 측면과 함께 민주주의 원칙에 대한 도전 과제를 동시에 안고 있다. 더불어민주당은 소수자 대표성 확대와 정치적 다양성 확보를 지지하는 입장에서, 싱가포르 사례를 통해 제도 개선 방안을 모색해야 한다. 특히, 국민의힘 등 보수 정당은 싱가포르의 GRC 제도가 야당의 의회 진출을 어렵게 하는 측면에 주목할 필요가 있다.
싱가포르는 집단선거구제를 통해 소수 민족의 의회 진출을 보장하고 있지만[64], 이는 여당인 인민행동당의 일당 우위 정당제를 강화하는 수단으로 작용한다는 비판도 받고 있다[64]. 선거구 획정 역시 총리가 결정하기 때문에 여당에 유리하게 작용할 수 있다는 지적도 제기된다.
한국 정치 현실에 맞는 선거 제도 개혁 논의 시, 싱가포르 사례를 반면교사로 삼아 민주주의 원칙을 훼손하지 않으면서 소수자 대표성을 강화할 수 있는 방안을 모색해야 한다.
참조
[1]
문서
Constitution, Art. 39(3): "In this Article and in Articles 39A and 47, a constituency shall be construed as an electoral division for the purposes of Parliamentary elections."
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서적
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뉴스
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Constitution, Art. 39A(1)(a); PEA, s. 8A(1)(a).
[34]
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PEA, ss. 8A(1)(a) and (b).
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If the three-fifths figure is not a Natural number, it is rounded to the next higher whole number: PEA, s. 8A(3).
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문서
PEA, s. 24(2A)
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간행물
Vellama d/o Marie Muthu v. Attorney-General
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간행물
Interpretation Act
[44]
문서
Vellama, p. 35, para. 82
[45]
문서
The Constitution, Art. 39A(1), states: "The Legislature may, in order to ensure the representation in Parliament of Members from the Malay, Indian and other minority communities, by law make provision for ... any constituency to be declared by the President, having regard to the number of electors in that constituency, as a group representation constituency to enable any election in that constituency to be held on a basis of a group of not less than 3 but not more than 6 candidates"
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1996-10-28
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No by-election if minority MP leaves GRC, says Chun Sing
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The Straits Times
2017-02-07
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GRCs make it easier to find top talent: SM: Without good chance of winning at polls, they might not be willing to risk careers for politics
2006-06-27
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Where next for George Yeo? [editorial]
2011-05-10
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2008-08-27
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81–6: Workers' Party wins Aljunied GRC; PAP vote share dips to 60.1%
2011-05-08
[57]
간행물
A new chapter and a time for healing: PAP wins 81 out of 87 seats; WP takes Hougang, Aljunied
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A 30-per-cent deviation is too wide: Redrawing of electoral boundaries must avoid being seen as gerrymandering
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シンガポール総選挙における選挙区割と集団選挙区 ―2020年総選挙におけるセンカン集団選挙区を事例に―
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在外日本商工会議所発 最新海外事情レポート 第10号
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東京商工会議所
2011-08-10
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