제3부문

3. 제3섹터의 유형

제3섹터는 국가 또는 지방 공공 단체가 공공 목적을 위해 경영하는 공기업(제1섹터)이나 영리 목적의 사기업(제2섹터)과는 다른 방식으로, 공공 목적을 위한 시민 참여를 의미한다. 국제적으로는 NPO, 시민단체 등 민간 비영리 단체를 가리키며, 영어권(특히 영국)에서는 공공 서비스를 제공하는 민간 단체를 나타낸다.^[1]

본래 제3섹터는 영어에서 비영리 기업을 지칭하는 말이었으나, 현재는 민간 부문의 정보·기술과 자본을 공공 부문에 도입하여 공동 출자 형식으로 진행하는 지역 개발 사업을 의미하기도 한다.^[1] 제3섹터는 준정부조직으로서, 민간 부문이 비영리 활동을 하는 QUANGO와 공공기관이 영리 활동을 하는 QUAGO로 나뉜다.

"자원봉사 부문", "제3 부문", "지역 사회 부문", "비영리 부문" 등 다양한 용어가 비정부 비영리 부문을 설명하는 데 사용된다.^[4] 1965년 리처드 코르누엘은 "독립 부문"이라는 용어를 만들었고, 이 부문의 영향과 독특한 메커니즘을 지적한 초기 학자 중 한 명이었다.^[4] 1970년대 버턴 와이스브로드는 비영리 부문의 인센티브와 행동을 경제의 민간 및 공공 부문과 구분하고, 비영리 단체를 정부가 공급량이 부족한 공공재 공급자로 인식하는 경제 이론을 개발했다.^[6][7][8] 피터 프럼킨과 같은 최근 연구자들은 "비영리" 및 "자원봉사" 단체를 함께 고려하는 개념을 지지했다.^[9] 롭 맥밀란은 이 부문의 본질이 "엄청나게 논쟁의 여지가 있는 영역"이며, "일관된 '부문'이 있는지 여부와 있다면 무엇이라고 불러야 하는지"에 대한 문제가 제기된다고 언급했다.^[10]

일본에서는 정부 또는 지방자치단체(제1섹터)가 민간기업(제2섹터)과 공동 출자하여 공공성·공익성이 높은 사업을 수행하는 독립적인 사업 주체인 법인을 제3섹터라고 한다.^[33] 대부분 설립이 용이한 주식회사, 사단법인 등의 형태를 취하는 ‘반관반민’의 중간적인 형태이다. 법적으로 명확하게 규정되어 있지는 않지만, 광의로는 지방자치단체가 출자 또는 출연을 하고 있는 민법법인 및 상법법인을, 협의로는 지방자치단체 등이 25% 이상 출자·출연을 하고 있는 법인을 가리킨다.^[34]

초기에는 일본국유철도 및 JR 각사의 적자 지역 노선(특정지역교통선)을 인수하는 사업 주체로서 제3섹터 철도로 알려졌으며, 그 외에도 오사카부 도시개발(현 이즈미카와 고속철도)^[35] 등 “민간 활력의 활용”이라는 슬로건 아래 지역 활성화를 목적으로 하는 제3섹터 회사가 설립되어 1980년대 후반 이후 정책적으로 각지에 확산되었다. 이러한 의미의 제3섹터라는 용어가 일본 공식 문서에 처음 사용된 것은 1973년 제2차 다나카 가쿠에이 내각에서 각의 결정된 「경제사회기본계획」이다. 2023년 3월 현재 제3섹터 등의 수는 사단법인·재단법인이 3065개 법인, 회사법인이 3311개 법인, 지방삼공사가 651개사이다.^[36]

3. 1. QUANGO (Quasi-Autonomous NGO)

3. 2. QUAGO (Quasi-governmental Org)

4. 사회 및 경제적 중요성

제3부문은 국가 또는 지방공공단체가 공공목적을 위해 경영하는 공기업(제1섹터)이나 영리를 목적으로 하는 사기업(제2섹터)과는 다른 방식으로, 시민 참여를 통해 공공목적을 추구하는 법인 또는 방법을 의미한다. 국제적으로는 NPO, 시민단체 등 민간 비영리단체를 지칭하며, 영어권(특히 영국)에서는 공공서비스를 제공하는 민간단체를 나타낸다.^[11]

본래 제3부문은 영어에서 비영리 기업을 일컫는 말이었으나, 현재는 민간 부문의 우수한 정보·기술과 풍부한 자본을 공공부문에 도입하여 공동출자 형식으로 진행하는 지역개발사업을 의미하기도 한다. 제3부문은 준정부조직으로서, 영리를 목적으로 하는 민간부문이 비영리활동을 하는 QUANGO(Quasi-Autonomous NGO)와 공공기관이 영리활동을 하는 QUAGO(Quasi-governmental Org)의 두 가지 형태로 나뉜다.

대규모 비영리 부문의 존재는 지역 및 국가 재정 측정에서 건전한 경제의 지표로 여겨지기도 한다.^[11] 사회복지, 환경, 교육 등 사회 전반의 다양한 욕구를 충족시키는 비영리 단체의 수가 증가함에 따라, 비영리 부문은 사회의 건강과 복지에 점점 더 중요한 역할을 하고 있다.^[12] 피터 드러커는 비영리 부문이 사회의 다양한 노동력과 기술을 위한 훌륭한 통로를 제공한다고 보았으며,^[13] 1976년 다니엘 벨은 지식 계급이 민간 부문의 영향을 극복하면서 제3부문이 사회의 주요 부문이 될 것이라고 예측했다.^[14][15]

20세기 초 20년 동안은 진보주의 시대로 알려진 사회 개혁과 사회 정의에 대한 대중적 열정이 두드러졌다. 이 시기에 설립된 자선 조직 사회 전국 협회(National Association of Societies for Organizing Charity)는 광범위한 현장 활동을 통해 새로운 사회를 조직하고 기존 사회를 강화하는 데 기여했다. 특히 남부와 북서부의 소규모 도시들이 잘 조직되었다. 1912년에는 캐나다 사회의 회원 자격을 허용하기 위해 미국 자선 조직 사회 협회(American Association of Societies for Organizing Charity)로, 1917년에는 미국 자선 조직 협회(American Association for Organizing Charity)로 명칭을 변경했다. 이들 기관은 빈민, 아동 복지, 소년 사법, 위생, 결핵 등 다양한 사회 문제에 대한 직접적인 서비스를 제공했다. 1881년 미국에서 설립된 미국 적십자사(American Red Cross)는 1905년 군인에 초점을 맞추도록 개편되면서 전국적인 사회 봉사 열풍을 불러일으켰고, 자선 단체 조직 사업은 사회 사업으로 빠르게 발전했다.

존스홉킨스 대학교의 연구에 따르면 네덜란드는 유럽 20개국 중 가장 큰 제3부문을 보유하고 있다.^[16] 아일랜드의 비영리 단체 모금 수입은 2016년 아일랜드 GDP의 0.33%를 차지했는데, 이는 영국과 미국보다 낮은 수치였다.^[17] 스웨덴에서는 비영리 부문이 진보적인 경제, 사회, 문화 정책으로의 전국적인 사회 변화를 촉진하는 데 기여한 것으로 평가받고 있으며,^[18] 이탈리아에서는 제3부문이 전국적인 주요 고용 원천으로 인식되고 있다.^[19]

미국에서는 GDP의 약 10%가 제3부문에 기인한다. 사립 종교 단체에 대한 기부는 여전히 미국인들이 가장 선호하는 활동이며, 모든 종교 단체는 수정 제1조에 따라 정부가 종교를 설립하거나 금지하는 데 제한이 있기 때문에 전적으로 사적으로 자금이 조달된다.^[20]

일본에서는 일본국 정부 또는 지방자치단체(제1섹터)가 민간기업(제2섹터)과 공동 출자하여 공공성·공익성이 높은 사업을 수행하는 독립적인 사업 주체인 법인을 제3섹터라고 한다. 대부분 주식회사, 사단법인 등의 형태를 취하는 ‘반관반민’의 중간적인 형태이다.

제3섹터는 법적으로 명확하게 규정되어 있지는 않지만, 넓은 의미로는 지방자치단체가 출자 또는 출연을 하고 있는 민법법인 및 상법법인을 가리킨다.^[33] 좁은 의미로는 지방자치단체 등이 25% 이상 출자·출연을 하고 있는 법인^[34]을 지칭한다. 총무성의 「지방공사 총람」이나 「제3섹터에 관한 지침」에서는 넓은 의미의 제3섹터에 지방공사(지방주택공급공사, 지방도로공사, 토지개발공사)를 더한 것을 “제3섹터 등”으로 정의하고 있다.

초기에는 일본국유철도 및 JR 각사의 적자 지역 노선(특정지역교통선)을 인수하는 사업 주체로서 제3섹터 철도로 알려졌지만, 그 외에도 오사카부 도시개발(현 이즈미카와 고속철도)^[35] 등 “민간 활력의 활용”이라는 슬로건 아래 지역 활성화 등을 목적으로 하는 제3섹터 회사가 설립되어 1980년대 후반 이후 정책적으로 각지에 확산되었다.

일본 공식 문서에 제3섹터라는 용어가 처음 사용된 것은 1973년 제2차 다나카 가쿠에이 내각에서 각의 결정된 「경제사회기본계획」이다. 2023년 3월 현재, 제3섹터 등의 수는 사단법인·재단법인이 3065개 법인, 회사법인이 3311개 법인, 지방삼공사가 651개사이다.^[36]

미야기 야스오는 제3섹터의 효용에 대해 다음과 같이 설명한다.

• 이윤 추구를 목적으로 하는 수법이 아니라, 공공 사업을 최소 비용으로 실행하기 위한 수법이다.
• 주식회사 형태라는 장점을 활용하여 제1섹터의 수지 개선(대부분 적자 경감)이 가능하다.
• 발주처(자치체)로부터 위탁받은 일(공공 영역)을 가장 효과적·효율적으로 실행하기 위한, 자주성을 가진 전문가 집단이다.

• 지역·도시 개발
• 상하수도 사업 - 공공 상수도, 하수도의 준핵심 업무 위탁 (예: 도쿄 상수도, 도쿄도 하수도 서비스, 오사카 상하수도 종합 서비스)
• 농림수산 - 농업·임업 작업 위탁, 특산품 개발·생산
• 운송업 - 철도, 항공, 공항 빌딩 회사, 마리나, 도로 휴게소
• 정보 처리 - 공동 컴퓨터 업무 처리
• 방송 - 독립국 및 케이블 방송국
• 산업 폐기물 처리
• 학교 법인 - 가케가쿠엔 그룹 중 준정(구·다카하시)학원, 기비고원학원 등
• 관광·레저·리조트 - 온천, 건강랜드, 소각장의 잉여열 이용 시설, 숙박 시설
• 복지 - 사회복지협의회

• 부채 초과로 파산하는 제3섹터가 속출하고 있다. 도쿄도와 오사카시의 臨海 개발 관련 회사가 대표적인 예이며, 2006년 홋카이도 유바리시의 재정재건단체 전락에는 관광 개발을 담당하는 제3섹터의 적자도 영향을 미쳤다.
• 헤이세이 시대의 시정촌 합병 과정에서 제3섹터의 점검·처리가 미루어지는 경우가 많았다. 시정촌 합병의 성취를 우선시한 결과, 다른 자치단체의 업무에 간섭하는 것을 삼갔기 때문이다.
• 공공시설의 관리 위탁을 받고 있는 제3섹터도 많지만, 지정관리자 제도의 도입에서도 주민 서비스 향상·저비용화라는 본질보다 당면한 처리로서 기존의 위탁처에 제3섹터를 선정한 자치단체도 많아 행정개혁이 불충분한 면이 있다.
• 제3섹터가 민간으로부터 융자를 받을 때, 지방 공공단체가 손실보상을 하고 있는 경우가 있으며, 파산 후 부채를 지방 공공단체가 인수하는 경우도 있다.
• 자치단체의 제3섹터 정리나 폐지 시, 자금 조달을 위해 "제3섹터 등 개혁 추진 채권"(제3섹터 채권)의 채권 발행이 인정되어 왔지만, 2013년 말 일본국 정부는 발행 대상을 "2014년 3월 말까지 抜本的 개혁에 착수하고 있는 것"을 조건으로 추가했다. 619개 법인이 발행 대상에서 제외되었고, 그중 395개 법인은 청산도 어려워졌다.^[37]

5. 대한민국 제3섹터

대한민국에서 제3섹터는 국가 또는 지방공공단체가 공공목적을 위해 경영하는 공기업(제1섹터)이나 영리를 목적으로 하는 사기업(제2섹터)과는 다른 방식으로, 공공목적을 위한 시민참여를 의미한다. 국제적으로 제3섹터는 NPO, 시민단체 등 민간의 비영리단체를 나타내며, 영어권(특히 영국)에서는 공공서비스를 제공하는 민간단체를 지칭한다. 본래 제3섹터는 영어에서 비영리 기업을 일컫는 말이었지만, 현재는 민간 부문의 우수한 정보·기술과 풍부한 자본을 공공부문에 도입해 공동출자 형식으로 진행하는 지역개발사업을 의미하기도 한다.

제3섹터는 준정부조직으로서, 영리를 목적으로 하는 민간부문이 비영리활동을 하는 QUANGO(Quasi-Autonomous NGO)와 공공기관이 영리활동을 하는 QUAGO(Quasi-governmental Org) 두 가지로 나뉜다.

5. 1. 역사

5. 2. 현황

5. 3. 과제

• 도쿄도와 오사카시의 임해 개발 관련 회사처럼 부채 초과로 파산하는 제3섹터가 속출하고 있다. 2006년에 표면화된 홋카이도 유바리시의 재정재건단체 전락에도 관광 개발을 담당하는 제3섹터의 적자가 영향을 미쳤다.
• 시정촌 합병 과정에서 제3섹터의 점검 및 처리가 미뤄지는 경우가 많았고, 근본적인 방향성에 대한 논의도 부족했다.
• 공공시설 관리 위탁을 받은 제3섹터가 지정관리자 제도 도입에도 불구하고 주민 서비스 향상 및 저비용화라는 본질적인 목표보다는 기존 위탁처를 유지하는 방식으로 선정되어 행정개혁이 미흡한 측면이 있다.
• 제3섹터가 민간으로부터 융자를 받을 때 지방 공공단체가 손실보상을 하는 경우가 있으며, 파산 후 부채를 지방 공공단체가 인수하는 경우도 있다.
• 2013년 말 일본국 정부는 자치단체의 제3섹터 정리나 폐지 시 자금 조달을 위해 발행하는 "제3섹터 등 개혁 추진 채권"(제3섹터 채권)의 발행 대상을 "2014년 3월 말까지 抜本的 개혁에 착수하고 있는 것"을 조건으로 추가하여, 619개 법인이 발행 대상에서 제외되었고 그중 395개 법인은 청산도 어려워졌다.^[37]

6. 활성화 방안

제3부문의 공무원 파견 범위에 대해 투명성을 확보해야 한다. 또한, 국가의 정책적 지원을 확대하여 제3부문에 대한 어느 정도의 통제권을 가질 필요가 있다. 그러나 공공기관이 제3부문 사업을 지나치게 통제하면 자유로운 경영을 저해하고 환경 변화에 대한 대응력을 떨어뜨려 비효율과 비능률을 초래할 수 있다. 따라서 민간과 정부가 일정한 기준 아래에서 협의할 수 있는 민주적 통제 기준을 설정해야 한다.

7. 비판 및 우려

1980년대부터 비영리 단체가 상업 활동에 진출하여 민간 부문과 경쟁하는 현상이 나타났다.^[22] 또한 서구 사회에서는 비영리 부문의 재정적 책임성에 대한 우려가 제기되었다.^[23] 베이비붐 세대가 고령화되면서 비영리 부문이 민간 부문에서 은퇴하는 근로자들을 불균형적으로 흡수할 수 있다는 우려도 제기된다.^[24] 제3 부문의 발전은 복지 국가의 재구조화 및 신자유주의 전략(워싱턴 컨센서스)을 통한 세계화와 관련이 있다는 주장도 있다.^[25]

2013년 ''뉴욕 타임스'' 칼럼 및 라디오 팟캐스트 "자선 산업 복합체"에서 피터 버핏은 "자선 식민주의"와 "양심 세탁"이라는 용어를 사용하여, 근본적인 체계 변화보다는 "왼손으로 만든 문제를 오른손으로 해결하는" 상황을 비판했다.^[26][27]

일본에서는 제3섹터의 부채 초과로 인한 파산이 속출하고 있다. 도쿄도와 오사카시의 臨海 개발 관련 회사가 대표적인 예시이다. 2006년 홋카이도 유바리시가 재정재건단체로 전락한 것에는 관광 개발을 담당하는 제3섹터의 적자도 영향을 미쳤다.

헤이세이 시대의 시정촌 합병 과정에서 제3섹터의 점검 및 처리가 미루어지는 경우가 많았다. 시정촌 합병을 우선시한 결과, 다른 자치단체의 업무에 간섭하지 않기 위해 근본적인 문제 해결이 이루어지지 못했다.

공공시설 관리를 위탁받은 제3섹터도 많지만, 지정관리자 제도 도입 시 주민 서비스 향상 및 저비용화라는 본질보다는 기존 위탁처인 제3섹터를 선정하는 경우가 많아 행정개혁이 미흡하다는 지적이 있다. 그러나 지방 재정 압박이 심화되면서 행정개혁의 일환으로 제3섹터에 대한 검토가 필요하다.

제3섹터가 민간으로부터 융자를 받을 때 지방 공공단체가 손실보상을 하는 경우가 있으며, 파산 후 부채를 지방 공공단체가 인수하는 경우도 있다.

자치단체의 제3섹터 정리나 폐지 시 자금 조달을 위해 "제3섹터 등 개혁 추진 채권"(제3섹터 채권) 발행이 인정되었지만, 2013년 말 일본국 정부는 발행 대상을 "2014년 3월 말까지 抜本的 개혁에 착수하고 있는 것"으로 한정했다. 이로 인해 619개 법인이 발행 대상에서 제외되었고, 그중 395개 법인은 청산조차 어려워졌다.^[37]

참조

_[1] 서적 Not Only the Market: The Role of the Market, Government, and the Civic Sector Central European University Press 1999
_[2] 서적 The Third Sector in Europe https://books.google[...] Edward Elgar Publishing 2004
_[2] 웹사이트 The Role of the Voluntary and Community Sector in Service Delivery – A Cross Cutting Review http://www.huckfield[...] HM Treasury 2002-09-01
_[3] 간행물 About the Civil Society Strategy https://www.gov.uk/g[...] Department for Culture, Media and Sport (UK) 2018-08-09
_[4] 웹사이트 (Re)Considering the Independent Sector https://www.research[...] 2013-01-01
_[5] 웹사이트 Key facts and figures about adult social care https://www.kingsfun[...] King's Fund 2023-05-12
_[6] 서적 Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-Sector Economy Russell Sage 1975
_[7] 서적 The Voluntary Nonprofit Sector: An Economic Analysis Lexington Books 1977
_[8] 서적 The Nonprofit Economy Harvard University Press 1988
_[9] 서적 On Being Nonprofit: A Conceptual and Policy Primer Harvard University Press 2005
_[10] 간행물 The third sector delivering public services: an evidence review https://www.birmingh[...] Third Sector Research Centre (University of Birmingham) 2010-07-01
_[11] 서적 Moving Money: Banking and Finance in the Industrialized World Cambridge University Press 2002
_[12] 웹사이트 Laban: Volunteering Canterbury - 2007 Awards http://www.scoop.co.[...] 2007-06-20
_[13] 웹사이트 Drucker Wisdom: Leadership And The CEO http://www.brandings[...] 2007-06-26
_[14] 서적 The Coming of Post-Industrial Society: a venture in social forecasting Basic Books 1976
_[15] 웹사이트 Chapter 3: Progressive Era Promotes Growth (1900-1920) Alliance for Strong Families and Communities 2015
_[16] 서적 The Third Sector in Europe Edward Elgar Publishing 2004
_[17] 웹사이트 Growth in Giving Accelerates for the Irish Not-for-Profit Sector in 2018 – Giving Ireland 2020 Report Launched https://2into3.com/n[...] 2020
_[18] 서적 Solidarity in Health and Social Care in Europe Springer 2001
_[19] 서적 European Economic Integration and Italian Labour Policies Ashgate Publishing, Ltd. 2004
_[20] 서적 Third-sector Development: Making Up for the Market https://books.google[...] Cornell University Press 2004
_[21] 웹사이트 Sector Glossary https://web.archive.[...] VolResource 2013-05-20
_[22] 서적 To Profit or Not to Profit: the Commercial Transformation of the Nonprofit Sector Cambridge University Press 1998
_[23] 뉴스 Non-profits can be more accountable http://www.theage.co[...] The Age 2007-05-31
_[24] 웹사이트 Non-Profit Firms Face Many Challenges and Some Opportunities With Advent of Retirement of Baby-Boom Generation http://www.earthtime[...] 2007-05-31
_[25] 서적 Global Non-governmental Administrative System: Geosociology of the Third Sector IFiS Publishers 2006
_[26] 뉴스 The Charitable-Industrial Complex https://www.nytimes.[...] The New York Times 2013-07-26
_[27] 에피소드 The Charitable Industrial Complex – Peter Buffett http://www.kcrw.com/[...] KCRW 89.9 FM 2013-11-06
_[28] 저널 Tocqueville on Civilian Society. A Romantic Vision of the Dichotomic Structure of Social Reality Felix Meiner Verlag 2008
_[29] 웹사이트 UK definition of third sector http://www.cabinetof[...] Cabinet Office
_[30] 웹사이트 The Nonprofit Sector in Brief https://nccs.urban.o[...]
_[31] 웹사이트 The Nonprofit Sector in Brief https://nccs.urban.o[...]
_[32] 웹사이트 How Philanthropy Fuels American Success http://www.philanthr[...]
_[33] 간행물 第三セクターに関する指針 1999-05-20
_[34] 웹사이트 総財公第19号　第三セクター等の経営健全化方針の策定と取組状況の公表について https://www.soumu.go[...] 総務省 2019-07-23
_[35] 기타
_[36] 간행물 第三セクター等の状況に関する調査結果の概要（令和5年3月31日時点） https://www.soumu.go[...] 総務省
_[37] 뉴스 経営不振3セクの2割、395法人が清算も困難 https://web.archive.[...] 読売新聞 2014-02-10