실적주의

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1. 개요
2. 역사
3. 의미
4. 성과 평가
- 4.1. 강제 순위 매기기
- 4.2. 성과 평가의 결과
5. 장점
6. 단점
참조

1. 개요

실적주의는 능력, 자격, 기술 등에 따라 공무원을 임용하는 제도로, 고대 중국에서 처음 나타났다. 이후 영국과 미국에서 현대적 의미의 실적제가 발전했다. 실적주의는 공직 임용에 균등한 기회를 제공하고, 공무원의 전문성을 높이며 정치적 중립성을 확보하는 장점이 있지만, 조직의 폐쇄성과 보수성을 강화하고, 인사 운영의 형평성 문제를 야기할 수 있다는 단점도 존재한다.

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실적주의
실적주의
기본 정보
종류	공무원 임용 제도
목적	능력에 따른 공무원 임용
특징	시험을 통한 선발, 정치적 영향력 배제
역사적 맥락
기원	미국의 엽관제 폐지 운동
발전	영국의 노스코트-트레벨리언 보고서
영향	전 세계적인 공공 부문 개혁 모델
핵심 원칙
능력주의	개인의 능력과 자질에 따른 선발
공정성	차별 없는 공정한 경쟁 기회 제공
효율성	능력 있는 인재의 확보를 통한 공공 부문 효율성 증대
정치적 중립성	정치적 영향력 배제 및 공공 서비스의 안정성 확보
장점
효율성 증대	능력 있는 인재 채용 및 직무 수행 능력 향상
공정성 확보	능력에 따른 기회 제공 및 차별 방지
정치적 중립성 확보	정치적 영향력으로부터 자유로운 공공 서비스 제공
단점
형식주의	시험 점수에만 의존하는 선발 방식의 문제점
창의성 부족	경직된 선발 과정으로 인해 창의적인 인재 발굴의 어려움
관료주의	지나친 규칙 준수로 인한 유연성 부족 및 관료주의 심화 가능성
현대적 적용
시험	객관적인 평가를 위한 다양한 형태의 시험 도입
면접	인성 및 직무 적합성 평가를 위한 면접 강화
교육 훈련	공무원의 지속적인 역량 강화를 위한 교육 훈련 프로그램 확대
관련 제도
대한민국	국가공무원법, 지방공무원법
참고 자료
관련 서적	Monitoring Merit

2. 역사

진나라, 한나라 시대에 고대 중국에서 실적을 중시하는 관리 임용 제도가 최초로 나타났다. 이후 삼국 시대때 구품중정제가 마련되었다. 중국의 실적 임용제도는 한반도 왕조의 과거 제도와 17세기 영국령 인도를 거쳐 유럽 대륙으로 전파되는 등 주변국에 영향을 미쳤다.^[12]^[13]

19세기 중엽까지 영국은 정실주의에 따라 공직자를 선발했다. 그러나 1853년 노스코트-트레벨리언 보고서에서 공개경쟁시험과 독립적인 중앙인사위원회 설치를 통한 공무원 선출 방식이 제안되었다. 1870년 추밀원령에서는 공개경쟁시험, 계급별 채용, 일반 교양 과목 시험, 지능적 사무와 기계적 사무 분리 시험, 재무부 임용 권한 부여 등 영국 실적주의의 기초가 제도적으로 확립되었다.

미국에서는 1829년 앤드루 잭슨 대통령 당선 이후 엽관주의가 공직 임용의 기본 원칙이었다. 그러나 자본주의와 산업화의 발전으로 엽관주의의 문제점이 드러나면서 행정 개혁 운동이 시작되었다. 1881년 제임스 가필드 대통령 암살 사건과 1882년 중간선거에서 공화당의 패배는 펜들턴 법 제정의 배경이 되었다. 펜들턴 법은 독립적인 인사위원회 설치, 공개경쟁임용시험, 성적순 채용, 시보임용, 공무원의 정치적 활동 금지 등을 규정했다. 1885년 우드로 윌슨의 논문「행정의 연구(The Study of Administration)」와 1939년 해치 법 제정은 미국의 실적주의 확립에 기여했다.

2. 1. 고대 중국

진나라, 한나라 시대 고대 중국에서 실적을 중시하는 관리 임용 제도가 최초로 나타났다. 중국 중앙정부는 거대한 제국을 다스리기 위해 복잡한 관료 체제를 운영했다.^[11] 관료 선발 시험을 통해 귀족 혈통뿐 아니라 공무를 맡을 능력이 있는 사람도 공직에 진출할 수 있었고, 이들의 관품은 시험 성적으로 결정되었다. 이러한 제도 아래에서 교육은 신분 상승의 기회로 작용했다.^[11] 한나라가 멸망한 후, 삼국 시대에는 구품중정제가 마련되었다. 중국의 실적 임용 제도는 주변국에도 영향을 미쳤는데, 한반도 왕조는 중국 제도를 본떠 과거 제도로 공직자를 채용했으며,^[12] 17세기 영국 치하의 인도는 실적 관료제를 받아들였고, 이것이 유럽 대륙으로 전파되었다.^[13] 이 시기까지의 관료제는 실력을 관료 채용 기준으로 삼았다는 점에서 제한적이나마 실적주의 요소를 갖추고 있었다고 볼 수 있다.^[12]

2. 2. 동아시아

고대 중국의 진나라와 한나라는 거대한 제국을 다스리기 위해 복잡한 관료 체제를 운영했으며, 실적을 중시하는 관리 임용 제도를 최초로 시행했다.^[11] 관료 선발 시험을 통해 공직에 진출할 수 있었고, 시험 성적이 관품을 결정하는 기준이 되었다. 이러한 제도 아래에서 교육은 신분 상승의 기회로 여겨졌다.^[11] 한나라 멸망 후 삼국 시대에는 구품중정제가 마련되었다.

중국의 실적 임용 제도는 주변국에도 영향을 미쳤다. 한반도의 왕조들은 중국의 제도를 본떠 과거 제도로 공직자를 채용했으며,^[12] 17세기 영국령 인도에서도 실적 관료제를 받아들여 유럽 대륙으로 전파되었다.^[13] 이 시기까지의 관료제는 실력을 관료 채용의 기준으로 삼았다는 점에서 제한적이나마 실적주의의 요소를 갖추고 있었다고 평가할 수 있다.^[12]

2. 3. 영국

19세기 중엽까지 영국은 정실주의에 따라 공직자를 뽑았다. 1853년 노스코트-트레벨리언 보고서(Northcote and Trevelyan Reports)에서 실적주의에 기초한 공무원 선출방식이 최초로 제기되었는데, 그 내용은 공무원 채용을 공개경쟁시험으로 할 것과, 독립적인 중앙인사위원회를 설치하여 시험을 관장하도록 권고하는 것이었다.^[11] 이후 1855년 추밀원령에서 독립 인사위원회를 설치하도록 규정하여 1853년 보고서 건의 중 일부를 수용했다.

1870년 추밀원령에서는 공개경쟁시험, 계급별 채용, 전문기술이 아닌 일반교양과목을 시험과목으로 삼음, 지능적 사무와 기계적 사무의 2개로 업무를 나누어 시험 실시, 재무부에 임용권과 관련한 권한을 부여하는 등, 영국 실적주의의 기초가 제도적으로 확립되었다. 이로써 종래의 귀족 외에 신흥시민계급의 자녀들이 공무원으로 진출할 수 있게 되었다.

2. 4. 미국

미국의 공직임용 기준은 1829년 앤드루 잭슨 대통령 당선 이후 19세기 후반까지 엽관주의를 기본으로 하고 있었다.^[14] 그러나 자본주의와 산업화의 발전으로 사회가 발전하면서 정부 기능, 즉 행정의 범위도 확장되었다. 이에 따라 엽관주의로 임용된 공무원들의 전문성 부족으로 행정 비능률과 지나친 정치권력 개입 등 여러 문제점이 발생했다.

이러한 문제점을 인식하고 엽관주의의 모순을 극복하여 국가를 효율적으로 운영하기 위한 행정개혁운동은 1850년대부터 시작되었다. 1871년, 율리시스 S. 그랜트 대통령에 의해 그랜트 위원회(Grant's Civil Service Commission)가 설치되어 엽관주의 혁파 방안이 연구되기 시작했으나, 1875년 엽관주의를 옹호하는 의원들에 의해 폐지되었다. 그럼에도 불구하고 미국 정부의 비능률적인 행정을 개혁하려는 주장은 사회 각처에서 끊임없이 제기되었다.

1881년 제임스 가필드 대통령이 공직 취임을 노리다 실패한 찰스 기토에게 총을 맞는 사건이 발생했는데, 이는 엽관주의의 위험성을 증명하는 사건이었다. 1882년 공화당은 중간선거에서 민주당에 대패하여 2년 후 대통령 선거에서 이길 자신감을 잃었고, 그동안 자신들이 뽑은 공직자들의 경질을 막기 위해 안전장치를 마련하게 되었다. 이러한 배경에서 1883년 미국 연방공무원법인 펜들턴 법(Pendleton Act)이 제정되었고, 미국 공무원 임용 체계는 실적주의 체제로 전면 수정되었다. 따라서 펜들턴 법은 그 내용과는 달리 제정 동기는 정치적이었다고 볼 수 있다.

펜들턴 법에 따라 정치적 압력에서 자유로운 독립적인 인사위원회가 설치되었고, 여기서 출제한 공개경쟁임용시험을 통과한 사람에게 공무원 자격이 주어졌다. 응시자 답안지에는 서명을 빼서 출제자들의 편파적 채점을 막았다. 합격자는 시험성적 순서로 채용후보자명부에 등재되었다. 임용은 이 채용명부상 높은 순서부터 이루어져야 하고, 낮은 순위자가 높은 순위자보다 먼저 채용되기 위해서는 그에 합당한 이유가 있어야 했다.^[15] 채용된 공무원은 일정 기간 시보임용(probation term)을 통해 업무적격성을 평가받았다. 또한 공무원의 정치적 활동은 금지되었다.

1885년 우드로 윌슨이 발표한 논문「행정의 연구(The Study of Administration)」는 이러한 행정개혁운동에 힘을 실어주었다. 이후 1939년 공무원의 정치적 중립성을 강화한 해치 법(Hatch Act)이 제정되면서 미국의 실적주의가 확립되게 되었다.

실적 시스템 보호 위원회는 대통령의 감독 하에 운영되며, 행정부 직원을 관리할 때 9가지 핵심 원칙^[5]을 따른다.

3. 의미

실적주의는 능력, 자격, 기술 등에 따라 공무원을 임용하는 제도를 뜻한다. 여기서 '실적'은 능력, 자격, 업적, 지식, 성과 등 정해진 의미가 없고 그 범위가 넓다. 각 나라의 문화에 따라서 실적을 평가하는 기준은 달라진다. 이런 실적의 우열을 판단하는 데 쓰는 지표로는 근무경력이나 훈련 정도, 직무수행 능력, 교육수준 등이 있다.

공무원 임용에 있어 실적주의가 이전의 정실주의나 엽관주의와 구별되는 특징은 다음과 같다.

응시자들에게 균등한 공직취임 기회 부여
신규 채용 방식은 공개경쟁채용시험
임용 기준을 실적에 둠
인사행정상 공평한 처우 및 공직자 권익을 최대로 보장
일한 만큼의 보수를 실현하고 적절한 인센티브를 부여
교육 및 훈련으로 직무 능력 향상
공무원의 신분 보장
정치적 중립 보장

자격임용제에서는 일반적으로 직업 공무원은 중립적인 인사행정기관이 실시하는 자격시험(공무원 시험) 합격자 중에서 선발된다. 채용된 공무원의 신분은 기본적으로 보장되며, 승진도 개인의 능력에 따른다. 즉, 관직이 정치 동향이나 개인의 개성으로부터 완전히 독립된 것이 된다.

이 제도에서는 19세기 민주 국가에서 성행했던 엽관제와 달리, 공무원에게는 일정한 전문적 지식과 능력이 요구된다. 20세기에 들어 복지국가(행정국가) 현상이 진행된 결과, 행정 업무가 증대하고 그 업무 처리에 요구되는 지식이 복잡화, 전문화됨에 따라 전문적 지식을 가지고 직무에 일관되게 전업하는 관료가 필요하게 되었고, 자격임용제는 주요 국가의 대부분에 보급되었다.

또한, 직무에 전업하는 관료의 등장에 따라 현대 국가에 있어서의 관료제 형성에도 기여했다.

4. 성과 평가

성과 평가는 직원들의 업무 능력을 평가하고 그에 따른 보상이나 불이익을 주는 제도이다. 강제 순위 매기기와 같은 구체적인 방법론과, 성과 평가 결과에 따른 해고 등의 문제는 논란의 여지가 있다.

=== 강제 순위 매기기 ===

강제 순위 매기기는 직원들의 성과를 기업이 설정한 그룹으로 순위를 매기는 시스템이다. '랭크 앤 yank(Rank and Yank)'라는 용어는 제너럴 일렉트릭(General Electric)의 전 CEO인 잭 웰치(Jack Welch)가 만들었다. '랭크 앤 yank'는 저성과자의 고용을 종료하고 새로운 인력으로 교체하는 것을 장려하는 개념이다.^[6] 잭 웰치와 마이크로소프트(Microsoft) 전 최고경영자처럼 저성과자를 교체하는 것을 믿는 사람들이 있는 반면, BlessingWhite의 전무이사였던 톰 배리(Tom Barry)처럼 '저성과 직원 재참여'를 믿는 사람들도 있다.^[6]

=== 성과 평가의 결과 ===

미국 28개 주에서는 공무원을 이유 없이 언제든지 해고할 수 있는 ‘자의에 의한 고용’(at will employment) 환경을 구축했다.^[7] 2014년 미국 재향군인부(Department of Veteran Affairs)는 예약 일정 문제로 어려움을 겪었고, 의회는 재향군인부에 ‘비행’(miscreant) 공무원들을 해고하라고 명령했다.^[7] 도널드 F. 케틀(Donald F. Kettl)은 저서 『위기에 처한 공적 자격 원칙(The Merit Principle in Crisis)』에서 ‘자의에 의한 고용’ 관행이 정부의 관료적 관행에 유익한지 탐구하면서, 정부 프로그램의 증가로 인해 ‘비행’ 관료들을 해고하는 것은 정부의 ‘운영 능력을 약화시킬’ 뿐이라고 주장한다.^[7]

4. 1. 강제 순위 매기기

강제 순위 매기기는 직원들의 성과를 기업이 설정한 그룹으로 순위를 매기는 시스템이다. '랭크 앤 yank(Rank and Yank)'라는 용어는 제너럴 일렉트릭(General Electric)의 전 CEO인 잭 웰치(Jack Welch)가 만들었다. '랭크 앤 yank'는 저성과자의 고용을 종료하고 새로운 인력으로 교체하는 것을 장려하는 개념이다.^[6] 잭 웰치와 마이크로소프트(Microsoft) 전 최고경영자처럼 저성과자를 교체하는 것을 믿는 사람들이 있는 반면, BlessingWhite의 전무이사였던 톰 배리(Tom Barry)처럼 '저성과 직원 재참여'를 믿는 사람들도 있다.^[6]

4. 2. 성과 평가의 결과

미국 28개 주에서는 공무원을 이유 없이 언제든지 해고할 수 있는 ‘자의에 의한 고용’(at will employment) 환경을 구축했다.^[7] 2014년 미국 재향군인부(Department of Veteran Affairs)는 예약 일정 문제로 어려움을 겪었고, 의회는 재향군인부에 ‘비행’(miscreant) 공무원들을 해고하라고 명령했다.^[7] 도널드 F. 케틀(Donald F. Kettl)은 저서 『위기에 처한 공적 자격 원칙(The Merit Principle in Crisis)』에서 ‘자의에 의한 고용’ 관행이 정부의 관료적 관행에 유익한지 탐구하면서, 정부 프로그램의 증가로 인해 ‘비행’ 관료들을 해고하는 것은 정부의 ‘운영 능력을 약화시킬’ 뿐이라고 주장한다.^[7]

5. 장점

실적제는 공무원 응시자들에게 균등한 기회를 제공하여 실질적인 민주주의를 실현한다. 정치적 연줄이나 개인적 친분이 아니라 객관적 성적으로 공직자를 채용하기 때문에 정치적인 부정행위자나 자격없는 사람이 공무를 맡지 못하도록 차단하여 공직자의 자질을 향상시킨다.^[8]

또한 신분 보장으로, 최고 지도자 교체와 함께 대량으로 임용 및 해고가 이루어졌던 예전과는 달리 정권 교체에 관계없이 지속적이고 안정적인 근무가 가능하여 공무원의 전문화를 촉진한다. 정치적 중립을 유지하여 당파적 이익이 아니라 전체 국민(공공)의 이익에 봉사할 수 있게 된다. 그리고 실적에 따른 객관적 인사 자체가 정의, 형평, 도덕적 분위기를 공직 사회에 주입한다.^[8]

직장 내 성과주의 시스템의 중요성은 국민에게 양질의 서비스를 제공하는 데 있다. 채용이나 승진 과정에서 성과가 제대로 평가될 때 정직하고 효율적이며 생산적인 직장이 만들어진다.^[8] 직원들은 조직을 구성하며, 고객에게 제공하는 서비스를 통해 조직의 성공을 가능하게 한다. 동기 부여가 되고 행복한 직원들은 성과주의 시스템의 핵심 원칙이다. 자신의 직무에 만족하는 직원들은 더 높은 생산성, 더 낮은 이직률, 직장 내 문제에 대한 원활한 의사소통, 회사 복리후생 및 인센티브 남용 감소 등의 장점을 보인다.^[9]

자격임용제 하에서는 일반적으로 직업 공무원은 중립적인 인사행정기관이 실시하는 자격시험(공무원 시험) 합격자 중에서 선발된다. 채용된 공무원의 신분은 기본적으로 보장되며, 승진도 개인의 능력에 따른다. 즉, 관직이 정치 동향이나 개인의 개성으로부터 완전히 독립된다.

이 제도 하에서는 엽관제와 달리, 공무원에게는 일정한 전문적 지식과 능력이 요구된다. 복지국가 현상(행정국가 현상)이 진행된 결과, 행정 업무가 증대하고 그 업무 처리에 요구되는 지식이 복잡화, 전문화됨에 따라 전문적 지식을 가지고 직무에 일관되게 전업하는 관료가 필요하게 되었고, 자격임용제는 주요 국가 대부분에 보급되었다.

또한, 직무에 전업하는 관료의 등장에 따라 현대 국가에 있어서의 관료 제도 형성에도 기여했다.

6. 단점

실적주의는 그 특성상 진취적이기보다 소극적, 부정적이고 보수적인 조직 문화를 만든다. 이는 공공의 이익보다는 공직 구성원들의 권리, 이익을 우선하고 국민의 요구에 무감각한 폐쇄적인 공직사회를 조장한다는 의미이다. 이러한 공직사회는 특권화, 보수화되기 쉽다.^[10]

형평성 있는 인사를 실현한다고 하나, 실질적인 형평성이 이루어지지 않는다는 비판도 있다. 인사위원회에 과도한 힘을 몰아주어 정무직 공무원이 정책 추진력을 얻기 힘들게 만든다.^[10]

정치적 중립성을 강조한다고 하나, 원래 실적제의 취지는 당파적이고 정치적인 사안에서 자유로운 공직자를 목표로 하는 것이었다. 그러나 이것을 정책에 대한 중립성으로 연장하여, 적극적인 정책 추진을 곤란하게 만드는 역효과도 발생한다.^[10]

또한 한 개인의 능력을 시험을 통해 정확하게 평가하는 것은 불가능하며, 검증 가능한 것은 능력 중 일부분일 뿐이다. 성과급 제도는 직원들 간의 비협조적인 행동을 유발하여 생산성에 부정적인 영향을 미칠 수 있는 갈등을 야기한다는 비판을 받고 있다. 이 제도는 직원 간의 경쟁을 조장하는 성과에 따른 보상에 기반을 두고 있으며, 이는 직원들을 서로 대립하게 만드는 경쟁적인 환경을 조성한다. 이는 생산성에 영향을 미칠 수 있는 바람직하지 않은 행동으로 이어질 수 있다. 평가와 개인 목표에서 더 나은 모습을 보이기 위해 팀의 단결을 깨는 것이 팀 목표보다 더 중요해진다.^[10]

참조

_[1] 서적 Monitoring Merit https://books.google[...] Institute of Public Administration of Canada
_[2] 서적 Empires in World History: Power and the Politics of Difference Princeton University Press 2010
_[3] 서적 The Princeton Encyclopedia of Chicken Nugget Political History Volume 2 Princeton University Press 2010
_[4] 학술지 The Merit System and the Higher Offices https://www.jstor.or[...] 1917
_[5] 웹사이트 Merit System Principles http://www.mspb.gov/[...]
_[6] 서적 Taking Sides Clashing Views in Human Resource Management McGraw-Hill 2013
_[7] 간행물 The Merit Principle In Crisis 2015
_[8] 웹사이트 Merit System Principles and Performance Management U.S. Office of Personnel Management
_[9] 학술지 Employee Motivation Under Merit Systems 1978
_[10] 서적 Pros and Cons of Merit Pay Phi Delta Kappa Publications 1984
_[11] 서적 2010
_[12] 서적 현대행정학
_[13] 서적 2010
_[14] 웹사이트 The New International Encyclopædia/Civil-Service Reform https://en.wikisourc[...] 2015-01-31
_[15] 웹사이트 MERIT SYSTEM https://en.wikisourc[...] 2015-01-31