마드리드 회담
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1. 개요
마드리드 회담은 1991년 스페인 마드리드에서 열린 중동 평화 회담으로, 이스라엘과 아랍 국가들, 팔레스타인 대표단이 처음으로 직접 대화를 시작한 역사적인 사건이다. 회담은 미국과 소련의 주도로 진행되었으며, 이스라엘, 시리아, 레바논, 요르단, 팔레스타인이 초청되었다. 회담 준비 과정에서 미국의 중재 노력과 이스라엘의 대출 보증 요청이 갈등을 빚었지만, 결국 회담이 개최되었다. 마드리드 회담은 양자 협상과 다자 협상으로 나뉘어 진행되었으며, 이스라엘과 주변국 간의 평화 조약 체결과 지역 문제 논의를 목표로 했다. 회담 이후 오슬로 협정과 이스라엘-요르단 평화 조약 체결의 기반을 마련했으며, 중동 평화 과정에 중요한 영향을 미쳤다.
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| 마드리드 회담 | |
|---|---|
| 회의 정보 | |
| 정식 명칭 | 마드리드 중동 평화 회의 |
| 날짜 | 1991년 10월 30일 ~ 11월 1일 |
| 장소 | 스페인 마드리드 |
| 목표 | 이스라엘-아랍 평화 프로세스 시작 |
| 주최 | 미국 과 소련 공동 주최 |
| 참가국 | |
| 이스라엘 | 이스라엘 |
| 팔레스타인 | 팔레스타인 (공식적으로는 요르단 대표단의 일부로 참가) |
| 아랍 국가 | 이집트, 시리아, 레바논, 요르단 |
| 참관국 | 유럽 공동체, 걸프 협력 회의 회원국, 유엔 |
| 배경 | |
| 주요 사건 | 걸프 전쟁 이후 미국의 주도적인 역할 부상 |
| 외교적 노력 | 제임스 베이커 미국 국무장관의 중동 순방 |
| 유엔 결의안 | 유엔 안전 보장 이사회 결의 제242호 및 유엔 안전 보장 이사회 결의 제338호 기반 |
| 논란 | 유엔의 시오니즘=인종차별주의 결의안 철회 요구 |
| 주요 내용 | |
| 양자 회담 | 이스라엘과 시리아, 레바논, 요르단, 팔레스타인 간의 양자 회담 시작 |
| 다자 회담 | 지역 협력 및 경제 개발 논의를 위한 다자 회담 구상 |
| 팔레스타인 자치 정부 | 오슬로 협정으로 이어져 팔레스타인 자치 정부 설립의 기반 마련 |
| 미국 역할 | 이스라엘-팔레스타인 평화 협상에서 미국의 중재 역할 강화 |
| 결과 및 영향 | |
| 평화 프로세스 | 이스라엘-아랍 평화 프로세스의 중요한 전환점 |
| 오슬로 협정 | 오슬로 협정 체결의 토대 마련 |
| 외교 관계 | 이스라엘과 아랍 국가 간의 외교 관계 개선 |
| 추가 정보 | 유엔의 시오니즘=인종차별주의 결의안 철회 (뉴욕 타임즈) |
| 추가 정보 | 유엔의 반 정착촌 결의안 (타임스 오브 이스라엘) |
2. 배경
1989년 5월 22일, 미국의 국무장관 제임스 베이커는 미국 이스라엘 공공문제위원회에서 이스라엘이 확장 정책을 버려야 한다고 발언하였는데, 이는 로널드 레이건 정부의 친이스라엘 정책이 끝났음을 상징하는 것으로 받아들여졌다.[1] 1991년 3월 6일 걸프 전쟁 당시 쿠웨이트에서 이라크군이 철수한 이후 조지 H. W. 부시는 의회에서 중동에서의 신질서에 대한 연설을 하였다.[18][19] 마이클 오렌은 이 프로그램의 요점이 팔레스타인의 권리가 보장된 아랍-이스라엘 조약을 채결하는 데 있었다고 말했다.
2. 1. 미국의 중재 노력과 이스라엘의 입장
마드리드 회담에서 미국은 중재자 역할을 수행하며 이스라엘에 팔레스타인과의 협상을 압박하는 한편, 경제적 지원을 통해 협상 참여를 유도하는 전략을 사용했다. 조지 H. W. 부시 대통령과 제임스 베이커 국무장관은 캠프 데이비드 협정과 같이 '수표 외교'를 활용하여 평화 협상을 진전시키려 했다.[21]정착촌 건설 문제는 미국과의 관계에서 중요한 쟁점이었다. 이츠하크 샤미르 총리가 이끄는 이스라엘 정부는 미국의 압력에 강하게 반발하며, 대출 보증과 정착촌 문제를 연계하는 것에 반대했다. 샤미르는 미국의 유대인 공동체가 단합되지 않아 직접 맞서기를 포기했다.[21]
1989년 5월 22일, 베이커 국무장관은 AIPAC에서 이스라엘이 확장 정책을 버려야 한다고 발언했는데, 이는 로널드 레이건 정부의 친이스라엘 정책이 끝났음을 상징하는 것으로 받아들여졌다.[1][2] 1991년 3월 6일, 부시 대통령은 걸프 전쟁 이후 중동에서의 신질서에 대한 연설을 했다.[18][19]
1991년 9월 초, 부시 행정부는 의회에 대출 보증을 120일 지연할 것을 요청했다. 부시 대통령은 의회에서 "(미국은) 평화를 이루기 위한 기회를 만들기 위해 어떤 것이든 해야 한다"고 발언했다. 결국 미국의 확고한 의지와 국제사회의 압력으로 인해 이스라엘은 마드리드 회담에 참여하게 되었다.[21]
3. 회담 준비 과정
조지 H. W. 부시 미국 대통령은 마드리드 회담 개최를 위해 이스라엘, 팔레스타인, 시리아, 레바논, 요르단 등 관련국들과 긴밀하게 협의했다.[20] 제임스 베이커 국무장관은 회담 성사를 위해 중동을 8번이나 방문했다.[20]
특히 팔레스타인 대표단 구성 문제는 이스라엘과의 협상에서 가장 어려운 난제 중 하나였다. 이스라엘은 팔레스타인 해방기구(PLO) 관련 인사나 동예루살렘 출신 인사의 대표단 참여를 강력하게 반대했다.[22] 결국 서안 지구와 가자 지구 출신 팔레스타인인들로 구성된 요르단-팔레스타인 합동 대표단이 구성되었지만, PLO는 막후에서 대표단에 영향력을 행사했다.[23]
3. 1. 대출 담보와 정착촌 문제
캠프데이비드 협정처럼, 평화 협상을 진전시키기 위해 '수표 외교'가 자주 사용되었지만, 부시 대통령과 베이커 국무장관은 전쟁에서의 승리를 통한 미국의 지위 향상 자체만으로도 새로운 아랍-이스라엘 간 대화를 이끌어낼 수 있을 것으로 예상하였다. 그러나 1991년 5월, 이츠하크 샤미르 이스라엘 총리가 난민에게 인도적인 지원을 하기 위한 110억 달러의 대출 보증을 요청하면서, 이 문제는 협상의 일부로 자리 잡게 되었다.[21]베이커 국무장관은 양측이 모두 허용할 수 있는 절차를 찾기 위해 1991년 3월부터 10월까지 중동에서 셔틀 외교를 펼쳤다. 특히 팔레스타인 대표단 참석 문제로 인해 합의된 절차를 찾는 것은 매우 어려웠다. 팔레스타인과 아랍 국가들은 이스라엘의 대출 보증 요청을 샤미르의 정착촌 정책과 연결 지으며, 미국의 중재자로서의 신뢰도를 시험하는 것으로 보았다. 또한, 1990년 10월 이스라엘에 제공한 4억 달러가 정착촌 확대에 사용되었는지 확인하라는 미국의 요구를 이스라엘이 거부하고 있다는 문제도 있었다.[21]
마드리드 회담 준비 기간 내내 이스라엘의 대출 보증 요청은 민감한 논쟁거리였다. 1991년 9월 초, 부시 행정부는 의회에 대출 보증을 120일 지연할 것을 요청했는데, 이는 마드리드 회담을 위한 시간을 벌고 국내 논란을 잠재우려는 의도로 해석되었다. 부시 대통령은 의회에서 "평화를 이루기 위한 기회를 만들기 위해 어떤 것이든 해야 한다"고 발언하며 지연을 요청하였다. 이스라엘 지도부는 대출 보증 요청을 정치적 협상과 연관 짓는 것에 반대하였고, 샤미르는 부시의 반대에도 불구하고 요청을 밀고 나가기로 결정했지만, 부시 또한 강경한 태도를 유지했다. 9월 중순, 미국과 이스라엘 사이 관계는 매우 악화되었으며, 샤미르는 여론을 이스라엘에 유리하게 조성하려 했으나, 미국의 유대인 공동체가 단합되지 않아 결국 직접적인 대결을 포기하게 되었다. 부시는 높은 지지율을 바탕으로 의회에서 대출 보증 지연을 얻어냈고, 결국 10월 말 마드리드에서 회담이 개최될 수 있었다.[21]
4. 마드리드 회담의 진행
1991년 10월 30일부터 11월 1일까지 스페인 마드리드에서 개최된 회담에는 미국과 소련이 공동 의장국으로 참여하고, 이스라엘, 팔레스타인, 시리아, 레바논, 요르단 대표단이 참석했다. 회담은 공식적인 개회식 이후 양자 협상과 다자 협상으로 나뉘어 진행되었다.[23][24]
팔레스타인은 요르단-팔레스타인 합동 외교단의 일부로서 참석하였으며, 서안 지구와 가자 지구에서 온 팔레스타인인으로 구성되었다. 이스라엘의 반대로 사에브 에레카트 등 팔레스타인 해방기구 관련자는 공식적으로 배제되었으나, 외교단은 튀니지에 있는 해방기구 지도부와 지속적으로 연락하였다. 이스라엘의 반대를 무릅쓰고 해방기구는 연락을 위한 비공식적 "자문 외교단"을 파견했다.[22] 회담 기간 동안 팔레스타인 해방기구는 팔레스타인 외교단을 지휘하기 위해 은밀히 회담장에 있었다.[23]
회담의 목적은 참가국 간 대화의 장을 마련하는 것이었으며, 해결책을 강제하거나 거부권을 행사할 수는 없었다. 국제 사회를 끼고, 쌍방이나 다방의 회의가 이루어졌다. 마드리드 회담은 1991년 12월 소련의 붕괴 이전 미국과 소련이 공동으로 참석한 마지막 회담이기도 했다.
마드리드 회담은 크게 양자 협상과 다자 협상으로 나뉘어 진행되었다. 양자 협상은 이스라엘과 주변국인 시리아, 레바논, 요르단, 팔레스타인 간의 평화 협정을 맺는 것이 목적이었고, 다자 협상은 물, 환경, 군비 통제, 난민, 경제 발전 등 지역 문제를 논의하였다.[23][24] [6][7]
4. 1. 양자 협상
공식 회담이 끝난 1991년 11월 3일부터 여러 양자 협상이 진행되었으며, 1994년 1월 24일까지 워싱턴 D.C.에서 총 12번의 회담이 개최되었다.[23]이스라엘-팔레스타인 협상은 샤미르 정부 하에서는 순조롭게 진행되지 않았다. 1992년 이스라엘 총선 이후 라빈과 이스라엘 노동당은 샤미르의 정착촌 정책을 종료하고 국가적 우선순위를 재정립하겠다고 약속했고, 이후 비밀리에 진행된 협상을 통해 오슬로 협정으로 이어졌다.[4]
4. 2. 다자 협상
다자 협상은 원래 회담 개시 2주 후부터 진행될 예정이었지만, 첫 모임은 1992년 1월 28일에 모스크바에서 간신히 열렸다.[25] 모임은 물, 환경, 무장, 난민, 경제 발전이라는 주제를 각각 다루는 다섯 번의 토론회로 분리되었다. 이 모임에는 유럽 연합도 참가하였다.1992년 9월과 1993년 11월에도 회담이 열렸다. 이스라엘은 난민과 경제 발전 토론회에 서안 지구와 가자 지구 바깥의 팔레스타인이 참가하였다는 이유로 참석하지 않았다. 시리아와 레바논은 양자 협상에서 명백한 진전이 없으면 다자 협상에 참가하지 않겠다고 밝혔다.[23]
이후 다자 협상은 몇 년 동안 중단되었다가 2000년 1월 31일 모스크바에서 재개되었으나, 이후 공식적인 대화는 멈추었다.[26]
5. 마드리드 회담의 의의와 영향
마드리드 회담은 이스라엘과 아랍 국가들, 그리고 팔레스타인 대표단이 처음으로 한자리에 모여 직접 대화를 시작했다는 점에서 역사적인 의미를 갖는다. 이 회담을 통해 이스라엘은 여러 아랍 국가들과의 관계를 개선하고, 국제사회에서 고립에서 벗어나는 계기를 마련했다.[28][11]
이스라엘은 회담 참가 조건으로 유엔 총회 결의안 제3379호의 철회를 내걸었고, 이는 유엔 총회 결의안 제46/86호를 통해 빠르게 철회되었다.[27][10] 회담을 통해 이스라엘은 중국, 인도 등 강대국뿐만 아니라, 모로코, 모리타니아, 오만, 튀니지, 카타르 등 일부 아랍 국가들과 외교 관계를 수립하고, 경제 관계를 개선하는 성과를 거두었다.[28][11]
그레고리 함스와 토드 페리는 마드리드 회담이 실제로 이뤄낸 성과보다 상징성이 훨씬 강했다고 평가했다.[29][12] 모든 참가국이 직접 대면하는 회담 방식은 미래 회담의 모형을 제시했다.[29][12]
마드리드 회담은 이후 오슬로 협정과 이스라엘-요르단 평화 조약 체결의 초석을 다졌다는 평가를 받는다.[12] 이스라엘과 시리아 간의 협상은 합의에 근접했지만 조약 체결에는 실패하였다.
회담 참가자들은 회담이 미래의 화해를 위한 로드맵을 제시했다고 평가했다.
- 이스라엘 총리 이츠하크 샤미르는 아랍 지도자들에게 평화를 위한 용감한 발걸음을 내딛어 달라고 요청했다.[13]
- 팔레스타인 대표단 수장 하이데르 압드 알 샤피는 공동 후원국과 국제 사회가 공정한 청취를 제공해 준 것에 감사를 표했다.[14]
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