신임 공급
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1. 개요
신임 공급(Confidence and supply)은 의원내각제에서 정부가 신뢰를 얻고 예산안을 통과시키기 위해 의회의 다른 정당으로부터 지지를 받는 형태를 의미한다. 이는 연립 정부보다 협력의 정도가 깊지만, 여당에 포함되지 않는 방식으로, 소수 여당이 신뢰를 유지하기 위해 활용된다. 영국, 뉴질랜드, 캐나다 등 다양한 국가에서 신임 공급 협약이 이루어졌으며, 정부의 안정적인 운영을 위해 중요한 역할을 한다.
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신임 공급 | |
---|---|
지도 | |
기본 정보 | |
유형 | 정치적 협정 |
정치 체제 | 의회 민주주의 |
관련 정부 형태 | 소수 정부 |
목적 | 정부 안정화, 소수 정부 유지 |
방법 | 의회 투표에서 정당 지원, 예산안 통과 |
다른 명칭 | 신임 공급(한국어) 閣外協力 (일본어) |
특징 | |
공식적 협력 | 의회 내에서 소수 정부를 지원하는 정당 간의 공식적 합의 |
주요 내용 | 정부 예산안과 주요 법안에 대한 지지 약속 정책 결정 과정에서 상호 협의 |
안정성 | 소수 정부의 안정성을 확보하는 데 도움 정치적 불안정성을 줄이는 데 기여 |
일반적인 조건 | 소수 정부가 구성되기 어려운 상황에서 발생 정부가 다수 의석을 확보하지 못한 경우 특정 정당이 정부를 지지하는 경우 |
사례 | 캐나다 뉴질랜드 영국 오스트레일리아 스페인 |
장점 | |
정부 안정 | 소수 정부가 의회 신임을 확보하고 정책을 추진할 수 있게 함 조기 선거 가능성을 줄이고 정치적 안정성을 유지 |
협력 정치 | 소수 정부와 지원 정당 간의 협력과 타협을 촉진 다양한 정책적 관점을 통합하는 데 기여 |
정책 실현 | 정부가 주요 법안과 예산안을 의회에서 통과시키는 것을 용이하게 함 정부가 정책 목표를 달성하는 데 필요한 지지를 확보 |
단점 | |
정부의 취약성 | 지원 정당의 신뢰를 잃으면 정부가 붕괴될 위험 정부 정책 추진에 제약이 발생할 수 있음 |
협상 필요 | 정부와 지원 정당 간의 지속적인 협상과 타협 필요 정부의 정책 결정 과정이 지연되거나 변경될 수 있음 |
정치적 불안정 | 지원 정당이 언제든 지지를 철회할 수 있다는 불확실성 정책 결정과 정부 운영에 불안정성을 초래할 가능성 |
기타 | |
주요 국가 | 영국, 캐나다, 뉴질랜드, 스페인, 오스트레일리아 등 의회 민주주의 국가에서 주로 사용 |
한국 | 한국 정치에서는 20대 국회 이후, 소수 여당이 신임 공급 협정 형태를 사용하기 시작함. |
2. 신임
거의 대부분의 의회 민주주의에서 의회의 의원들은 정부와 행정부에 대해 신임 결의나 불신임 결의에 찬성할 수 있다.[3] 이러한 결의의 결과는 현 정부가 의회 내에서 얼마나 지지를 받고 있는지 보여준다. 신임 결의가 통과되지 못하거나, 불신임 결의가 통과될 시에는 그 정부가 실각해 타 정치인에게 새 정부를 구성토록 하거나 새로운 선거를 요청하는 것이 일반적이다.
거의 대부분 민주주의 체제에서는 정부가 정책을 시행하기 위한 예산을 의회에서 승인받아야 한다. 이를 위해 세출 법안(예산안)이나 그와 유사한 법안이 통과되어야 한다. 세출 법안이 통과되지 못하면 정부는 예산 공급 통제권을 잃고 사실상 무력해진다. 따라서 공급 법안 기각은 신임 결의가 기각되는 것과 동일한 효력을 지닌다.[42] 근대 초기 잉글랜드에서는 잉글랜드 의회가 국왕을 통제하는 수단 중 하나로 예산 공급을 보류하기도 했다.
세계 각국에서 다양한 형태로 신임 공급 협약이 이루어지고 있다. 이를 통해 소수 정부가 구성되거나 정국 안정을 도모하는 경우가 많다. 신임 공급 협약은 연립정부보다는 느슨하지만, 정부에 대한 신뢰와 예산안 찬성을 조건으로 협력한다는 점에서 내각 협력보다는 긴밀한 관계를 맺는다.
대부분의 의원내각제 국가에서 의원들은 정부 또는 행정부에 대한 신임 또는 불신임 투표를 제안할 수 있다.[3] 신임 투표가 부결되거나 불신임 투표가 가결되면 정부는 일반적으로 사임하고 다른 정치인들이 새로운 정부를 구성하도록 하거나 선거를 실시한다.
영어로는 "Confidence and supply"(신뢰와 공급)이라고 불리는 것이 있다. "Confidence and supply"는 정부에 대한 신뢰[42]와 예산안 찬성 협정을 맺는 것을 의미한다. 정권 유지를 위해 협력한다는 점에서 연립정부보다 정부에 대한 협력 정도는 더 깊지만, 여당(Government)에는 포함되지 않는다. Confidence and supply가 부족하면 신뢰를 유지할 수 없는 정권은 소수 여당(Minority government)이 된다. 개별 정책에서는 독자성을 유지한다는 점에서 내각 협력보다 협력 정도는 얕다고도 할 수 있지만, 일본 이외의 국가에서는 일반적으로 신뢰 및 신뢰와 직결되는 예산 등 중요 의안을 제외하면 여당 내의 당론도 일본에 비해 느슨하기 때문에 일률적으로 비교할 수는 없다. 여당 의원은 입후보 시 여당의 정책 공약에 찬성했으므로 그에 구속되지만, Confidence and supply의 주니어 파트너 정당은 여당의 정책 공약에 즉시 구속되지 않는다는 차이가 있다.
영국에서 2017년부터 2019년까지 북아일랜드 민주연합당(Democratic Unionist Party)은 영국 보수당(Conservative Party) 정부(메이 내각(The Second May Ministry))에 대해 Confidence and supply의 입장에 있었지만, 일본어로는 내각 협력으로 표현되었다.[43]
그 외에도 2005년 11월부터 2008년 10월까지[44] 헬렌 클락(Helen Clark) 총리가 이끈 뉴질랜드 노동당(New Zealand Labour Party) 정권이나, 1985년부터 1987년까지 온타리오 자유당(Ontario Liberal Party) 정권이 다른 정당의 Confidence and supply를 받아 소수 여당 내각을 구성한 사례가 있다.
3. 공급
대부분의 의회 민주주의 국가에서는 정부가 재정을 확보하고 정책을 시행하기 위해 의회에서 연례 국가 예산(예산안), 공급 법안, 또는 재정 조치를 통과시켜야 한다. 예산안 부결은 사실상 불신임 투표 부결과 같다.
영어권에서는 "Confidence and supply"(신뢰와 공급)라는 표현을 사용한다. 이는 정부에 대한 신뢰와 예산안 찬성 협정을 맺는 것을 의미한다. 정권 유지를 위해 협력한다는 점에서 연립정부보다는 정부에 대한 협력 정도가 깊지만, 여당에는 포함되지 않는다. Confidence and supply가 부족하면 신뢰를 유지할 수 없는 정권은 소수 여당(Minority government)이 된다.
4. 신임 공급 협약의 예
국가 정부 수반 집권 여당 협력 정당 의석 수 정부 지지 총 의석 수 크로아티아 안드레이 플렌코비치 HDZ – SDSS HSLS – HNS-LD – HDS – 무소속 67 44.4% 10 77/151 50.3% 덴마크 메테 프레데리크센 A – V – M B – JF – S – IA – 무소속 86 48% 5 91/179 50.8% 인도네시아 프라보워 수비안토 Gerindra – 골카르 – PKB – PAN – Demokrat PDI-P – NasDem – PKS 348 60% 232 580/580 100% 파키스탄 셰바즈 샤리프 PMLN PPP 108 32.1% 68 176/336 52.3% 폴란드 도날드 투스크 KO – PL2050 – KP – NL 무소속 242 52.6% 1 243/460 52.8% 스페인 페드로 산체스 PSOE – Sumar ERC – Junts – EH 빌두 – EAJ/PNV – BNG – CCa 152 43.4% 27 179/350 51.1% 스웨덴 울프 크리스테르손 M – KD – L SD 103 29.5% 73 176/349 50.4% 터키 레제프 타이이프 에르도안 AKP MHP – HÜDA PAR – DSP 263 43.8% 55 318/600 53.0% 지방 정부 아스투리아스 아드리안 바르본 FSA-PSOE IU/IX – IAS 19 42.2% 4 23/45 51.1% 오스트레일리아 수도 준주 앤드류 바 노동당 녹색당 10 40.0% 4 14/25 56.0% 아조레스 조제 마누엘 볼리에이루 PPD/PSD – CDS-PP - PPM Chega – IL 26 45.6% 3 29/57 50.9% 발레아레스 제도 마르가 프로헨스 PP Vox 25 42.3% 9 34/59 57.6% 브리티시컬럼비아주 데이비드 이비 NDP Green 47 50.5% 2 49/93 52.7% 무르시아 페르난도 로페스 미라스 PP Vox 21 46.6% 9 30/45 66.6% 나바라 마리아 키비테 PSN – GBai – Podemos I-E 21 42.0% 9 30/50 60.0% 뉴사우스웨일스주 크리스 민스 노동당 무소속 (AG, GP, JM) 45 48.3% 3 48/93 51.6% 타즈메이니아주 제러미 록리프 자유당 JLN – 무소속 (DO & KJ) 14 40.0% 5 19/35 54.2% 튀링겐 마리오 포이트 CDU – BSW – SPD LINKE 44 50% 12 56/88 63.3% 유콘 준주 랜지 필라이 자유당 NDP 8 42.1% 3 11/19 57.9%
이 외에도 영국, 캐나다, 뉴질랜드, 이탈리아, 인도, 아일랜드, 일본, 그리스 등 여러 국가에서 신임 공급 협약 사례를 찾아볼 수 있다.[42]
4. 1. 뉴질랜드
뉴질랜드에서는 MMP 도입 이후 신임 공급 협약이 일반화되었다. 협력 정당 의원들은 내각 밖에서 장관직을 맡는 등 중요한 역할을 수행한다.[26] 뉴질랜드는 이러한 정부 구성 절차를 자국의 ''내각 설명서''에 명문화했다.[27]
2008년 뉴질랜드 총선에서 존 키가 대표를 맡은 국민당 정부는 행동당, 통합미래당, 마오리당과의 신임 공급 협약을 통해 소수 정부를 구성했다.[47][28] 2005년 뉴질랜드 총선에서는 헬렌 클라크가 대표를 맡은 노동당 정부가 진보당과의 연립 정부를 구성하고, 뉴질랜드 제일당과 통합미래당으로부터 신임 공급을 지지받았다.
2014년 뉴질랜드 총선 이후 국민당은 통합미래당, 행동당, 마오리당과 신임 공급 협정을 다시 체결했다. 2017년 총선에서는 국민당이 노동당보다 더 많은 득표를 했음에도 불구하고, 뉴질랜드 제일당은 정권 교체를 위해 노동당과 연정을 맺기로 선택했으며, 좌파 녹색당의 신임 공급 지지를 받았다.[27]
4. 2. 오스트레일리아
2010년 줄리아 길러드가 대표로 있던 노동당 내각은 녹색당과 무소속 의원 3명과의 신임 공급 협약을 체결해 소수당 정부를 구성했었다.[48]
4. 2. 1. 오스트레일리아 연방
2010년 연방 선거(2010년 호주 연방 선거)에서 교착 국면이 발생하자, 호주 노동당 길러드 정부는 호주 녹색당 의원 1명과 호주 무소속 정치인 3명과의 신임 공급 협약을 통해 소수 정부를 구성하였다.[4]
4. 2. 2. 뉴사우스웨일스 주
2023년 뉴사우스웨일스 주 선거 이후, 오스트레일리아 노동당은 과반에 필요한 47석 중 45석을 확보했습니다. 무소속 의원인 알렉스 그린위치, 그렉 파이퍼, 조 맥기어는 노동당 정부와 신임 공급 협약을 체결했습니다.[42]
4. 2. 3. 태즈메이니아 주
2024년 태즈메이니아 주 선거 이후, 집권 자유당 (자유당 타즈매니아 지부) 정부는 과반수에 필요한 18석 중 14석을 확보했다. 자키 램비 네트워크와 무소속 의원 데이비드 오번(David O'Byrne)과 크리스티 존스턴(Kristie Johnston)은 자유당 정부와 신임 공급 협약을 체결했다.[42]
4. 2. 4. 오스트레일리아 수도 준주
ACT 노동당은 2024년 오스트레일리아 수도 준주 선거에서 과반수에 필요한 13석 중 10석을 확보했고, ACT 녹색당은 6석을 확보하여 캐스팅 보트를 쥐게 되었다.[5][6] 이전 세 번의 선거와 달리, 노동당과 녹색당은 연정을 구성하는 대신, 녹색당이 소수 노동당 정부에 대한 신임과 예산안 지원을 약속하는 신임 공급 협약을 맺었다.[5][6]
4. 3. 캐나다
캐나다는 연방 및 주 정부 차원에서 신임 공급 협약이 활용되고 있다.
4. 3. 1. 캐나다 연방
2008년 11월, 자유당과 신민주당(NDP)은 소수 연립 정부를 구성하기로 합의했고, 퀘벡 블록은 제안된 연정을 지지하는 신임 협약에 서명했다. 그러나 2009년 1월, 뒤이은 의회 논쟁의 결과로 제안된 연정과 신임 협약은 무산되었다.[7][8]
2022년, 제44대 캐나다 의회가 시작된 지 몇 달 만에, NDP는 집권 자유당과 소수 자유당 정부를 유지하기 위한 신임 공급 협약에 합의했다. 이 합의는 2025년까지 소수 자유당 정부를 집권 상태로 유지하기 위한 것이었으며, NDP는 신임 동의안과 예산 표결에서 정부를 지지하기로 합의했다. 그 대가로 자유당 정부는 치과 치료, 의약품, 저렴한 보육과 같은 NDP의 주요 정책 우선 순위에 대한 협력을 진행할 것을 약속했다.[9] NDP 지도자 자그미트 싱은 2024년 9월 4일 협약의 조기 종료를 발표했다.[10]
4. 3. 2. 브리티시컬럼비아 주
2017년 브리티시컬럼비아주 지방 선거 이후, 브리티시컬럼비아 녹색당은 브리티시컬럼비아 신민주당을 지지하는 신임 공급 협약에 동의했다.[11] 브리티시컬럼비아 자유당은 과반수 의석을 차지하여 잠시 정부 구성을 시도했지만, 신민주당과 녹색당의 신임 투표에서 곧바로 패했다.[12] 이 협정은 2021년 10월 다음 고정 선거까지 유효할 예정이었으나, 존 호건(John Horgan) 주총리가 부총독에게 2020년 조기 총선을 요청하면서 조기에 종료되었다.[13]
2024년 12월 13일, 신민주당과 녹색당은 2024년 지방 선거에서 신민주당이 1석의 근소한 과반수 정부를 얻은 후, ''2024년 협력 및 책임 있는 정부 협약''이라는 새로운 신임 공급 협정을 체결했다고 발표했다.[14] 이 협정은 녹색당이 공유된 정책 목표(예: 의료 지원 확대 및 대중교통)에 대한 협력을 대가로 4년 임기 동안 모든 신임 투표에서 신민주당 정부를 지지하는 내용을 담고 있으며, 매년 갱신될 수 있다.[15][16]
4. 3. 3. 뉴브런즈윅 주
2018년 뉴브런즈윅 총선 후 두 달도 채 지나지 않은 2018년 11월 2일, 주의회는 진보 보수당이 제출한 정부 불신임을 선언하는 왕좌 연설 수정안에 대해 25대 23으로 찬성표를 던졌다.[17] 이후 브라이언 갤런트(Brian Gallant) 주총리는 주총리직 사퇴 의사를 밝히고, 부총독에게 PC당 대표인 블레인 힉스(Blaine Higgs)에게 소수 정부 구성 권한을 부여할 것을 권고했다.[17] 그는 "부총독께서 편하신 시간에 뵙고 주총리직 사퇴를 알리고, 보수당 대표에게 정부 구성을 시도하고 의회의 신임을 얻도록 허락해 주실 것을 겸손하게 건의하겠다"고 말했다.[17] 국민 연합 대표 크리스 오스틴(Kris Austin)은 "우리가 동의하는 부분에서" 새 정부와 협력할 것이라고 말하며, 18개월 동안 진보 보수당의 신임 투표를 지지하겠다는 약속을 재확인했다.[17] 녹색당 대표 데이비드 쿤(David Coon)은 당의 현안이 정부 의제에 포함되도록 보수당과 협력할 것이라고 밝혔다.[17]
4. 3. 4. 온타리오 주
1985년 온타리오 주 선거 이후 22일 만에, 온타리오 진보보수당 정부는 불신임 투표 이후 사퇴했고, 온타리오 자유당이 온타리오 신민주당의 지지를 받아 소수 정부를 구성했다.[18] 두 당 간의 합의는 "협정(The Accord)"으로 불렸다.[19] 이는 1985년부터 1987년까지 온타리오 자유당 정권이 다른 정당의 신임 공급(Confidence and supply)을 받아 소수 여당 내각을 구성한 사례이다.
4. 3. 5. 유콘 준주
2021년 유콘 준주 선거 결과, 유콘 자유당과 유콘당이 같은 수의 의석을 얻었다. 3위를 차지한 유콘 신민주당은 자유당의 소수 정부에 대해 신임 및 예산 공급에 동의했다.[20]
4. 4. 인도
인도에서는 1989년 인도 총선과 1996년 인도 총선에서 제3전선이 인도 국민회의 또는 인도국민당 두 주요 정당 중 한 곳의 외부 지지를 받아 정부를 구성하였다.[42] 인도 공산당(마르크스주의)는 2004년부터 2008년까지 인도 국민회의에 외부 지지를 제공했지만, 인도-미국 민간 원자력 협정 이후 지지를 철회했다.
4. 5. 아일랜드
2016년 아일랜드 총선 이후, 피네 게일과 일부 무소속 의원들에 의해 소수 정부가 구성되었으며, 피아나 파일은 정부의 공개된 일련의 정책 약속에 대한 대가로 신임 공급(muinín agus solátharga[21])을 지원했다.[22] 피아나 파일은 신임 공급 투표에서 기권했지만, 다일 또는 상원에서 제안된 모든 법안에 대해 찬성 또는 반대 투표할 권리를 유보했다. 이 합의는 2020년 아일랜드 총선을 위해 2020년 1월 14일 제32대 다일이 해산될 때까지 지속되었다.[23][24]
4. 6. 이탈리아
이탈리아에서는 '외부 지지(appoggio esterno)'라는 개념으로 신임 공급 협약과 유사한 형태의 협력이 이루어졌다. 1950년대부터 1970년대까지 기독교 민주당 내각이 다른 소수 정당과의 신임 공급 협약 덕분에 집권한 여러 사례가 있었다. 가장 유명한 예로, 1976년 안드레오티 3차 내각은 기독교 민주당과 이탈리아 공산당 간의 '역사적 타협(il compromesso storico)'을 통해 구성되었다. 이 협약에서 공산당은 신임 투표에서 정부에 반대표를 던지지 않기로 합의했다.[42]
1995년에 구성된 디니 내각과 2011년에 구성된 몬티 내각은 기술 관료 정부였으며, 신임 투표에서 의회 주요 정당의 지지를 받았다.
4. 7. 일본
일본에서는 '각외 협력(閣外協力)'이라는 용어로 신임 공급 협약과 유사한 형태의 협력이 이루어진다.
가장 최근의 사례는 1996년 중의원 선거 이후 자민당 단독 정부였던 제2차 하시모토 내각과 일본사회당, 신당 사키가케 사이에 이루어진 협력이다. 1998년 참의원 선거에서 정부는 의석을 잃었고, 오부치 게이조가 이끄는 새로운 내각이 구성되어 1999년 1월까지 다른 정당들과 연립 정부를 구성했다.[34]
내각에 참여하지 않는 정당들이 여당과 공동 의원 연맹을 구성하여 협력하는 형태도 있다. 제3차 아베 내각 제2차 개조 내각 당시 자민당과 일본의 마음, 신당 다이치의 공동 의원 연맹이 그 예시이다.
공식적인 정책 협정을 맺고 협력 내각에 참여한 사례는 다음과 같다.
내각 | 참여 정당 |
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제5차 요시다 내각 | 자유당, 개진당 |
제2차 오히라 내각 | 자유민주당, 신자유클럽 |
하타 내각 | 신당 사키가케, 신당 미라이 |
제2차 하시모토 내각, 제2차 하시모토 개조 내각 | 사회민주당, 신당 사키가케 |
공식적인 정책 협정은 없었지만, 여당과 통일 교섭 단체를 구성하는 등 여당에 참여한 사례는 다음과 같다.
내각 | 참여 정당 |
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무라야마 내각, 무라야마 개조 내각 | 자유연합[34] |
제1차 모리 내각, 고이즈미 제2차 개조 내각 | 개혁 클럽[35] |
아소 내각 | 개혁 클럽[36] |
하토야마 유키오 내각, 간 나오토 내각, 노다 내각 | 신당 일본[38], 신당 다이치[39] |
제3차 아베 제2차 개조 내각 | 신당 다이치[40], 일본의 마음[41] |
4. 8. 영국
1977년부터 1978년까지 짐 캘러헌 총리가 이끈 노동당 정부는 자유당과의 '자유-노동 협약(Lib-Lab Pact)'을 통해 집권했다. 이 협약으로 노동당은 자유당에 정책적 양보를 해야 했다.[29][30]2017년 영국 총선에서 테레사 메이 총리가 이끈 보수당이 과반 의석 확보에 실패하자, 민주연합당과의 신임 공급 협약이 체결되었다.[31]
'신임 공급(Confidence and supply)'은 정부에 대한 신뢰[42]와 예산안 찬성 협정을 맺는 것을 의미한다. 이는 연립정부보다는 협력 정도가 얕지만, 정권 유지를 위해 협력한다는 점에서 내각 협력보다는 깊은 관계이다. 2017년부터 2019년까지 북아일랜드 민주연합당(Democratic Unionist Party)은 영국 보수당(Conservative Party) 정부(메이 내각(The Second May Ministry))에 대해 신임 공급 입장을 취했다.[43]
4. 8. 1. 영국 지방 정부
스코틀랜드와 웨일스의 분권 의회에서는 비례대표제 사용으로 인해 신임 공급 협약이 더 빈번하게 체결된다. 스코틀랜드 국민당과 스코틀랜드 녹색당은 스코틀랜드 의회에서 신임 공급 협약을 체결했다.[32] 웨일스 노동당과 플라이드 컴루는 2017년 10월까지 웨일스 의회에서 유사한 협력 계약을 체결했다.[33]4. 9. 그리스
2012년 6월 그리스 총선에서 범그리스 사회주의 운동은 각외 협력을 선택했다.참조
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