초과의석
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1. 개요
초과의석은 혼합형 비례대표제에서 정당이 배정받은 의석수보다 지역구에서 얻은 의석수가 많아 발생하는 현상이다. 소선거구제나 정당의 지리적 분포로 인해 적은 득표로 많은 의석을 얻을 때 발생하며, 초과의석을 늘리는 요인으로는 많은 선거구에서의 승리, 정당 득표율 감소 등이 있다. 초과의석은 여러 국가에서 다르게 처리되는데, 초과의석을 인정하고 의석수를 조정하거나, 초과의석을 보정하거나, 아예 초과의석을 불허하는 방식이 있다. 독일의 경우, 초과의석은 헌법재판소 판결을 통해 선거법 개정에 영향을 미쳤으며, 2025년 선거부터는 초과의석을 폐지하는 방향으로 선거 제도가 개편될 예정이다. 뉴질랜드에서는 마오리당이 초과의석을 통해 의회에 진출하는 사례가 있으며, 한국 정치에도 준연동형 비례대표제와 관련하여 시사점을 가진다.
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초과의석 | |
---|---|
선거 제도 | |
유형 | 비례대표제 또는 혼합 비례대표제 |
발생 조건 | 정당이 전국 득표율에 따라 할당받은 의석수보다 더 많은 지역구 의석을 확보하는 경우 |
영향 | 의회 전체 의석수 증가 다른 정당의 의석 비율 감소 가능성 |
국가별 현황 | |
독일 | 연방하원 선거에서 발생 초과 의석을 보정하기 위한 균형 의석 도입 |
뉴질랜드 | 의회 선거에서 발생 가능 초과 의석을 보정하지 않음 |
폴란드 | 의회 선거에서 발생 가능 초과 의석을 보정하지 않음 |
멕시코 | 의회 선거에서 발생 가능 초과 의석을 보정하지 않음 |
2. 초과의석 발생 원인
초과의석은 혼합형 비례대표제(MMP)에서 나타나는 현상으로, 특정 정당이 지역구에서 얻은 의석 수가 정당 득표율에 따라 배정받아야 할 의석 수보다 많을 때 발생한다. 이러한 현상은 다양한 원인에 의해 발생할 수 있다.
초과의석 수를 증가시키는 두 가지 주요 메커니즘은 다음과 같다:[2]
- 많은 선거구에서 승리
- 정당 득표 수 감소
원인 | 설명 |
---|---|
소수의 주요 정당, 다수의 군소 정당 | 주요 정당이 적고 군소 정당이 많으면, 주요 정당이 초과의석을 얻을 가능성이 높아진다. |
선거구 전반에 걸쳐 유사한 우위 | 한 정당이 특정 지역의 대부분 선거구에서 근소한 차이로 승리하면, 초과의석 발생 가능성이 높아진다. |
전체 의석 수에 비해 많은 수의 선거구 | 선거구에 너무 많은 의석이 배정되면, 비례성이 떨어져 초과의석이 발생할 수 있다. |
불균등한 크기의 선거구 | 작은 선거구에서 근소한 차이로 승리하는 후보는 비례대표제에서 자신의 의석을 정당화할 만큼 충분한 득표수를 얻지 못한다. |
일부 선거구의 낮은 투표율 | 이는 작은 선거구와 동일한 효과를 가지며, 투표율과 정당 선호도는 상관관계가 있을 수 있다 (예: 농촌 대 도시 지역). |
배정될 의석 수가 적음 | 선거구의 절대 수가 많을수록 초과의석의 다양한 이유가 정당 간에 균형을 이룰 가능성이 높아진다. (예: 2013년 독일 연방 하원 선거) |
강력한 지역 지지 기반을 가진 개별 후보 | 특정 정치인은 자신의 선거구에서 강력한 지지를 받지만, 소속 정당의 지지율이 (심지어 자신의 지역에서조차) 매우 낮을 수 있다. |
지역 정당 | 특정 지역에 기반을 둔 정당은 전국 투표에서 많은 득표율을 얻지 못하더라도, 해당 지역에서 상당수의 선거구 의석을 얻을 수 있다. (예: 특정 민족 또는 종교적 소수 집단에 초점을 맞춘 정당) |
전략 투표 | 목록 투표와 지역 투표에서 모두 투표할 수 있는 국가(예: 독일)의 유권자는, 승리할 가능성이 거의 없지만 여전히 해당 정당을 목록 투표에서 지지하는 지역 후보에게 투표하지 않기로 결정할 수 있다. |
미끼 정당 | 선거구의 정당 표시는 전략 투표를 유도하기 위해 비례 투표의 정당 표시와 의도적으로 일치하지 않을 수 있다. (예: 2001년 이탈리아 scorporo) |
2. 1. 선거 제도
초과의석은 혼합형 비례대표제(MMP)에서 정당이 지역구에서 획득한 의석수가 정당 득표율에 따라 배정받은 의석수보다 많을 때 발생한다. 예를 들어, 어떤 정당이 10석을 배정받았지만 지역구에서 7석을 얻었다면, 3석의 비례대표 의석을 추가로 받게 된다. 그러나 배정받은 의석수보다 지역구 의석수가 더 많으면 초과의석이 발생한다.[1]초과의석은 주로 소선거구제에서 승자독식 경향이 있거나, 정당의 지리적 분포로 인해 적은 득표로도 많은 의석을 얻을 수 있을 때 발생한다.[1]
초과의석 수를 증가시키는 요인은 다음과 같다:[2]
- 많은 선거구에서 승리
- 정당 득표 수 감소
일반적으로 많은 국가에서 초과의석은 드물게 발생하지만, 다음과 같은 상황에서는 비교적 쉽게 발생할 수 있다.
- 소수의 주요 정당과 많은 수의 군소 정당이 존재하는 경우
- 한 정당이 특정 지역의 대부분의 선거구에서 비교적 낮은 차이로 승리하는 경우
- 전체 의석 수에 비해 선거구 수가 많은 경우
- 선거구 크기가 불균등한 경우
- 일부 선거구의 투표율이 낮은 경우
- 배정될 의석 수가 적은 경우
- 특정 정치인이 자신의 선거구에서 강력한 지지를 받지만, 소속 정당의 지지율이 낮은 경우
- 특정 지역에 기반을 둔 정당이 해당 지역에서 상당수의 선거구 의석을 얻는 경우
- 전략 투표를 하는 유권자가 많은 경우
- 미끼 정당이 선거구 정당 표시와 비례 투표 정당 표시를 의도적으로 불일치시키는 경우 (예: 2001년 이탈리아의 scorporo 시스템)[2]
2. 2. 정당 및 후보자
혼합형 비례대표제(MMP)에서 정당은 총 투표율에 따라 의석을 배정받는다. 한 정당이 지역구에서 얻은 의석수가 배정받은 의석수보다 많으면 초과의석이 발생한다. 예를 들어, 어떤 정당이 10석을 배정받았지만 지역구에서 7석을 얻었다면 3석의 비례대표 의석을 받는다. 그러나 배정받은 의석이 5석인데 지역구에서 6석을 얻었다면, 6번째 의석은 초과의석이 된다.[1]초과의석은 주로 소선거구제에서 승자독식 경향이 있거나, 정당의 지리적 분포로 인해 적은 득표로 많은 의석을 얻을 때 발생한다.[1]
초과의석 발생 가능성을 높이는 요인은 다음과 같다.[2]
- 소수의 주요 정당, 많은 수의 군소 정당: 주요 정당이 적고 군소 정당이 많으면 주요 정당이 초과의석을 얻기 쉽다.
- 선거구 전반에 걸쳐 유사한 우위: 한 정당이 특정 지역의 대부분 선거구에서 근소한 차이로 승리하면 초과의석 가능성이 높아진다.
- 전체 의석 수에 비해 많은 수의 선거구: 선거구에 너무 많은 의석이 배정되면 비례성이 떨어져 초과의석이 발생할 수 있다.
- 불균등한 크기의 선거구: 작은 선거구에서 근소한 차이로 승리하면 해당 의석을 정당화할 만큼 충분한 표를 얻지 못해 초과의석이 발생할 수 있다.
- 일부 선거구의 낮은 투표율: 이는 작은 선거구와 같은 효과를 내며, 투표율과 정당 선호도의 상관관계에 따라 초과의석에 영향을 줄 수 있다.
- 배정될 의석 수가 적음: 선거구 수가 많을수록 초과의석의 원인이 정당 간에 균형을 이룰 가능성이 높다.
- 강력한 지역 지지 기반을 가진 개별 후보: 특정 정치인이 지역구에서 강력한 지지를 받지만 소속 정당의 지지율이 낮으면 초과의석이 발생할 수 있다.
- 지역 정당: 특정 지역 기반 정당은 전국 득표율이 낮아도 해당 지역에서 많은 의석을 얻어 초과의석을 발생시킬 수 있다.
- 전략 투표: 유권자가 목록 투표와 지역 투표에서 모두 투표할 수 있는 경우, 승리 가능성이 낮은 지역 후보 대신 목록 투표에서 해당 정당을 지지하면 초과의석이 발생할 수 있다.
- 미끼 정당: 선거구의 정당 표시가 비례 투표의 정당 표시와 의도적으로 다르면 전략 투표를 유도하여 초과의석을 발생시킬 수 있다.
3. 초과의석 처리 방식
초과의석은 여러 시스템에서 다르게 처리된다.
방식 | 설명 | 사용 예시 |
---|---|---|
초과의석 인정 및 의석수 조정 | ||
초과의석 보정 | ||
초과의석 불허 |
3. 1. 초과의석 인정 및 의석수 조정
정당은 획득한 초과의석을 유지할 수 있으며, 의석 정수를 유지하기 위해 다른 정당에 할당된 비례대표 의석 수만큼 삭감된다. 이는 초과의석을 가진 정당이 할당된 의석보다 더 많은 의석을 갖게 되고, 다른 정당은 더 적은 의석을 갖게 됨을 의미한다. 이 방식은 볼리비아 하원과 레소토 국회에서 사용된다. 2006년 온타리오 선거제도 개혁 시민의회는 온타리오 주의회에서 이 방식을 채택할 것을 권고했지만 실패했으며, 제안된 복수 정족수 비례대표제 역시 이 방식을 사용한다. 첫 번째 초과의석의 경우, 정당에 단순히 배정되지 않지만, 더 공정한 절차로 초과의석을 가진 정당이 획득한 지역구 의석수를 전체 의석수에서 빼고, 할당량을 재계산하여(최대 몫 방법도 권장됨) 나머지 정당에 비례적으로 비례대표 의석을 재분배하는 방식이 제안되었다.스코틀랜드 의회, 웨일스 의회 및 런던 시의회에서는 결과는 유사하지만, 메커니즘은 다르다. 최대 평균 방법을 사용하여 두 번째 투표 비례대표 의석을 할당할 때, 전체 결과를 비례적으로 만들기 위해 이미 획득한 첫 번째 투표 지역구 의석수를 정당 평균을 계산할 때 고려한다. 만약 어떤 정당이 첫 번째 투표에서 두 번째 투표의 비례율이 예상하는 것보다 더 많은 의석을 얻거나, 무소속 후보가 지역구 의석을 얻는다면, 자동적으로 다른 정당이 비례적으로 예상하는 의석수보다 적은 의석수를 얻게 된다.
정당은 확보한 초과 의석을 유지할 수 있지만, 다른 정당들은 여전히 그들이 받을 자격이 있는 만큼의 의석을 배정받는다. 이는 초과 의석을 가진 정당이 원래 배정받아야 할 의석보다 더 많은 의석을 갖게 됨을 의미한다. 뉴질랜드 의회는 이 제도를 사용한다;[3] 2005년 뉴질랜드 총선과 2011년 뉴질랜드 총선에서 각각 1개의 추가 의석이, 2008년 뉴질랜드 총선에서는 2개의 추가 의석이 발생했다. 이 제도는 2013년까지 독일 연방의회에서도 사용되었다.
3. 2. 초과의석 보정
다른 정당들이 불이익을 받지 않도록 추가적인 비례대표 의석(때로는 "균형 의석" 또는 조정 의석)을 받을 수 있다. 이는 선거에서 확립된 정당 간의 비율을 유지한다. 또한 초과의석이 추가되고, 이를 상쇄하기 위해 추가적인 비례대표 의석이 추가될 수 있으므로, 입법부의 규모가 커진다. 이 시스템의 결과는 완전한 보상보다 덜 비례적인데, 초과의석을 가진 정당은 여전히 비례적 권한보다 "보너스"를 받기 때문이다. 2008년 독일 연방 헌법 재판소는 보상되지 않은 초과의석을 허용하는 것이 위헌이라고 판결했는데, 드물게 유권자의 의지에 반하여 특정 정당의 의석 수에 부정적인 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 조정 의석은 2013년 선거에 도입되었으며, 2017년 및 2021년 선거에서도 사용되었다.3. 3. 초과의석 불허
정당은 획득한 초과의석을 유지할 수 없으며, 정당의 의석 수는 정당에 배분된 의석 수에 맞춰 감소된다. 이 방식은 해당 정당이 어떤 선거구 의석을 유지할 수 없는지에 대한 의문을 제기한다. 그 후, 해당 선거구를 누가 대표할지, 있다면 누구인지를 결정해야 한다. 이 방식은 1966년까지 바이에른 주의회에서 사용되었으며, 가장 적은 득표수를 얻은 후보는 선거구 의석을 유지할 수 없었다.[4]이 시스템은 이제 독일 연방 차원에서 시행되며, 곧 있을 2025년 독일 연방 선거부터 적용된다. 바이에른에서 사용되었던 이전 시스템과 마찬가지로, 초과 선거구 당선자는 득표율이 가장 낮은 순서대로 제외된다.[4]
4. 독일의 초과의석 논쟁과 헌법재판소 판결
독일 재통일 이전에는 초과의석이 연방 차원에서 드물게 발생했으며, 5석(총 400석 이상)을 넘는 경우가 거의 없었다.[5] 이는 기민당/기사당과 사민당의 양당 구도가 강했기 때문이다.[6][7]
그러나 1990년 독일 연방 선거부터 동독 지역이 선거에 참여하고, 민사당이 이 지역에서 좋은 성적을 거두면서 상황이 바뀌었다. 동맹 90/녹색당의 부상도 정당 명부 득표율을 낮춰 더 많은 초과의석을 발생시켰다.
1994년 독일 연방 선거에서 콜 정부는 기민/기사당의 초과의석 12석 덕분에 야당보다 근소한 과반수를 확보했다. 사민당도 4석의 초과의석을 얻었지만, 이로 인해 초과의석 문제에 대한 논쟁이 커졌다.[8] 한 시민이 선거 결과에 이의를 제기했지만 기각되었다.[13]
이후 초과의석 문제는 독일 연방 헌법 재판소의 판결로 이어졌다. 2005년 독일 연방 선거에서 부정 투표 가중치 사례가 발생하면서 문제는 더욱 시급해졌다. 2008년 독일 연방 헌법 재판소는 기존 연방 선거법이 1인 1표 원칙을 위반한다고 판결했다.
슐레스비히홀슈타인 주의 선거법 문제로 2009년 슐레스비히홀슈타인 주 선거에서 득표율에서 앞선 야당보다 여당이 더 많은 의석을 얻는 상황이 발생했고, 주 헌법 재판소는 선거법이 주 헌법을 위반한다고 판결했다.[26] 2011년에 새로운 선거법이 통과될 때까지 주의회는 구성을 유지했고, 2012년 조기 총선이 치러졌다.[27]
2023년 개혁안은 초과의석과 균형 의석 할당을 모두 폐지했지만, 여전히 헌법 소송의 대상이 되고 있다. 연방 헌법 재판소는 이 법의 해당 부분을 유지했다.[28]
4. 1. 1997년, 2008년 판결
독일 연방 헌법 재판소는 1997년에 균형 의석 없이 "상당수"의 초과의석이 발생하는 것은 위헌이라고 판결했다.[14] 이는 2005년 독일 연방 선거에서 부정 투표 가중치 사례가 발생하면서 더욱 시급한 문제로 떠올랐다.[15] 드레스덴 I 선거구에서는 후보 사망으로 선거가 2주 연기되었는데, 이 기간 동안 슈피겔은 기민당이 더 많은 표를 얻으면 초과의석을 잃고 다수당 지위를 위협받을 수 있다는 기사를 게재했다.[15] 예상된 전술 투표로 인해 안드레아스 램멜 (기민당)은 선거구 투표의 약 37%를 얻었지만, 그의 정당은 정당 명부 투표에서 24.4%를 얻는 데 그쳤다. 반면, 자민당은 16.6%를 얻어 연방 투표 득표율 9.8%의 1.5배 이상을 얻었다.[16]이후 2008년, 독일 연방 헌법 재판소는 기존 연방 선거법이 1인 1표 원칙을 위반하고 투표수와 의석수 간의 관계가 불투명하다는 이유로 위헌 판결을 내렸다.[17][18][19][20] 다만, 선거법 개정을 위해 3년의 유예 기간을 두어 2009년 독일 연방 선거는 이전 규칙대로 치러졌다.
4. 2. 2013년 선거법 개정
독일 연방 헌법 재판소는 2008년에 기존 연방 선거법이 1인 1표 원칙을 위반하고 투표수와 의석수 간의 관계가 지나치게 불투명하다는 이유로 위헌 판결을 내렸다.[17][18][19][20] 그러나 재판소는 2009년 연방 선거를 이전 규칙대로 치를 수 있도록 3년의 법 개정 기한을 허용했다.2011년 말, 집권 연립(기민/기사-자민 연립)은 야당과의 협의 없이 선거 개혁안을 통과시켰으나, 이 역시 헌법 재판소에 의해 위헌 판결을 받았다.[18][21] 재판소는 또한 연방 선거 제도가 기본적으로 비례 대표제여야 하며, 15석을 초과하는 보상받지 않은 초과의석은 비례성을 "희석"시킬 것이라고 명확히 했다.[22][23]
2013년 독일 연방 선거를 앞두고, 정부는 야당과 협상에 합의했고, 2013년 초 분데스탁의 모든 정당(좌파당 제외)의 광범위한 지지를 받아 균형 의석을 추가하는 새로운 선거법이 통과되었다.[25] 이 법은 2013년, 2017년, 2021년 선거에 사용되었다.
4. 3. 2023년 선거법 개정
2021년 독일 연방 선거에서 좌파당은 전국 득표율 4.9%로 선거 장벽에 약간 못 미쳤지만, 3개의 단독 선거구 의석을 획득했다.[29] 이로 인해 좌파당은 두 번째 투표에 따라 연방 하원에서 비례대표를 보장받게 되었다.[30] 다른 정당들을 위한 추가 보상 의석으로 인해 연방 하원은 736명의 의원으로 구성되어 독일 역사상 가장 큰 규모가 되었으며, 사실상 세계에서 자유롭게 선출된 의회 중 가장 큰 규모가 되었다.[31]2023년, 연방 하원의 규모가 증가함에 따라 숄츠 내각은 2025년 선거부터 미래의 연방 하원 규모를 630석으로 고정하는 개혁 법안을 통과시켰다. 이는 모든 초과의석과 조정 의석을 폐지함으로써 달성된다. 정당의 총 의석 수는 정당 명부 득표율(''Zweitstimmendeckung'', "두 번째 득표율 보장")에 의해서만 결정된다. 만약 정당이 한 주에서 초과 지역구 의석을 획득하는 경우, 의석 점유율을 초과하는 지역구 당선자는 가장 적은 득표율을 받은 순서대로 연방 하원에서 제외된다. 3개의 지역구 의석을 획득한 정당에게 완전한 비례대표제를 부여하는 규칙 또한 원래 폐지되었다. 그러나 연방 헌법 재판소는 예외 없는 5% 선거 장벽이 위헌이라고 결정했고, 2025년 선거에 대한 임시 조치로 해당 규칙이 복원되었다.[28]
5. 뉴질랜드의 초과의석 사례
마오리당은 2005년 뉴질랜드 총선과 2011년 뉴질랜드 총선에서 초과의석을 1석씩 얻었고, 2008년 뉴질랜드 총선에서는 2석을 얻었다.[32] 2005년에는 선거 당일 밤 개표 결과 정당 득표율이 2% 미만이었지만, 선거구 밖에서 행사된 특별 투표를 포함한 최종 개표 결과 2.12%를 기록했다. 선거 당일 밤에는 마오리당 후보들이 4개의 뉴질랜드 선거구 의석을 확보하여 2개의 초과의석을 얻을 것으로 보였다. 하지만 정당 득표율이 2%를 넘으면서 추가 의석을 얻게 되어 초과의석은 1석만 필요하게 되었다. 뉴질랜드 국민당은 최종 개표에서 비례대표 의석을 1석 잃어 패배를 인정했다(당시 결과는 뉴질랜드 국민당과 뉴질랜드 노동당의 접전이었다).[32]
2023년 뉴질랜드 총선에서 마오리당은 6개의 선거구 의석을 얻었는데, 이는 정당 득표율 3.08%에 해당하는 의석보다 2석 더 많은 것이었다. 총선 직후 열린 포트 와이카토 재보궐 선거에서 국민당이 초과의석을 추가로 획득했다.[33]
6. 한국 정치에의 시사점
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2023-12-12
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