펜들턴법
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1. 개요
펜들턴법은 1883년 미국에서 제정된 연방 공무원 개혁법으로, 정치적 후원에 따른 공직 임용 관행인 엽관주의를 폐지하고 능력에 따른 공무원 임용 제도를 도입했다. 이 법은 경쟁 시험을 통해 공무원을 선발하고 정치적 이유로 공무원을 해고하거나 강등하는 것을 금지했다. 펜들턴법은 1978년 공무원 개혁법으로 개정되었으며, 이후에도 여러 소송과 행정 명령을 통해 영향을 미쳤다.
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- 행정학 - 거버넌스
거버넌스는 사회적 통치 시스템을 의미하며, 정부, 시민사회, 시장의 파트너십을 통해 정책을 결정하고 집행하며 다양한 유형으로 나타나며, 경제 성장, 부패 감소, 정치적 안정 강화 등에 긍정적인 영향을 미친다. - 행정학 - 실적주의
실적주의는 객관적인 실적을 기준으로 공무원을 임용하는 제도로, 공정한 기회 제공, 전문성 및 정치적 중립성 확보 등의 장점이 있지만, 경직된 조직 문화, 실질적 형평성 문제, 능력 평가의 한계 등의 단점도 존재한다. - 법 - 재판
재판은 피고와 원고의 공방과 판사 또는 배심원의 판단을 통해 분쟁을 해결하는 절차이며, 민사, 형사, 행정 재판 등으로 구분된다. - 법 - 조약
조약은 국제법 주체들이 국제법에 따라 법적 구속력을 갖도록 체결하는 공식적인 서면 합의이며, 다양한 명칭으로 불리고, 채택, 인증, 구속 동의 등의 절차를 거쳐 효력이 발생하며, 당사국 간 법적 구속력을 가진다.
| 펜들턴법 | |
|---|---|
| 펜들턴 시민 서비스 개혁법 | |
 | |
| 별칭 | 펜들턴 법 |
| 법안 정보 | |
| 제정 의회 | 제47대 미국 의회 |
| 발효일 | 알 수 없음 |
| 법률 인용 | ch. 27, 미국 법률 22권 403페이지 |
| 수정된 법률 | 알 수 없음 |
| 폐지된 법률 | 알 수 없음 |
| 수정된 제목 | 알 수 없음 |
| 생성된 조항 | 알 수 없음 |
| 수정된 조항 | 알 수 없음 |
| 입법 역사 URL | 알 수 없음 |
| 상원 발의 | 상원 |
| 상원 발의안 | 미국 상원 법안 47-S-133 |
| 발의자 | 조지 H. 펜들턴 (민주당-OH) |
| 발의일 | 알 수 없음 |
| 위원회 | 알 수 없음 |
| 상원 통과 | 상원 |
| 상원 통과일 | 1882년 12월 27일 |
| 상원 통과 투표 | 39-5 |
| 하원 통과 | 하원 |
| 하원 통과일 | 1883년 1월 4일 |
| 하원 통과 투표 | 155-46 |
| 대통령 서명 | 체스터 A. 아서 |
| 서명일 | 1883년 1월 16일 |
| 수정안 | 알 수 없음 |
| 대법원 판례 | 알 수 없음 |
2. 배경
앤드루 잭슨 대통령 시대 이후 미국에서는 엽관제가 만연하여, 공직은 능력보다는 정치적 충성도에 따라 임명되고 해임되는 관행이 굳어졌다. 이러한 관행은 민주당과 공화당 양당 모두에게 이익이 되었지만, 공공 부패에 대한 우려를 낳았다.
2. 1. 엽관제의 폐단
앤드루 잭슨 대통령 시대 이후, 대통령들은 공적 자격보다는 정치적 지지에 따라 공무원을 임명하는 엽관정치 관행을 따랐다. 이러한 임명자들은 선거 자금을 모금하고 지역 사회에서 대통령과 정당의 인기를 높이는 대가로 공직을 얻었다. 엽관정치는 민주당이 미국 남북 전쟁 이전 시대에, 공화당이 남북 전쟁 이후 시대에 우위를 점하는 데 기여했다. 그러나 많은 당원들이 정책 문제보다 정치적 임명에 대한 통제에 더 관심이 있었기 때문에, 후원은 선거의 핵심 쟁점이 되었다.[1]남북 전쟁 중, 찰스 서머 상원의원은 정치적 임명을 결정하기 위해 경쟁 시험을 사용하는 공무원 제도 개혁 법안을 발의했지만, 의회를 통과하지 못했다. 이후 몇 년 동안 대중의 공공 부패에 대한 우려가 커졌음에도 불구하고 다른 공무원 제도 개혁 법안들은 부결되었다.[1] 1877년 취임 후, 러더퍼드 B. 헤이즈 대통령은 연방 임명에 대한 새로운 규칙을 작성할 특별 내각 위원회를 설립했다. 헤이즈의 개혁 노력은 뉴욕의 로스코 콘클링 상원의원이 이끄는 공화당의 친엽관파인 스탈워츠와 갈등을 빚었다. 의회가 공무원 제도 개혁에 대해 조치를 취할 의향이 없자, 헤이즈는 연방 공무원이 선거 자금을 기부하거나 정당 정치에 참여하는 것을 금지하는 대통령령을 발표했다.[1]
역사학자 에릭 포너에 따르면, 공무원 제도 개혁 옹호는 흑인들에 의해 그들의 경제적 이동성을 저해하고 "전체 유색 인종"이 공직을 맡는 것을 방지하는 노력으로 인식되었다.[1]
뉴욕항 세관장인 체스터 아서와 그의 당파적 부하인 앨론조 B. 코넬, 조지 H. 샤프는 모두 콘클링 지지자였으며, 대통령의 명령을 완강하게 거부했다.[1] 1877년 9월, 헤이즈는 이 세 사람의 사임을 요구했지만, 그들은 거부했다. 헤이즈는 의회 휴회 기간인 1878년 7월까지 기다려 아서와 코넬을 해고하고 임시 임명으로 그들을 대체했다. 콘클링의 반대에도 불구하고, 헤이즈의 두 후보자 모두 상원의 승인을 받아 헤이즈에게 가장 중요한 공무원 제도 개혁의 승리를 안겨주었다.[1] 헤이즈는 임기 동안 의회에 영구적인 개혁 법안을 제정하고 휴면 상태였던 미국 공무원 위원회를 복원하도록 압력을 가했고, 1880년 의회에 대한 마지막 연례 메시지에서 개혁을 호소했다.[1]
2. 2. 공무원 제도 개혁 운동
앤드루 잭슨 대통령 시대 이후, 대통령들은 공무원 자격보다는 정치적 지지에 따라 정치적 임명을 하는 엽관정치가 만연했다. 이러한 관행은 민주당과 공화당이 번갈아 우세하는 데 기여했고, 선거의 핵심 쟁점이 되었다.남북 전쟁 중, 찰스 서머 상원의원은 경쟁 시험을 통한 공무원 채용을 제안하는 법안을 발의했지만, 의회에서 통과되지 못했다. 이후에도 공공 부패에 대한 우려가 커졌지만, 여러 공무원 제도 개혁 법안들은 번번이 좌절되었다.
1877년 취임한 러더퍼드 B. 헤이즈 대통령은 특별 내각 위원회를 설립하여 연방 임명에 대한 새로운 규칙을 만들고자 했다. 그러나 헤이즈의 개혁 노력은 뉴욕의 로스코 콘클링 상원의원이 이끄는 공화당 내 엽관제 옹호파(스탈워츠)와 갈등을 빚었다. 의회가 소극적인 태도를 보이자, 헤이즈는 대통령령을 통해 연방 공무원의 선거 자금 기부나 정당 정치 참여를 금지했다.
역사학자 에릭 포너에 따르면, 당시 공무원 제도 개혁은 흑인 사회에서 경제적 이동성을 제한하고 공직 진출을 막는 시도로 인식되기도 했다.[1]
뉴욕항 세관장인 체스터 아서와 그의 부하들은 헤이즈의 명령을 거부했다. 1878년 7월, 헤이즈는 아서와 코넬을 해임하고 임시 임명으로 대체했다. 콘클링의 반대에도 불구하고, 헤이즈의 후보자들은 상원의 승인을 받아 헤이즈에게 중요한 개혁 승리를 안겨주었다. 헤이즈는 임기 동안 의회에 영구적인 개혁 법안 제정과 미국 공무원 위원회 복원을 지속적으로 요구했다.
3. 법률의 주요 내용 (Provisions)
펜들턴 민정 공무원 개혁법은 정치적 관계가 아닌 경쟁 시험을 통해 일부 정부 직원을 선발하도록 규정하고, 정치적인 이유로 일부 정부 관리를 해고하거나 강등하는 것을 불법으로 규정했다.[2] 이 법은 초기에는 연방 정부 일자리의 10%에만 적용되었지만, 대통령이 법의 적용 대상이 되는 연방 공무원의 수를 확대할 수 있도록 허용했다. 법 통과 5년 만에 미국 우정청을 제외한 연방 임용직의 절반이 이 법의 적용을 받았다.
이 법은 또한 미국 연방 공무원위원회(United States Civil Service Commission)를 설립하여 공무원 시험을 감독하고, 정치적 임명자들이 임명의 대가로 각 정당에 지불해야 했던 "평가비"(assessments) 사용을 금지했다. 이러한 평가비는 재건 시대 이후 시대의 정치 자금 조달의 대부분을 차지했다.
4. 법률 제정 과정 (Legislative history)
1880년, 오하이오주 출신의 민주당 상원의원 조지 H. 펜들턴은 시험을 통해 능력에 따라 공무원을 선발하도록 하는 법안을 제출했지만, 통과되지 못했다.[3] 이 법안은 제이 위원회가 제안한 개혁에 기초했으며, 프랭클린 피어스 대통령이 시도했던 공무원 개혁을 확대하는 것이었다.
이후 제임스 A. 가필드 대통령이 암살되고 체스터 A. 아서 대통령이 취임하면서 공무원 제도 개혁에 대한 논의가 다시 시작되었다. 아서 대통령은 공무원 개혁 법안을 요청했고, 펜들턴은 다시 법안을 제출했지만 역시 통과되지 않았다. 그러나 1882년 중간선거에서 민주당이 하원 다수당이 되면서 상황이 바뀌었다. 선거 결과는 공무원 개혁에 대한 국민적 요구로 해석되었고, 많은 공화당원들도 이에 동조하여 법안 통과에 기여했다.
결국 상원과 하원에서 펜들턴 법안이 통과되었고, 1883년 1월 16일 아서 대통령이 서명하면서 법률로 제정되었다.[3]
4. 1. 제임스 A. 가필드 대통령 암살 사건
1881년, 제임스 A. 가필드 대통령은 찰스 기토에게 암살당했다. 찰스 기토는 엽관제에 불만을 품고 있었는데, 자신이 지지하는 스탈워트파(Stalwarts)와의 연관성 때문에 가필드 대통령으로부터 관직 임명을 받지 못했다고 믿었다.[3] 가필드 대통령은 그해 9월 19일에 사망했고, 부통령이었던 체스터 A. 아서가 대통령직을 승계했다.[3]이 사건은 엽관제의 폐단을 극명하게 드러냈으며, 공무원 제도 개혁에 대한 국민적 요구를 증폭시켰다.[3] 전국 공무원 개혁 연맹은 엽관제가 가필드 암살의 큰 원인이라고 주장하며, 공무원 제도 개혁을 위한 대대적인 공개 캠페인을 벌였다.[3]
4. 2. 체스터 A. 아서 대통령의 역할
제임스 A. 가필드 대통령이 암살당한 후, 부통령이었던 체스터 A. 아서가 대통령직을 승계했다.[3] 아서가 대통령직을 어떻게 수행할지에 대해 많은 사람들이 우려했는데, 그의 경력 초기에 아서를 지지했던 ''뉴욕 타임스''는 "아서는 그 직책에 적합하다고 여겨질 마지막 사람이다"라고 보도했다.[3]
그러나 가필드의 암살은 공무원 제도 개혁에 대한 국민적 요구를 증폭시켰다.[3] 전국 공무원 개혁 연맹은 엽관제가 가필드 암살의 큰 원인이라고 주장하며 대대적인 캠페인을 벌였다.[3] 이에 아서는 첫 번째 의회 연설에서 공무원 제도 개혁 법안을 요청했다.[3]
1882년 중간선거에서 민주당이 승리하자, 공화당은 선거 패배의 원인을 엽관제로 보았다.[3] 많은 공화당원들은 의회의 통제권을 잃기 전에 법안을 제정하여 자신들의 공으로 돌리고, 공화당 공무원들이 해임되는 것을 막고자 했다.[3] 결국 상원과 하원에서 펜들턴 법안이 통과되었고, 아서는 1883년 1월 16일에 펜들턴 공무원 개혁법에 서명하여 법률로 제정했다.[3]
4. 3. 1882년 중간선거와 의회의 변화
1880년, 오하이오주 출신의 민주당 상원의원 조지 H. 펜들턴은 시험을 통해 결정된 능력에 따라 공무원을 선발하도록 하는 법안을 제출했지만, 통과되지 못했다.[3] 이 법안은 프랭클린 피어스 대통령 시도의 연장선에 있었다.[3]제임스 A. 가필드 대통령이 1880년 대통령 선거에서 승리하였으나, 1881년 찰스 기토에게 암살당했다.[3] 가필드는 1881년 9월 19일에 사망했고, 부통령 체스터 A. 아서가 그의 뒤를 이었다.[3] 가필드의 암살은 공공의 개혁 요구를 증폭시켰다.[3] 아서 대통령은 첫 번째 의회 연설에서 공무원 개혁 법안을 요청했고, 펜들턴은 다시 그의 법안을 제출했지만, 역시 통과되지 않았다.[3] 전국 공무원 개혁 연맹이 설립되어 전리품 시스템(spoils system)이 가필드 암살에 영향을 주었다고 주장하며 공개 캠페인을 벌였다.[3]
개혁 문제를 내걸고 선거운동을 벌인 민주당은 1882년 중간선거에서 하원의 다수당이 되었다.[3] 1882년 선거에서의 당의 참패는 많은 공화당원들이 1882년 의회의 임기말 회기 동안 공무원 개혁을 지지하도록 설득하는 데 기여했다.[3] 선거 결과는 공무원 개혁에 대한 국민의 명령으로 여겨졌지만, 많은 공화당원들은 의회의 통제권을 잃기 전에 법안을 제정하여 당이 법안의 공로를 인정받고 공화당 공무원의 해임으로부터 보호받기를 원했다.[3]
상원은 38대 5로 펜들턴의 법안을 승인했고, 하원은 곧 155대 47로 동의했다.[3] 펜들턴 법안에 대한 의회의 거의 모든 반대는 민주당에서 나왔지만, 각 의회의 민주당 의원 대다수는 이 법안에 찬성표를 던졌다.[3] 펜들턴법에 반대한 공화당 의원은 벤자민 F. 마쉬, 제임스 S. 로빈슨, 로버트 스몰스, 윌리엄 로버트 무어, 존 R. 토마스, 조지 W. 스틸, 오를란도 허브스 등 겨우 7명에 불과했다.[3] 아서는 1883년 1월 16일에 펜들턴 공무원 개혁법에 서명하여 법률로 제정했다.[3]
5. 법률 제정 이후 (Aftermath)
아서 대통령은 신설된 공무원위원회 위원으로 개혁가인 도먼 브리지먼 이튼, 존 밀턴 그레고리, 러로이 D. 토먼을 신속히 임명했다. 위원회는 1883년 5월 첫 규칙을 발표했고, 1884년까지 모든 우편국 직원의 절반과 세관 서비스 직책의 4분의 3이 실력에 따라 임명되도록 했다. 그로버 클리블랜드 대통령은 첫 임기 동안 실적 시스템의 적용 대상이 되는 연방직 공무원 수를 16,000명에서 27,000명으로 확대했다. 1885년부터 1897년 사이에 펜들턴법에 의해 보호받는 연방 공무원의 비율은 12%에서 약 40%로 증가했으며, 이후 법률에 따라 연방 공무원의 약 90%가 실적 시스템의 적용을 받게 되었다.[4][5][6]
5. 1. 한계와 비판
초기 펜들턴 법은 국장과 부서장들이 원하는 사람을 자유롭게 임명할 수 있는 여지를 남겨두어, 엽관제가 완전히 근절되지 않았다는 비판을 받았다.[4] 지원자들이 새로 만들어진 시험에 합격하기만 하면, 국장과 부서장들은 원하는 사람을 임명할 수 있었다. 후원 시스템이 사라진 것이 아니라, 이 시스템에 의해 만들어진 권한이 국장들에게로 이동했을 뿐이었다.[4]또한, 펜들턴 법은 당파적 입장에 따라 선거 후마다 관료들이 해임되고 교체되는 관행을 완전히 중단시키지 못했다. 이 법은 새로운 대통령들이 원할 때마다 직원들을 직접 해임하는 것을 막았지만, 새로운 시스템은 특정 "임기" 동안만 공무원을 보호했는데, 이 임기는 대부분 4년(단일 대통령 임기와 같은 기간)이었다. 대통령들은 단순히 이 임기가 만료될 때까지 기다린 다음 당파적 입장에 따라 새로운 공무원을 임명했고, 그 결과 공무원들은 이전의 임의 해임 시스템보다 몇 달 더 오래 직책을 유지했을 뿐이었다.[4]
펜들턴 법은 선거 자금 조달 방식에도 변화를 가져왔다. 이 법 이전에는 정당들이 연방 공직에 임명한 공무원들이 받은 수수료의 일정 비율을 징수하는 방식으로 자금을 조달하는 경우가 많았다. 그러나 이 법에 따라 그러한 공무원들이 정치 운동에 기부하는 것이 금지되면서, 정당들은 부유한 기부자와 같은 새로운 선거 자금 출처를 찾아야 했다.[4]
5. 2. 1978년 공무원 개혁법
1978년, 의회는 펜들턴 법을 크게 개정한 1978년 공무원 개혁법을 통과시켰다. 이 법은 공무원위원회를 폐지하고, 그 기능을 인사관리청, 실적 시스템 보호위원회, 연방 노동 관계 당국으로 대체했다. 또한, 1978년 법률은 공무원 시스템 내 최고 관리자를 위한 고위 공무원 서비스를 만들었고, 공무원의 노조 결성 및 중재권을 설정했다.[7][8]5. 3. 루에바노 대 캠벨 소송 (Luevano v. Campbell)
지미 카터 행정부 시절인 1981년, 연방 정부 행정직 채용 시험인 전문 및 행정직 경력 시험(PACE)이 흑인과 히스패닉 응시자에게 불리하다는 루에바노 대 캠벨 소송이 제기되었다. 이 소송은 합의로 해결되었고, 그 결과 PACE는 폐지되었다.[9] PACE를 대체할 일반적인 시험은 도입되지 않았으나, 대체 시험을 시도한 적은 있다. PACE 폐지 이후 도입된 시스템은 인종 할당제를 시행한다는 비판을 받았다. 로널드 레이건 행정부에서 합의 내용이 변경되어 명시적인 할당제는 사라졌지만, 캐롤린 반 교수는 이러한 변화가 "정부가 양질의 인력을 채용할 수 있는 능력에 대해 심각한 의문을 제기했다"고 평가했다.[10][11]5. 4. 도널드 트럼프 행정부의 행정 명령 13957호
2020년 10월, 도널드 트럼프(도널드 트럼프) 대통령은 행정 명령 13957호를 통해 예외 서비스의 미국 연방 공무원에 정책 결정 직책을 위한 일정 F 분류를 만들었는데, 이는 도널드 케틀 교수에 의해 펜들턴법의 정신을 위반하는 것이라고 비판받았다.[12] 2021년 1월 취임 직후, 조 바이든(조 바이든) 대통령은 행정 명령 13957호를 폐지했다.[13][6]참조
[1]
서적
Reconstruction: America's Unfinished Revolution, 1863–1877
Harper & Row
[2]
웹사이트
Digital History
http://www.digitalhi[...]
[3]
웹사이트
TO PASS S. 133, A BILL REGULATING AND IMPROVING THE U. S. CIVIL SERVICE. (J.P. 163).
https://www.govtrack[...]
2022-02-11
[4]
문서
Welch
[5]
뉴스
Pendleton Act inaugurates U.S. civil service system, Jan. 16, 1883
https://www.politico[...]
Politico
2018-01-16
[6]
웹사이트
The Battle for the Public Service Is Just Beginning
https://www.govexec.[...]
Government Executive Media Group LLC
2021-06-21
[7]
법률
Civil Service Reform Act of 1978
1978-10-13
[8]
학술지
The civil service reform act of 1978
1979
[9]
뉴스
U.S. Set to Replace a Civil Service Test
https://www.nytimes.[...]
1981-01-10
[10]
잡지
Let Me Call You Quota, Sweetheart
https://www.commenta[...]
Commentary Inc.
1981-05-01 #날짜가 월만 주어져서 1일로 설정
[11]
학술지
Retaining Quality Federal Employees: Life after PACE
[12]
웹사이트
'Stunning' Executive Order Would Politicize Civil Service
https://www.govexec.[...]
2020-10-22
[13]
웹사이트
Executive Order on Protecting the Federal Workforce
http://www.whitehous[...]
2021-01-22
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