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비상 관리

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목차

1. 개요

비상 관리는 예상치 못한 사건이나 재해로부터 인명과 재산을 보호하기 위한 포괄적인 시스템을 의미한다. 비상 관리의 목표는 재난 발생을 예방하고, 피해를 최소화하며, 신속한 복구를 돕는 것이다.

비상 관리에는 비전쟁 군사 활동, 비상 관리의 개념 및 단계, 재난 및 비상 상황에서의 건강 및 안전, 국제기구 및 각국의 비상 관리 체계가 포함된다. 각국은 자국의 상황에 맞는 법제와 시스템을 구축하여 재난에 대비하고 있으며, 국제기구와의 협력을 통해 재난 대응 능력을 강화하고 있다.

2. 비전쟁군사행동 (MOOTW)

비전쟁군사행동(Military operations other than war, MOOTW)은 전쟁 이외의 군사 작전을 말하며, '''무트와'''라고도 부른다. 1990년대 미군에서 처음 사용하기 시작했으며, 영국군은 평화지원작전(peace support operations, PSO)이라고 부른다.[192] 비전쟁군사행동에는 인도적 지원, 재난구호(재난관리), 탐색 구조, 군비 통제, 평화유지, 대테러 작전 등이 포함된다.[192]

2. 1. 정의 및 범위

비전쟁군사행동(Military operations other than war, MOOTW)은 전쟁 이외의 군사 작전을 말하며, '''무트와'''라고도 부른다. 1990년대 미군에서 처음 사용하기 시작했으며, 영국군은 평화지원작전(peace support operations, PSO)이라고 부른다.[192] 비전쟁군사행동에는 인도적 지원, 재난구호(재난관리), 탐색 구조, 군비 통제, 평화유지, 대테러 작전 등이 포함된다.[192]

3. 비상 관리의 개념 및 단계

비상 관리의 목표는 비상 사태의 발생을 예방하고, 만약 발생할 경우 그 피해를 최소화하기 위한 효율적인 실행 계획을 세우는 것이다. 비상 관리 계획은 사업 연속성 및 보안 위험 관리와 같은 많은 위험 관리 분야에서 공통적인 순환 과정으로 진행되며, 위험 인식 또는 식별[3] 및 위험 순위 매기기 또는 평가[4]가 준비 단계에서 중요하다. ASIS, 미국 방화 협회(NFPA) 및 국제 비상 관리자 협회(IAEM)와 같은 전문 기관에서 발행한 비상 계획 관련 지침 및 간행물이 있다.[5]

비상 대응팀이 탄저병 관련 훈련을 하고 있다.


비상 관리 계획 및 절차에는 비상 사태 발생 시 의사 결정을 담당하는 훈련된 인원을 포함해야 한다. 훈련 계획에는 내부 인력, 계약자 및 민간 보호 파트너가 포함되어야 하며, 훈련 및 테스트의 빈도를 명시해야 한다. 화재, 토네이도, 락다운, 지진 등 다양한 위험에 대비한 훈련이 실시된다. 미국에서는 정부 비상 통신 서비스가 위기 또는 비상 사태 발생 시 연방, 주, 지방 및 부족 정부 인력, 산업 및 비정부 기구를 지원한다.[6]

방재상 위기 관리 요소는 준비, 긴급 대응, 수습의 3가지 국면으로 나뉜다.[136]

  • 준비: 예측, 대비, 점검 훈련의 3가지 요소로 구성된다.[136] 예측은 자연재해나 사건·사고 등 위기를 예측하는 것이다.[136] 대비는 예측된 위기에 대한 인적, 물적 자원, 자금, 정보, 시스템 등을 준비하는 것이다.[136] 점검 훈련은 대비가 실효성이 있는지 확인하는 것이다.[136]
  • 긴급 대응: 발생한 위기로 인한 피해를 최소화하는 것을 의미한다.[136]
  • 수습: 평상시로 돌아가기 위한 단계로, 원인 규명, 긴급 대응의 미비점 점검, 대책 검토 및 실시 등으로 이루어진다.[136]


재해 방지책은 크게 피해 억제와 피해 경감으로 나뉜다.[139] 피해 억제는 피해 발생을 막기 위한 대책이고, 피해 경감은 피해를 줄이고 원활한 복구를 돕는 대책이다. 재해 발생 후 대응은 응급 대응과 복구·부흥으로 나뉜다.[139]

행정이나 기업 등 조직이 수행하는 종합적인 방재는 지식, 기술, 자금 및 이해 관계 조정이 필요하므로, 경영 관리적 시점이 필요하다. 따라서 방재는 위기 관리 및 리스크 매니지먼트의 일부로 인식된다. 디재스터 매니지먼트(재해 관리) 또는 이머전시 매니지먼트(긴급 사태 관리)에서 이러한 행위는 위 그림과 같이 하나의 순환 속에 있다.

3. 1. 비상 관리의 목표 및 과정

비상 관리의 목표는 비상 사태의 발생을 예방하고, 실패할 경우 비상 사태의 결과와 영향을 완화하기 위한 효율적인 실행 계획을 수립하는 것이다. 비상 계획 개발은 사업 연속성 및 보안 위험 관리와 같은 많은 위험 관리 분야에 공통적인 순환 과정이며, 위험 인식 또는 식별[3] 및 위험 순위 매기기 또는 평가[4]가 준비에 중요하다. ASIS, 미국 방화 협회(NFPA) 및 국제 비상 관리자 협회(IAEM)와 같은 전문 기관에서 발행한 비상 계획 관련 지침 및 간행물이 있다.[5]

비상 관리 계획 및 절차에는 비상 사태 발생 시 의사 결정을 담당하는 적절하게 훈련된 직원 구성원 식별이 포함되어야 한다. 훈련 계획에는 내부 인력, 계약자 및 민간 보호 파트너가 포함되어야 하며 훈련 및 테스트의 성격과 빈도를 명시해야 한다. 화재, 토네이도, 보호를 위한 락다운, 지진 및 기타 위험에 대비하기 위해 훈련이 개최된다. 미국에서는 정부 비상 통신 서비스가 위기 또는 비상 사태 발생 시 연방, 주, 지방 및 부족 정부 인력, 산업 및 비정부 기구를 지원하여 공중 전화망을 통해 지역 및 장거리 통화에 대한 비상 접근 및 우선 처리를 제공한다.[6]

방재상 위기 관리의 요소는 시계열로 보면 준비, 긴급 대응, 수습의 3가지 국면으로 나뉜다[136]。 준비는 예측, 대비, 점검 훈련의 3가지 요소로 이루어진다[136]。 긴급 대응은 발생한 위기로 인한 피해를 얼마나 줄일 수 있는가를 말하며[136], 수습은 평상시로 돌아가기 위한 단계이다[136]。

재해 방지책은 크게 피해 억제와 피해 경감의 두가지로 나눌수 있다.[139] 피해 억제는 피해가 발생하지 않도록 취하는 대책이며, 피해 경감은 피해가 발생하더라도 이를 줄이는 대책이다. 재해 발생 후의 대응은 응급 대응과 복구·부흥으로 나눌수 있다.[139]

행정이나 기업 등의 조직이 수행하는 종합적인 방재에서는, 지식이나 기술, 자금 및 이해 관계의 조정이 요구되므로, 경영 관리 (매니지먼트)적인 시점이 필요하다. 따라서, 이 분야에서 방재는 위기 관리 (크라이시스 매니지먼트)·리스크 매니지먼트의 일부로 인식되고 있다. 디재스터 매니지먼트(재해 관리) 또는 이머전시 매니지먼트(긴급 사태 관리)에서는, 상기 행위는 오른쪽 그림과 같이 하나의 순환 속에 위치한다.

3. 2. 비상 관리의 단계

비상 관리는 예방, 완화, 대비, 대응 및 복구의 5단계로 구성된다.[27]

'''예방''' 조치는 국내 및 국제 차원에서 이루어지며 재해로부터 영구적인 보호를 제공하도록 설계되었다. 인명 손실 및 부상의 위험은 훌륭한 대피 계획, 환경 계획 및 설계 기준을 통해 완화할 수 있다. 이에 대한 예시로 전염병 예방이 있다. 100년 빈도 홍수 수위보다 2~5피트 이상 높게 건설하거나 500년 빈도 홍수 높이에 맞춰 건설한다.[28][29] 2005년 1월, 168개 정부는 일본 효고현 고베시에서 열린 재해 감소를 위한 세계 회의에서 자연 재해로부터 세계를 더 안전하게 만들기 위한 10개년 계획을 채택했으며, 그 결과는 효고 행동 강령이라는 틀로 채택되었다.[30]

'''완화''' 조치는 비상사태나 재해가 발생하기 전에 선제적인 조치를 통해 위험의 영향과 위험을 제거하거나 줄이는 조치이다. 지진 발생 가능성이 높은 지역에서는 천연 가스 공급을 즉시 차단하는 지진 밸브 설치, 재산의 내진 보강, 건물 내부 물건 고정 등 구조적 변경이 포함될 수 있다. 홍수 발생 가능성이 높은 지역에서는 말뚝 위에 집을 지을 수 있다. 장기간의 정전 발생 가능성이 높은 지역에서는 발전기 설치를 통해 전기 서비스가 지속적으로 유지될 수 있다. 폭풍 대피소 및 방공호 건설은 개인적 완화 조치의 또 다른 예이다. 안전실은 토네이도 및 허리케인과 같은 극한의 강풍에서 거의 절대적인 보호를 제공하는 강화된 구조물이다.[31]

'''대비'''는 재난 발생 시 사용할 장비와 절차를 준비하는 데 중점을 둔다. 미국 연방 재난 관리청(FEMA)은 완화에서 대비, 대응, 복구, 그리고 다시 완화로 이어지는 순환 계획 프로세스에 따라 대비의 기본적인 4단계 비전을 제시했다.[35] FEMA는 식량 배급이 중단될 경우를 대비하여 가정에 비상 필수품을 준비하도록 권고한다. 모든 사람은 가정을 위해 3일치 생존 키트를 갖추도록 권장한다.[50]

장비: 교실 대응 키트


'''대응''' 단계는 수색 및 구조로 시작될 수 있지만, 모든 경우에 초점은 신속하게 피해를 입은 사람들의 기본적인 인도주의적 기본 욕구를 충족시키는 데 맞춰진다. 이러한 지원은 국가 또는 국제 기관 및 단체에서 제공할 수 있다. 재난 지원의 효과적인 조정이 종종 중요하며, 국가 대응 체계(National Response Framework)는 지방, 주, 연방 및 부족 수준의 정부 관계자의 책임과 기대를 설명하는 미국 정부 간행물이다.[62]

|thumb|2001년 구자라트 지진 이후 부지(Bhuj)의 구호 캠프]]

'''복구''' 단계는 생명에 대한 즉각적인 위협이 사라진 후 시작되며, 피해 지역을 가능한 한 빨리 정상으로 되돌리는 것을 목표로 한다. 재건 과정에서 건물의 위치 또는 건축 자재를 고려하는 것이 좋다.[68]

방재상 위기 관리의 요소는 시계열로 보면 준비, 긴급 대응, 수습의 3가지 국면으로 나뉜다[136]。

  • '''준비''': 예측, 대비, 점검 훈련의 3가지 요소로 이루어진다[136]。
  • '''긴급 대응''': 발생한 위기로 인한 피해를 얼마나 줄일 수 있는가를 말한다[136]。
  • '''수습''': 평상시로 돌아가기 위한 단계이며, 원인 규명, 긴급 대응의 미비점 점검, 대책 검토 및 실시 등으로 이루어진다[136]。


재해는 인구 감소, 재정 악화, 감염증 만연, 기업의 이전, 범죄 발생 등 복합적이고 다양한 위기와도 관련이 있다[136]。

4. 재난 및 비상 상황에서의 건강 및 안전

재해 복구 작업은 다양한 직업적 위험을 수반하며, 이러한 위험은 종종 자연 재해로 인한 지역 환경의 상황에 의해 악화된다.[7] 고용주는 잠재적 위험의 식별 및 철저한 평가, 적절한 개인 보호 장비 (PPE)의 적용, 안전한 작업 수행을 가능하게 하기 위한 기타 관련 정보 배포를 포함하여 가능한 경우 이러한 위험에 대한 노출을 최소화하고 근로자를 보호할 책임이 있다.[8]

4. 1. 물리적, 화학적, 생물학적 위험 노출

홍수 재해는 작업자를 탁한 물속에 숨겨진 날카롭고 둔한 물체로 인해 외상을 입게 하여 열상과 개방 및 폐쇄 골절을 유발할 수 있다. 이러한 부상은 오염된 물에 노출되어 감염 위험을 증가시켜 더욱 악화된다.[9] 저체온증 위험은 24°C 미만의 수온에 장기간 노출되면 현저히 증가한다.[10] 땀띠, 침수족 증후군(참호족 포함) 및 접촉성 피부염을 포함한 비감염성 피부 질환도 발생할 수 있다.[9] 지진 관련 부상은 무너지는 잔해와 관련된 건물 구조 부품과 관련이 있으며, 이는 압좌 손상, 화상, 감전 및 잔해에 갇히는 것과 관련이 있다.[11]

화학 물질은 특정 양으로 인간에게 노출될 때 인간의 건강에 위험을 초래할 수 있다. 자연 재해 이후에는 특정 화학 물질이 환경에서 더욱 두드러질 수 있으며, 직접 또는 간접적으로 방출될 수 있다. 자연 재해 이후에 직접 방출되는 화학적 위험은 종종 사건과 동시에 발생하여 완화를 위한 계획된 조치를 방해한다. 유해 화학 물질의 간접적 방출은 의도적 또는 의도치 않게 발생할 수 있다. 의도적 방출의 예로는 홍수 후 살충제 사용 또는 홍수 후 물의 염소 처리가 있다. 이러한 화학 물질은 자연 재해가 발생할 때 방출을 최소화하기 위해 기술적으로 제어할 수 있다. 예를 들어 침수된 창고나 제조 시설에서 유출된 농약이 홍수를 오염시키거나 허리케인 중에 건물 붕괴로 인해 석면 섬유가 방출되는 경우가 있다.[12]

곰팡이 노출은 홍수, 허리케인, 토네이도 또는 쓰나미와 같은 자연 재해 이후에 흔히 발생한다. 따뜻하고 습한 환경은 곰팡이 성장을 촉진한다.[13] 곰팡이에 대한 반응은 개인마다 다르며 눈 자극, 기침과 같은 가벼운 증상에서 생명을 위협하는 천식 또는 알레르기 반응에 이르기까지 다양하다. 만성 폐 질환, 천식, 알레르기, 기타 호흡기 문제 병력이 있거나 면역 저하된 사람은 곰팡이에 더 민감할 수 있으며 진균성 폐렴이 발생할 수 있다.[14] 곰팡이를 제거할 때는 곰팡이를 호흡기로 흡입하는 것을 방지하기 위해 N-95 마스크 또는 더 높은 보호 수준의 호흡기를 사용해야 한다.[15]

인체 잔해와 직접 접촉하는 작업자는 혈액 매개 바이러스 및 박테리아에 불필요하게 노출되는 것을 방지하기 위해 보편적 주의 지침을 준수해야 한다. 관련 개인 보호 장비(PPE)에는 눈 보호대, 안면 마스크 또는 쉴드, 장갑이 포함된다. 주요 건강 위험은 분변-구강 오염을 통한 위장관 감염이므로 예방을 위해서는 손 위생이 가장 중요하다.[17]

홍수 시 물은 종종 박테리아, 폐기물 및 화학 물질로 오염된다. 이러한 물과의 장기간의 직접적인 접촉은 피부 감염의 위험을 증가시키며, 특히 피부에 열린 상처가 있거나 이전에 아토피 피부염 또는 건선과 같은 피부 질환 병력이 있는 경우 더욱 그렇다.[9] 가장 흔한 세균성 피부 감염은 일반적으로 포도상구균 및 연쇄상구균에 의해 발생한다. 가장 흔하지는 않지만 잘 알려진 세균 감염 중 하나는 ''비브리오 불니피쿠스''에 의한 것으로, 이는 괴사성 근막염이라는 드물지만 치명적인 감염을 유발한다.[18]

왼쪽 다리 괴사성 근막염의 외과적 변연 절제술


기타 염수 ''미코박테리움'' 감염으로는 느리게 성장하는 ''M. 마리눔''/Mycobacterium marinumla과 빠르게 성장하는 ''M. 포르투이텀''/Mycobacterium fortuitumla, ''M. 첼로네''/Mycobacterium chelonaela, ''M. 압세서스''/Mycobacterium abscessusla가 있다. 담수 세균 감염에는 ''에어로모나스 하이드로필라'', 멜리오이드증을 유발하는 ''버크홀데리아 슈도말레이'', 렙토스피라증을 유발하는 렙토스피라 인터로간스, 크로모박테리움 바이올라세움이 있다. 진균 감염은 크로모블라스토미코시스, 블라스토미코시스, 점액균증, 피부사상균증으로 이어질 수 있다.[9]

4. 2. 심리사회적 노출 및 대응

응급 구조대원의 스트레스 원인에는 인간의 고통 목격, 개인적 위험, 과도한 업무량, 생사를 결정하는 상황, 가족과의 격리 등이 포함될 수 있다.[20] 약물 남용 및 정신 건강 서비스 관리국(SAMHSA)은 재해 복구 대응자를 위한 스트레스 예방 및 관리 자료를 제공한다.[21]

재난 직후, 훈련받은 일반인은 재난 피해를 입은 사람들이 대처하고 회복하는 것을 돕기 위해 심리적 응급 처치를 제공한다.[71] 훈련된 지원 인력은 실질적인 지원, 기본적인 필요 사항 확보 지원, 필요한 정보 및 서비스로의 연계를 제공한다. 심리적 응급 처치는 제공자가 면허를 가진 임상의일 필요가 없다는 점에서 의료 응급 처치와 유사하며, 정신 요법, 상담 또는 디브리핑이 아니다. 심리적 응급 처치의 목표는 사회적, 신체적, 정서적 지원을 제공하고, 희망적이고 차분하며 안전한 환경을 조성하며, 스스로와 지역 사회를 돕도록 함으로써 사람들이 장기적인 회복을 돕는 것이다.[71]

정신 건강은 종종 초동 대응자에 의해 간과된다. 재난은 피해를 입은 사람들에게 지속적인 심리적 영향을 미칠 수 있다. 개인이 재난에 대한 감정적 경험을 처리하는 데 지원을 받으면 회복력이 증가하고, 위기를 통해 다른 사람을 도울 수 있는 능력이 증가하며, 지역 사회 참여가 증가한다. 감정적 경험을 집단적으로 처리하면 재난 이후 더 큰 연대감을 갖게 된다.[72]

적십자사와 같은 기관에서는 정신 건강 전문가를 위해 특정 정신 건강 대비 자료를 제공한다.[73] 이러한 자료는 재난의 영향을 받은 지역 사회 구성원과 그들을 지원하는 재난 지원 인력을 모두 지원하도록 설계되었다. 미국 질병통제예방센터(CDC)는 재난이나 외상 사건에 대처하기 위한 웹사이트를 운영하고 있다.[74] CDC는 약물 남용 및 정신 건강 서비스 관리청(SAMHSA)을 통해 과도한 걱정, 잦은 울음, 짜증 등의 증상을 겪을 때 심리적 도움을 구할 것을 권장한다.[75]

4. 3. 고용주의 책임

고용주는 비상 상황 발생 시 신체적, 화학적, 생물학적 노출을 포함하여 잠재적 위험으로 인한 모든 피해로부터 근로자를 보호해야 한다. 고용주는 비상 상황 발생 전 교육을 제공하고 비상 행동 계획(EAP)을 수립해야 한다.

고용주는 비상 행동 계획이 시행되기 전에 매년 직원을 교육하여 비상 상황 발생 시 직원의 책임 및/또는 행동 계획을 알려야 한다. 교육 프로그램에는 발생할 수 있는 비상 상황의 유형, 적절한 대응, 대피 절차, 경고/보고 절차 및 중단 절차가 포함되어야 한다. 교육 요건은 작업장 및 인력 규모, 사용된 프로세스, 취급되는 물질, 사용 가능한 자원 및 비상 상황 시 책임자에 따라 다르다.

비상 행동 계획이 완료되면 고용주와 직원은 계획을 주의 깊게 검토하고 모든 사람이 접근할 수 있는 공공 장소에 게시해야 한다.

5. 국제기구 및 각국의 비상 관리 체계

유엔 시스템은 피해 국가 내의 현지 조정관에게 의존하지만, 실제로는 유엔 인도주의 업무 조정국(UN-OCHA)이 유엔 재난 평가 및 조정(UNDAC)팀을 파견하여 조정한다.[82] UN-SPIDER는 위성 기술을 적용하여 재난 관리를 지원한다.[82]

주요 국가의 재해 법제와 주요 기관의 역할 분담은 2012년 시점에서 다음과 같다.[187]


  • 독일 - 「민간인 보호 및 연방의 방재 지원에 관한 법률」이 기본법이다. 원래는 전시 비상사태 대처를 위한 것(유사시 법제)으로, 이를 자연재해에도 적용하는 제도이다. 재해 대응은 군이 중심이 된다.
  • 프랑스 - 「민간 안전 보장의 쇄신에 관한 2004년 8월 13일 법률」이 기본법이다. 재해 대응은 5단계로 나뉘며, 각 단계별로 시, 읍, 면장, 현 지사, 관구 지사, 국무대신 등 권한 주체가 다르다.
  • 영국 - 「2004년 시민 긴급 사태법」이 기본법이다. 국왕(여왕) 또는 행정부가 긴급 사태 규칙 제정 권한을 가진다.
  • 러시아 - 원래는 유사시 법제에 근거했지만, 「자연재해 비상사태법」과 「비상사태 선언법」이라는 기본법이 있다. 선언이 적용된 지역에서는 연방제가 정지되고 정부의 통제하에 들어가며, 경제 활동의 제한도 이루어진다.
  • 미국 - 「로버트 T. 스태포드법」이 기본법이다. 재해 대응을 목적으로 한다. 재해 대응 전문 상설 기관인 연방 재난 관리청(FEMA)이 있으며, 군과는 별도로 활동한다. 재해 대응은 원칙적으로 각 주가 담당하지만, 대통령이 긴급 사태 선언을 발령하면 FEMA를 통해 각 기관의 역할 분담을 조정하고 지원하는 시스템이다. 2005년 허리케인 카트리나 대응에서 FEMA의 과제도 지적되었다.
  • 뉴질랜드 - 「2002년 민간 방위 긴급 사태 관리법」이 기본법이다. 긴급 사태 선언에 따라 행정부의 권한이 강화된다.
  • 한국 - 「재난 및 안전 관리 기본법」, 「자연재해대책법」, 「민방위기본법」 등 많은 법률이 있다. 역할 분담이 불분명한 점도 있다.


유럽 국가의 재해 법제는 유사시 법제를 기반으로 확대된 것이지만, 유사시 법제와 재해 법제는 명확히 구분하는 것이 좋다는 견해가 있다. 일본의 재해 법제는 유사시 법제와 명확히 구분되어 있다는 점, 응급 조치와 복구 복구보다 재해 억제・경감에 중점을 두는 방재 중심주의라는 점, 긴급 사태 법제가 없다는 점 등을 특징으로 한다. 방재 계획을 꼼꼼하게 수립하고 단계적으로 대응한다는 점에서 프랑스와 유사하다. 다만, 재해대책기본법에서는 책임이 시, 읍, 면에 부과되는 반면, 재해구호법에서는 도, 특별시, 광역시에 권한이 주어지는 등 법률에 따라 엇갈리는 부분이 있어 권한이 프랑스처럼 정리되어 있지 않다. 또한, 평시와 같은 성청(省廳) 배분을 기본으로 정부가 대책 본부를 설치하는 방법은 미국과 유사하지만, 상설 기관이 없다는 점은 다르다.[187]

5. 1. 국제기구

유엔 시스템은 피해 국가 내의 현지 조정관에게 의존하지만, 실제로는 유엔 인도주의 업무 조정국(UN-OCHA)이 유엔 재난 평가 및 조정(UNDAC)팀을 파견하여 조정한다.[82] UN-SPIDER는 위성 기술을 적용하여 재난 관리를 지원한다.[82]

국제 복구 플랫폼(IRP)은 재해 복구에 참여하고 재해를 지속 가능한 개발 기회로 전환하기 위한 국제기구, 국가 및 지방 정부, 비정부 기구의 공동 이니셔티브이다.[83] IRP는 센다이 재해 위험 경감 프레임워크 2015-2030에서 "더 나은 재건과 관련된 경험과 교훈을 공유하기 위한 국제 메커니즘"으로 강조되었다.[84][85]

국제 적십자사·적신월사 연맹(IFRC)은 비상 사태에 대응하기 위해 각국 적십자사 및 적신월사들과 긴밀히 협력하며, 긴급 대응 부대(ERU)를 파견할수 있다.[86][87][88]

세계은행은 1980년 이후 재해 완화 및 재건 사업을 포함하여 재해 관리에 관련된 500개 이상의 프로젝트를 승인했으며, 총 400억 달러가 넘는 규모이다. 이러한 프로젝트는 아르헨티나, 방글라데시, 콜롬비아, 아이티, 인도, 멕시코, 터키, 베트남, 시리아 등 전 세계 여러 국가에서 진행되었다.[89][90] 세계은행은 컬럼비아 대학교와의 공동 사업으로 ProVention 컨소시엄 프로젝트의 일환으로 자연 재해 핫스팟에 대한 세계적 위험 분석을 수행했다.[91] 2006년 6월, 세계은행은 재해 감소 및 복구 글로벌 시설(GFDRR)을 설립하여 재해 예방 및 비상 대비를 위한 개발도상국의 지역 역량 강화를 지원한다.[92]

유럽 위원회의 유럽 시민 보호 및 인도주의적 지원 집행국(DG-ECHO)은 유럽 연합 시민 보호 메커니즘[93]을 담당하여 유럽 및 그 외 지역의 재난 대응을 조정한다. 2001년에 설립된 이 메커니즘은 현재 34개 국가(아이슬란드, 노르웨이, 세르비아, 북마케도니아, 몬테네그로, 튀르키예, 보스니아 헤르체고비나 포함)가 회원국으로 참여하고있다.[94]

국제 비상 관리자 협회(IAEM)는 비상사태 시 생명과 재산 보호를 목표로 하는 비영리 교육 기관이다.[88] 전 세계에 7개의 협의회를 두고 있다.[95][96][97][98][99][100][101]

5. 2. 각국의 비상 관리 체계

오스트레일리아(호주)의 비상 관리 과정은 준비된 공동체라는 개념을 포함하며, 호주 비상 관리청(Emergency Management Australia)이 주요 정부 기관이다.[103] 캐나다에서는 캐나다 공공 안전부가 국가 비상 관리 기관이며, 연방 기관의 노력을 조정하고 지원한다. ''공공 안전 및 비상 대비법''(SC 2005, c.10)은 캐나다 공공 안전부의 권한, 의무 및 기능을 정의한다.[104]

중화인민공화국의 경우, 중화인민공화국 국무원이 1급 및 2급 공공 비상 사태를 책임지며, 2급 자연재해는 비상관리부에서 담당한다. 독일은 연방 정부가 ''Katastrophenschutz''(재해 구호), 연방 기술 지원청(Technisches Hilfswerk, THW), ''Zivilschutz''(시민 보호) 프로그램을 관리하며, 지역 독일 소방서 부대, 독일 연방군(Bundeswehr), 독일 연방 경찰 등이 재해 구호에 투입된다.[105] 요한기사단 응급 구호대(Johanniter-Unfall-Hilfe), 독일 적십자 등 민간 단체도 응급 구호를 담당한다.[106]

인도의 국가 재난 관리청(National Disaster Management Authority)은 재난 구호 계획 및 역량 구축을 담당하며, 국립 재난 관리 연구소(National Institute of Disaster Management)는 정책 싱크탱크이자 훈련 기관이다.[107][108] 국가 재난 대응군(National Disaster Response Force)은 자연 재해 및 인위적 재해 발생 시 긴급 관리를 담당한다.[109] 인도군(Indian Armed Forces)도 구조/복구 작전에 중요한 역할을 수행한다.[110]

일본의 비상 관리는 중앙 방재 회의가 주도하며, 소방청 (FDMA)은 총무성에 소속된 국가 비상 관리 기관이다. 말레이시아의 국가 재난 관리청(NADMA Malaysia)은 재난 관리 중심 기관이며, 내무부, 보건부 등도 비상사태 관리를 담당한다. 말레이시아 왕립 경찰, 말레이시아 소방구조국 등 여러 기관과 말레이시아 성 요한 구급대 같은 자원 봉사 단체도 참여한다.[112]

네팔 위험 감소 컨소시엄(NRRC)은 네팔 정부와 인도주의 및 개발 파트너를 통합하여 지속 가능한 재해 위험 관리를 위한 우선 순위를 식별한다. 네덜란드에서 법무안전부는 국가 차원의 비상 대비 및 비상 관리를 담당하며, 25개의 안전 지역()으로 나뉜다. 각 안전 지역은 지역 소방서, 지역 의료 관리 부서 등으로 구성된다. 모든 지역은 조정된 지역 사건 관리 시스템에 따라 운영된다.

뉴질랜드는 비상 관리에 고유한 용어를 사용하며, 시민 방위 장관이 시민 방위 및 비상 관리부(MCDEM)를 담당한다. "4Rs"는 뉴질랜드의 비상 관리 사이클이며, 감소(Reduction), 대비(Readiness), 대응(Response), 복구(Recovery)로 구성된다.[121] 파키스탄의 국가 재난 관리청은 모든 종류의 재난 관리를 담당하는 주요 중앙 기관이다.[122] 각 주와 구는 자체 재난 관리청을 갖추고 있다.[123][124]

필리핀의 국가 재난 위험 감소 및 관리 위원회는 국민 보호와 복지를 책임지는 실무 그룹이며, 국방부 장관이 이끌고 다양한 정부 및 비정부 기구로 구성된다. 필리핀 적십자사도 인력 및 물적 지원을 제공한다. 러시아의 비상 사태부 (EMERCOM)는 소방, 민방위, 수색 및 구조 활동을 수행한다.

소말리아의 소말리아 재난 관리청(SDMA)은 자연 재해에 대한 정부 대응을 주도하고 조정한다.[126] 터키의 재난 및 비상 관리청은 모든 유형의 재난 및 비상 사태에 대처하기 위해 2009년에 설립되었으며, 터키 내무부에 보고한다.

영국은 2004년 민간 비상사태 법 (CCA)을 통해 비상 대비 및 대응 책임을 설정하고, 민간 비상사태 사무국에서 관리한다. 비상 계획 대학에서 전문 과정을 수강할 수 있으며, 비상 계획 협회[127], 민간 보호 및 비상 관리 연구소(ICPEM)[128] 등 전문 협회가 있다.

미국에서 모든 재난은 처음에는 지역적이며, 주 비상 관리가 조정 기관이 된다. 미국 국토안보부 (DHS)의 연방 재난 관리청(FEMA)은 비상 관리를 위한 주요 연방 기관이다. 시민군은 재난 완화 및 비상 대응을 위한 자원 봉사 단체이며, 적십자사는 의회에 의해 재난 대응 서비스를 조정하도록 인가되었다. 구세군,[130] 남침례교 등 종교 단체도 중요한 역할을 한다.[131][132] 국립 부족 비상 관리 위원회(NEMC)는 부족 조직 간 정보 공유를 위한 비영리 교육 기관이다. 국립 비상 관리 협회(NEMA)는 훈련, 회의 등을 제공하는 전문 협회이다.

주요 국가의 재해 법제와 주요 기관의 역할 분담은 2012년 시점에서 다음과 같다.[187]

  • 독일 - 「민간인 보호 및 연방의 방재 지원에 관한 법률」, 군 중심 재해 대응.
  • 프랑스 - 「민간 안전 보장의 쇄신에 관한 2004년 8월 13일 법률」, 단계별 권한 주체 상이.
  • 영국 - 「2004년 시민 긴급 사태법」, 국왕 또는 행정부의 긴급 사태 규칙 제정 권한.
  • 러시아 - 「자연재해 비상사태법」과 「비상사태 선언법」, 정부 통제 및 경제 활동 제한.
  • 미국 - 「로버트 T. 스태포드법」, 연방 재난 관리청(FEMA)의 주도적 역할.
  • 뉴질랜드 - 「2002년 민간 방위 긴급 사태 관리법」, 행정부 권한 강화.
  • 한국 - 「재난 및 안전 관리 기본법」, 「자연재해대책법」, 「민방위기본법」 등 다수 법률, 역할 분담 불분명.


유럽 국가의 재해 법제는 유사시 법제를 기반으로 확대되었지만, 일본은 유사시 법제와 명확히 구분되며, 방재 중심주의와 긴급 사태 법제가 없다는 특징이 있다. 한국은 재해대책기본법과 재해구호법 간 권한이 엇갈리고, 상설 기관이 없다는 점이 지적된다.[187]

6. 일본의 방재 및 위기 관리

일본의 방재 및 위기 관리는 중앙 방재 회의가 주도한다.[111] 매우 중앙 집중화된 시스템인 일본의 중앙 방재 회의는 하위 정부의 비상 관리 활동을 지시하는 데 중요한 역할을 한다. 또한 일본에는 총무성에 소속된 국가 비상 관리 기관인 소방청(FDMA)이 있다.

고래로부터 방재는 일상생활의 일부였으며, "방재"라는 행동이 의식적으로 구분되는 일은 없었다고 생각된다. 그러나, 위정자에 의해 치수가 행해지면서 역할 분담이 시작되었다. 이것은 일본에서는 주로 에도 시대의 일이다. 게다가 메이지 시대 이후에는 치수가 행정의 관장으로 되어 전문화되고 기술 향상이 도모되었다. 이러한 흐름 속에서 댐이나 제방 등 시설(하드)의 대책이 크게 진보했으며, 재해 자체에 대한 연구도 진행되어 이해가 깊어졌다. 일본의 방재는 이러한 기술력과 연구 능력은 최상위 레벨이라고 말해지는 한편, 이러한 시설과 연구의 필요성을 사회나 시민이 이해하고 납득하고 있는지는 의문시되고 있으며, 피난 등의 비시설(소프트) 대책은 상대적으로 불충분하다고 여겨진다. 그 배경에는 방재의 전문화에 의해 치수를 시작으로 하는 방재가 일상생활로부터 멀어졌다는 것을 들 수 있다[154][155]。

일본에서는 1950년대까지, 특히 1942년부터 1948년까지의 7년간은 대지진과 태풍의 내습이 많아 자연재해 사망자가 매년 1,000명을 넘는 사태가 되었다. 전후 복구에 의해 방재 사업이 재개되었지만, 도시화에 의한 사회의 취약성이 진행되면서 피해가 좀처럼 감소하지 않는 상황이었다. 1962년에 재해대책기본법이 제정되면서 행정의 책임이 명확해지고 재해 대책이 진행되었다. 1970년대에는 연간 500명 전후로, 더 나아가 1990년대 이후에는 연간 수십 명으로 확실하게 감소하고 있다. 그러나 그런 중에서도 1995년의 한신·아와지 대지진이나 2011년의 동일본 대지진 등, 때때로 대재해가 발생하여 방재에 많은 과제를 남기고 있다[156][157][158]。

일본에서는 제2차 세계 대전 후, 하천 개수나 내진화 등 시설(하드) 대책을 통해 피해를 억제하는 데 주안점을 두었다. 그러나 1995년의 한신·아와지 대지진으로 그 한계가 노출된 것을 계기로, 피해 경감과 복구를 중시해야 한다는 생각이 강해졌으며, 대책에 의해 피해를 최소한으로 억제하는 데 주력하는 '''감재'''의 생각이 등장했다. 2011년의 동일본 대지진에서는 이 과제가 다시 인식되어, 부흥 구상 회의의 제언에서는 "도망치는 것"=피난을 기본으로 한 방재 교육과 위험 지도 정비 등 비시설(소프트) 대책의 중시를 노래하고 있다[137][138][159]。

일본의 방재의 주요 과제로 꼽히는 것으로는, 피난의 방식, 방재 계획과 시스템의 실행력이 있다. 피난의 기준이 되는 예보와 경보의 기술은 향상되어 왔지만, 재해가 일어난 후에 피난이 저조했던 것이 종종 보도되어, 안전하게 도망치도록 하기 위한 피난 정보의 방식이 모색되고 있다. 또한, 한신·아와지 대지진 후의 큰 움직임으로 방재 계획이나 방재 매뉴얼, 방재 정보 시스템이 갑자기 정비되었지만, 실제 재해 시에 유효하게 기능시킬 수 있을지가 문제시되고 있다[155]。

이 외에도, 소규모 자치체에서는 방재에 투입할 수 있는 인원과 예산이 제한되어 만족스러운 대응을 할 수 없는 경우가 있다는 문제, 시정촌이나 도도부현을 넘는 광역 재해에서의 연계 문제[160], 자발적 피난으로 이어지는 행정에 의존하지 않는 주민 스스로 행하는 방재를 어떻게 계발해 나갈 것인가 하는 문제[161]가 꼽힌다.

6. 1. 방재상 위기 관리의 요소

일본의 비상 관리는 중앙 방재 회의가 주도한다.[111] 일본의 중앙 방재 회의는 하위 정부의 비상 관리 활동을 지시하는 데 중요한 역할을 하는 매우 중앙 집중화된 시스템이다. 일본에는 총무성 산하 국가 비상 관리 기관인 소방청(FDMA)이 있다.

방재상 위기 관리의 요소는 준비, 긴급 대응, 수습의 3가지 국면으로 나뉜다.[136]

  • 준비: 예측, 대비, 점검 훈련의 3가지 요소로 이루어진다.[136] 예측은 자연재해나 사건·사고 등 위기를 예측하는 것이다.[136] 예측된 위기에 대한 인적, 물적 자원, 자금, 정보, 시스템 등을 준비하는 것이 대비이며, 재해 시 지원하는 측으로 전환할 수 있는지, 2차 재해가 발생하는지 등의 분기점이 된다.[136] 점검 훈련은 대비의 실효성을 확인하는 것이다.[136]
  • 긴급 대응: 발생한 위기로 인한 피해를 최소화하는 것을 의미한다.[136]
  • 수습: 평상시로 돌아가기 위한 단계로, 원인 규명, 긴급 대응의 미비점 점검, 대책 검토 및 실시 등으로 이루어진다.[136]


재해는 인구 감소, 재정 악화, 감염증 만연, 기업 이전, 범죄 발생 등 복합적이고 다양한 위기와 관련이 있다.[136]

6. 2. 방재의 종류와 매니지먼트

일본의 비상 관리는 총무성 소속의 국가 비상 관리 기관인 소방청(FDMA)과 중앙 방재 회의가 주도한다.[111] 중앙 방재 회의는 중앙 집중화된 시스템으로 하위 정부의 비상 관리 활동을 지시하는 데 중요한 역할을 한다.

재해 방지책은 크게 피해 억제와 피해 경감의 두 가지로 나눌 수 있다.[139] 피해 억제는 피해 발생을 방지하기 위한 대책으로, 토지 이용 관리, 하천 개수, 건물의 내진 보강, 재해 예보·경보 등이 있다. 피해 경감은 피해 발생 시 피해를 줄이고 원활한 재기를 위한 대책으로, 재해 대응 매뉴얼[140] 및 방재 계획[141] 수립, 방재 시스템 개발, 인재 육성, 재해 예보·경보 등이 있다.

재해 발생 후의 대응은 응급 대응과 복구·부흥으로 나눌 수 있다.[139] 응급 대응은 구조, 소화, 의료, 대피소 운영 등을 포함하며, 복구·부흥은 주택 및 생활 재건, 심리적 케어 등을 포함한다.

자연 재해의 메커니즘 및 억제 기술 연구, 재해 예측(해저드 분석), 방재 교육 등 유인하는 외력을 아는 것 또한 중요하다.[142]

행정이나 기업 등의 조직이 수행하는 종합적인 방재는 지식, 기술, 자금 및 이해 관계 조정이 필요하므로, 경영 관리 (매니지먼트)적인 시점이 필요하다. 방재는 위기 관리(크라이시스 매니지먼트)·리스크 매니지먼트의 일부로 인식된다.

디재스터 매니지먼트(재해 관리) 또는 이머전시 매니지먼트(긴급 사태 관리)에서, 상기 행위는 오른쪽 그림과 같이 하나의 순환 속에 있다. 이 그림에서는 피해 억제 및 피해 경감은 리스크 매니지먼트, 응급 대응 및 복구·부흥은 크라이시스 매니지먼트의 범주에 정의하고 있지만, 더 넓게 정의하는 경우도 있다.[139]

리스크 커뮤니케이션은 재해 리스크에 대한 이해를 높이고, 심각성 및 수용 가능성, 신뢰할 수 있는 경보 방식, 대피 지시 준수 방책, 대피 유도 방법 등에 대해 실행하면서 개선 검토를 거듭하는 것이다.[143] 크라이시스 커뮤니케이션은 재해 발생 후 피해 현장에서 재해 시 특유의 심리 상태에 있는 피해자를 배려하면서 정보 제공을 하는 방법에 대해 실행하면서 개선 검토를 거듭하는 것이다.

6. 3. 자조, 공조, 공조

일본의 비상 관리는 중앙 방재 회의가 주도한다.[111] 일본의 중앙 방재 회의는 매우 중앙 집중화된 시스템으로, 하위 정부의 비상 관리 활동을 지시하는 데 중요한 역할을 한다. 또한 일본에는 총무성 소속의 국가 비상 관리 기관인 소방청(FDMA)이 있다.

재해 시의 대응은 주체의 차이에 따라 스스로 대응하는 "자조", 이웃 등 공동체에서 서로 돕는 "공조", 소방이나 지자체에 도움을 받는 "공조"의 3가지로 구분할 수 있다. 시민과 행정의 역할 분담이 강화된 현대에는 일상생활에서 행정에 의존하는 부분이 있어, 재해 시에도 이 연장선상에서 시민은 "공조"가 기능하기를 기대한다. 그러나 어떤 조사에 따르면 재해 시에는 자조 : 공조 : 공조의 비율이 7 : 2 : 1이 된다고 보고된 것처럼, 재해 시에는 "공조"는 제한적으로만 기능하며, 재해가 심각할수록 "공조"의 기능은 저하된다. 특히 순식간에 대량의 피해자가 발생하는 지진의 경우에는 현저하다. 예를 들어 한신·아와지 대지진에서는 가옥 등에 깔린 16만 4천 명 중, 12만 9천 명(8할)이 자력으로 탈출, 2만 7천 명(16%)은 근린 주민이 구조, 7,900명은 경찰·소방·자위대가 구조했지만, 근린 주민에 의해 구조된 사람은 약 8할이 생존해 있었던 반면, 경찰 등에 의해 구조된 사람의 생존율은 도착 시간이 걸린 영향으로 약 50%에 머물렀다. 따라서 "자조", "공조"의 중요성은 높다.[151][152][153]

공조에는 이웃끼리처럼 눈에 띄게 조직화되지 않은 것과, 소방단이나 수방단, 자주 방재 조직처럼 조직화되어 있는 것이 있다.

메이지 이후, 정부나 행정에 의한 "공조"의 개념이 확립되었다. 구급이나 소방, 경찰, 군 (자위대), 또는 전문 기관 (일본의 재해대책본부, 미국의 FEMA, 러시아의 비상사태성 등)의 역할이 명확화되고, 각각이 책임을 지고 있다. 대규모 재해에서도 정부나 행정이 복구·부흥의 책임을 지는 것이 보통이 되었다. 한편, 뜻있는 사람들에 의한 "공조"의 개념도 진화해 왔으며, 기업이나 NPO에 의한 원조, 자원봉사 (재해 자원봉사) 활동도 이루어진다.

6. 4. 방재 교육, 훈련과 피난

일본의 비상 관리는 총무성 소속의 국가 비상 관리 기관인 소방청(FDMA)과 중앙 방재 회의가 주도한다.[111] 제방이나 건물의 내진 보강과 같은 시설 강화만으로는 막을 수 없는 수준의 재해에서 인명을 보호하는 것은 '''피난'''이다. 그리고 재해 시 적절한 방법, 장소, 시기에 피난을 판단하는 능력을 기르는 것이 방재 교육과 방재 훈련의 한 가지 목적이다.

피난 방법 및 장소 판단에 있어서 사회가 제시하는 기준은 피난 장소나 피난 경로, 방재 시설, 방재 거점 등이 표시된 방재 지도이다. 절벽 붕괴나 수해로 인한 홍수 등의 위험 지역을 표시한 해저드 맵과 같이 위험 예측적인 내용이 포함되는 경우도 있다.

피난 시기 판단에 있어서 사회가 제시하는 기준은 경보나 피난 지시 등의 정보이다. 하천 범람을 예로 들면, 호우 경보나 기록적 단시간 폭우 정보와 같은 강수량 정보, 범람 위험 수위와 같은 수위 정보, 범람 경계 정보나 홍수 경보와 같은 피난 기준 정보, 피난 지시와 같은 자치 단체의 피난 권고 정보 등이 있다.

허리케인 접근 전 피난 유도를 하는 병사(2018년, 미국 사우스캐롤라이나주)


하지만 실제 피난 방법, 장소, 시기 판단에는 사회가 제시하는 기준과 개인이 가진 경험과 가치관이 모두 작용한다. 방재 교육과 방재 훈련은 이러한 판단을 수정하여 더 나은 선택으로 이끄는 것이 요구된다.

한신·아와지 대지진과 동일본 대지진에서 커뮤니티의 방재 대책이 효과적이었던 점을 고려하여, 지구 방재 계획 작성을 통해 커뮤니티 단위로 방재 교육을 진행하는 것도 필요하다.

방재 교육의 장은 주로 학교, 가정, 지역 사회, 직장 등이며, 접근 방식은 여러 가지가 있다. 학교 교육에서는 방재 훈련, 과학이나 사회의 수업뿐만 아니라 기타 활동 시간을 통해 다양한 형태로 이루어지며, 안전 교육의 영역에도 포함된다[190]。 시민들을 대상으로 재해 상황의 유사 체험이나 전문적인 전시를 통한 교육을 도모하는 것이 방재 학습 시설이다. 예를 들어 도쿄 소방청은 혼조, 이케부쿠로, 다치카와의 3개의 방재관과 소방 박물관을 설치하고 있다[191]。 도쿄도 부흥 기념관은 간토 대지진으로 많은 희생자가 발생한 피복창 터에 위치하여 그 교훈을 전한다. 도쿄 린카이 광역 방재 공원은 수도 직하형 지진 등의 경우 정부 및 방재 기관의 거점으로 학습 시설을 병설한다.

7. 한국의 재난 관리 법제 및 시스템

한국은 재난 및 안전관리 기본법을 중심으로 다양한 재난 관련 법률을 갖추고 있다.

7. 1. 관련 법률

일본의 재해 법제는 재해 대책 기본법을 기본으로 하며, 재해 구호법 등 과거의 재해를 교훈 삼아 제정된 다수의 법률이 존재한다.[180] 방재를 위한 토목 공사를 규정한 법률로는 사방 사업법, 산림법, 산사태 등 방지법, 급경사지 붕괴에 의한 재해 방지에 관한 법률, 하천법, 수방법, 특정 도시 하천 침수 피해 대책법, 해안법 등이 있다.[180]

재해 종류에 따른 대책을 규정한 법률로는 태풍 상습 지대에 있어서의 재해 방지에 관한 특별 조치법(태풍), 활화산 대책 특별 조치법(화산), 폭설 지대 대책 특별 조치법(폭설) 등이 있다.[180] 지진의 경우, 도카이 지진에는 대규모 지진 대책 특별 조치법이 적용되어 지진 예지에 기초한 방재 체제를 규정한다.[181] 도난카이 지진・난카이 지진, 일본 해구나 지시마 해구의 지진에는 도난카이・난카이 지진에 관한 지진 방재 대책 추진에 관한 특별 조치법, 일본 해구・지시마 해구 주변 해구형 지진에 관한 지진 방재 대책 추진에 관한 특별 조치법이 적용되어 쓰나미 방호 및 피난 계획 추진을 규정한다.[182] 일본 전국적으로는 지진 방재 대책 특별 조치법, 내진 개수 촉진법이 적용된다.[183]

폭발 화재는 석유 콤비나트 등 재해 방지법에 따라 대량의 석유를 취급하는 사업소에 자위 방재 조직 설치를 의무화하고 있다.[184] 소방법은 일정 규모 이상의 위험물을 취급하는 사업소에 자위 소방 조직 설치를 의무화하고 있다.

원자력 재해는 원자력 재해 대책 특별 조치법으로 구체적인 대응을 규정한다. 원자력 긴급 사태 선언, 원자력 재해 대책 본부 설치, 현지 대책 본부 및 오프사이트 센터 설치 등을 규정하고 있다. 후쿠시마 제1원자력 발전소 사고에서는 주민 홍보, 피난 지시 전달, 오프사이트 센터 운영 등에서 문제점이 드러났다.[185] 사고에 의한 손해 보상은 원자력 손해 배상법에 규정되어 있다.[185]

건축 기준법은 건축물의 최소한의 내진 기준을 제시한다. 도시 재생 특별 조치법은 주요 도시의 지정 지역에서 역 및 민간 빌딩 내 피난 장소 확보 및 비축 창고 정비를 규정한다.[186]

7. 2. 역할 분담



재해 시 대응은 주체에 따라 자조, 공조, 공조로 나뉜다. 현대에는 행정에 대한 의존도가 높아 재해 시에도 공조가 기능하기를 기대하지만, 실제로는 자조:공조:공조 비율이 7:2:1로, 공조는 제한적으로 기능한다.[151][152][153] 특히 지진과 같이 순식간에 대량 피해가 발생하는 경우 공조 기능은 더욱 저하된다. 한신·아와지 대지진의 사례를 보면, 자력 탈출 80%, 근린 주민 구조 16%, 경찰·소방·자위대 구조는 단 7,900명 이었다. 근린 주민에 의해 구조된 사람의 생존율은 약 80%였던 반면, 경찰 등에 의한 구조는 약 50%에 그쳤다.[151][152][153]

공조에는 이웃끼리 돕는 것과 같이 조직화되지 않은 형태와, 소방단, 수방단, 자주 방재 조직처럼 조직화된 형태가 있다.

메이지 이후 근대법 성립과 함께 정부나 행정에 의한 공조 개념이 확산되었다. 구급, 소방, 경찰, 군, 전문 기관 (일본의 재해대책본부, 미국의 FEMA, 러시아의 비상사태성 등)의 역할이 명확해지고, 대규모 재해 복구·부흥 책임도 정부나 행정이 담당하게 되었다. 한편, 기업, NPO, 자원봉사(재해 자원봉사) 활동 등 뜻있는 사람들에 의한 공조도 발전해 왔다.

지방 자치 단체의 위기 관리실. (독일, 묄도르프 군)


재해대책기본법에 따르면, 재해 응급 대응은 우선 시정촌이 책임을 진다(재해대책기본법 5조, 62조 등).[163] 시정촌장은 재해 통지 의무(56조), 피난 지시 및 경계 구역 설정 권한(60조, 63조), 물건 철거 요구 권한(59조, 64조)을 가진다. 도도부현은 시정촌 지원 및 조정(68조), 재해 구호법 관련 사무를 담당하고, 시정촌 기능 마비 시 조치를 대행한다(73조).[163]

국가는 도도부현 및 시정촌을 지원한다(재해대책기본법 77조). 기상청은 기상·지진·화산 예보 및 경보 발표 의무를 진다(기상 업무법).[164]

재해 발생 시, 시정촌은 시정촌장을 본부장으로 하는 재해 대책 본부를 설치해 재해 대응을 지휘한다(재해대책기본법 23조). 국가는 대규모 재해 시 방재 담당 대신을 본부장으로 하는 비상 재해 대책 본부(24조), 심각한 재해 시 내각총리대신을 본부장으로 하는 긴급 재해 대책 본부를 설치한다(28조의 2). 시정촌이나 도도부현의 "경계 본부", "부흥 대책 본부" 등은 재해대책기본법에 근거하지 않은 임의적인 것이다.[165]

방재 방침은 국가 중심의 톱다운 방식으로 결정된다. 중앙 방재 회의에서 방재 기본 계획, 중앙 성청에서 방재 업무 계획, 도도부현 방재 회의에서 도도부현 지역 방재 계획, 시정촌 방재 회의에서 시정촌 지역 방재 계획을 수립한다. 이러한 톱다운 방식의 폐해와 함께, 방재 계획에 대한 시민의 감시 기능 부재도 지적된다.[166]

소방은 상설 기관으로, 소방관 및 소방대원은 화재, 지진 등 재해 방제, 피해 경감, 부상자 이송 등 국민의 생명, 신체, 재산을 보호한다(소방법, 소방조직법). 특별구조대(구조대), 고도구조대, 산악구조대, 수난구조대, 화학기동중대, 긴급소방원조대 등 전문 부대가 활동하지만, 인원과 설비는 시정촌 재정에 좌우된다.

경찰은 수색, 구출, 피난 유도, 교통 확보 등 방재 업무를 담당하나, 법적으로는 평시 규정(경찰법 2조)이 연장된 것으로 해석되며, 재해 대책 명확한 규정은 없다.

자위대는 도도부현 지사의 재해파견 요청(자위대법 83조) 또는 시정촌장의 요청(재대법 68조의 2)에 따라 수색, 구출, 취사 등 생활 지원을 한다. 자위대는 보급, 숙소 확보 등을 자체 해결하는 특징이 있다. 조사에 따르면, 국민들은 자위대의 역할 중 재해 파견을 가장 기대하며, 대원들도 재해 구조에 보람을 느낀다고 한다. 그러나 자위대의 주 임무는 국가 방위이며, 재해 파견은 요청 시에만 가능하다.

수방단은 수방법에 따라 수해 예방 활동을, 해상보안청은 해상보안청법에 따라 수난, 해난 구조 및 항행 지원을 한다.

7. 3. 재난 대응 단계

재난 대응은 일반적으로 예방, 대비, 대응, 복구의 단계로 나뉜다.[172]
예방 단계에서는 재해 예방 사업 및 안전 점검을 실시한다.
대비 단계에서는 재난 대응 계획을 수립하고, 훈련을 실시하며, 물자를 비축한다.
대응 단계에서는 인명 구조, 응급 복구, 의료 지원을 실시한다. 재해의 응급 대응은 재해 구호법에 규정되어 있으며, 피난소, 식사 및 취사, 물자 제공, 가설 주택 설치, 장애물 제거, 유해 매장 등을 포함한다.[172] 현장 상황에 맞춘 탄력적 운용을 위해 법 자체는 간소하며, 구체적인 기준은 후생노동성이나 도도부현이 정한다.[172]
복구 단계에서는 피해 시설 복구 및 피해자 지원을 실시한다. 시장·군수·구청장은 재해 복구 실시 책임이 있으며(재해대책기본법 제87조), 비용은 국고 부담이 필요하다.[172] 토목시설재해부담법, 농림수산업시설재해부담법, 학교시설재해부담법 등에 의해 보조율이 정해져 있으며, 재해 복구 사업은 원칙적으로 원형 복구를 원칙으로 한다.[172] 동일본 대지진 부흥 기본법에서는 원형 복구를 넘어선 복구 이념이 제시되기도 했다.[172]

피해자에 대한 공적 원조로는 재해 위로금법에 근거한 재해 위로금, 재해 장해 위로금, 재해 원호 자금 대출, 그리고 피해자 생활 재건 지원법에 근거한 지원금이 있다.[174] 재해 시에는 의연금이 모금되어 피해자에게 분배되지만, 재해에 따라 1인당 분배 금액에 차이가 나는 문제가 있다.[175]

개인이 가입하는 보험의 경우, 화재 보험은 자연 재해를 면책하지 않는 경우가 많지만, 지진 보험은 화재 보험과 함께 가입해야 하며 금액에 한도가 있다.[176] 생명 보험은 과거 많은 사례에서 면책 조항을 적용하지 않고 지급했다.[176]

대규모 재해로부터의 부흥에 관한 법률은 피해를 입은 시정촌이 "부흥 계획"을 작성하여 규제 완화, 권한 강화, 국고 보조 등을 받을 수 있도록 규정한다.[177] 부흥 사업에는 도시 재개발법이나 토지 구획 정리법 등이 적용되지만, 문제가 발생할 수 있어 특별 조치법이 제정되기도 한다.[178] 방재 집단 이전 촉진 사업은 주거 이전에 대한 비용을 보조하며, 밀집 시가지 정비법에 근거한 방재 지구 정비 사업은 재건축 보조 및 위험 건축물 제거 권고가 가능하다.[178]

산업 부흥에 대한 법률은 거의 없으며, 농림수산업에 한해 공제 제도가 있다.[179] 그 외 산업은 격심법에 의한 중소기업 대상 특별 융자가 있을 뿐이며, 많은 경우 정부 계열 금융 기관이나 신용 보증 협회에 의한 융자가 이루어진다.[179]

7. 4. 과제 및 개선 방향

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