독회
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1. 개요
독회제는 의회에서 법률안을 심의하고 의결하는 절차 중 하나로, 법안을 여러 차례 낭독하며 심의하는 방식에서 유래했다. 영국 의회를 비롯한 웨스트민스터 시스템 국가에서 주로 채택하며, 법안 심의 과정을 투명하게 공개하고 의원 간의 충분한 토론을 보장하는 것을 목표로 한다. 삼독회제와 이독회제가 있으며, 일본 제국 의회에서 삼독회제를 채택했으나, 현재 일본 국회는 위원회 중심주의를 채택하고 있다. 독회제는 영국, 미국, 이스라엘, 호주, 뉴질랜드, 아일랜드, 폴란드, 러시아 등 다양한 국가의 의회에서 운영되고 있으며, 각국의 의회 운영 방식에 따라 독회 절차에 차이가 있다.
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| 독회 | |
|---|---|
| 개요 | |
| 독회 (reading) | 의회에서 법안을 심의하는 과정의 한 단계 |
| 목적 | 법안의 내용과 타당성을 검토하고 수정안을 제안하여 법 제정의 효율성을 높임 |
| 단계별 설명 | |
| 1차 독회 (First Reading) | 법안의 제목을 낭독하고 의회에 제출하는 단계 법안의 내용을 간략하게 소개하고 심의 필요성을 알림 |
| 2차 독회 (Second Reading) | 법안의 주요 내용과 목적을 설명하고 의원들의 질의와 토론을 진행하는 단계 법안의 타당성과 문제점을 심층적으로 검토하고 수정안을 제안할 수 있음 |
| 위원회 심사 (Committee Stage) | 법안을 소관 상임위원회에 회부하여 더욱 자세하게 심사하는 단계 위원회는 전문가의 의견을 듣고 관련 자료를 검토하여 법안의 내용을 수정하거나 보완할 수 있음 |
| 3차 독회 (Third Reading) | 위원회의 심사 결과를 바탕으로 법안의 최종안을 확정하는 단계 의원들은 최종안에 대한 찬반 투표를 실시하고, 가결되면 법안은 의회를 통과 |
| 참고 사항 | |
| 국가별 차이 | 독회 절차는 국가별 의회 제도와 관행에 따라 다소 차이가 있을 수 있음 |
2. 독회제의 개념과 역사
독회제(讀會制, Readings)는 의회에서 법률안을 심의하고 의결하는 절차 중 하나로, 법안을 여러 차례 낭독(Reading)하며 심의하는 방식에서 유래했다. 주로 영국 의회를 비롯한 웨스트민스터 시스템을 따르는 국가에서 채택하고 있으며, 법안 심의 과정을 투명하게 공개하고, 의원 간의 충분한 토론을 보장하는 것을 목표로 한다.
1차 독회는 입법부에 법안의 내용을 소개하는 단계이다. 미국에서는 법안의 제목을 낭독하고, 법안은 즉시 위원회에 배정된다. 미국 상원과 대부분의 웨스트민스터 시스템 영향을 받은 입법부에서는 위원회 심의가 재독회와 삼독회 사이에 이루어진다. 대부분의 비 웨스트민스터 스타일 입법부에서는 위원회에 회부되기 전에 법안의 일반적인 개요에 대한 표결이 이루어진다.
이스라엘 크네세트에서 의원 발의 법안은 첫 번째 독회에 바로 들어가지 않고 '''예비 독회'''를 거친다. 예비 독회에서는 법안을 발의한 의원들이 크네세트에 법안을 소개하고, 법안의 일반적인 개요에 대한 토론이 이어지며, 첫 번째 독회를 위해 위원회로 보낼지, 아니면 의사 일정에서 삭제할지를 결정하는 투표가 진행된다.
두 번째 독회는 법률안 초안을 두 번째로 읽는 입법 절차의 단계이다. 대부분의 웨스트민스터 시스템 입법 기관에서는 위원회로 보내기 전에 법안의 일반적인 개요에 대한 투표가 이루어진다. 대부분의 비 웨스트민스터 스타일 입법 기관에서는 법안의 세부 조항이 두 번째 독회에서 심의된 후 조항별로 투표가 진행된다.
2. 1. 삼독회제와 이독회제
독회제는 의회가 입법을 할 때 2~3회의 독회라고 불리는 단계를 거쳐 법안을 심의하고 표결하는 제도이다. 제1독회부터 제3독회까지 3단계의 과정을 거치는 경우를 '''삼독회제'''(三讀會制, Three Readings), 2회인 경우를 '''이독회제'''(二讀會制, Two Readings)라고 부른다. "독회"라는 말은 독회제라는 본회의 중심의 제도, 또는 "제○독회"라는 이름의 회의나 심의 시간으로 사용되게 되었지만, 본래의 독회(reading)는 그 영어 이름과 같이 "법안을 낭독한다"라는 절차를 의미하는 단어이기도 하다.[15]일본에서는 대일본제국 헌법 하의 제국 의회가 삼독회제를 채택하고 있었다(의원법).[15] 일본국 헌법이 시행된 이후의 국회에서는 국회법의 규정에 따라 독회제를 채택하지 않고, 미국을 모델로 한 위원회 중심주의를 채택하고 있다.[15]
삼독회를 거치는 것은 일반적인 법률안의 경우이며, 예산안의 심의에서는 삼독회제를 요하지 않았다.
의원법(메이지 22년 법률 제2호) 제27조에 따르면, 법률 의안은 삼독회를 거쳐 의결해야 한다. 다만 정부나 의원 10인 이상의 요구에 의해 의원 출석 의원 3분의 2 이상의 다수로 가결되었을 때는 삼독회의 순서를 생략할 수 있다.[15]
제1독회는 법률안을 각 의원에게 배부하고 최소한 2일을 띄고 여는 것이 원칙이나, 긴급한 경우에는 예외적으로 2일의 간격을 두지 않아도 된다. 본회의에서 의안을 낭독(통상 생략)하고, 정부 또는 제출자가 취지를 설명하며 질의응답을 한다. 정부안 또는 다른 원의 제출안은 위원회에 회부된다. 위원회 심사가 종료되면 본회의에서 위원장 보고, 질의, 토론 후 표결을 하는데, 이 표결은 의안의 가부를 결정하는 것이 아니라 제2독회를 열지 여부를 결정하는 것이다. 원의 의원이 제출한 의안은 의원에 의해, 혹은 위원회에 회부되거나 회부되지 않고 즉시 제2독회를 열지 결정한다. 제2독회를 열지 않기로 결정되면 의안은 폐기된다.
제2독회는 제1독회 후 최소한 2일을 거쳐 여는 것이 원칙이지만, 원의 의결에 의해 시일을 단축하거나 당일 즉시 열 수도 있다. 본회의에서 조항별 심의가 이루어지며, 각 의원은 의안에 대해 자유롭게 수정 동의를 발의할 수 있다. 실제로는 위원회에서 상세한 심사를 하므로 통상 생략되며, 오히려 수정안의 처리가 중심이 된다. 의원은 의회 전에 미리 수정안을 의장에게 제출할 수 있다. 위원의 보고에 따른 수정은 찬성 없이도 당연히 의제가 되며, 의원의 수정 동의는 20인 이상의 찬성이 필요하다.
제3독회는 제2독회 후 최소한 2일을 띄고 여는 것을 원칙으로 하지만, 원의 의결에 의해 단축하거나 즉시 열어도 된다. 의안 전체의 가부를 의결하고, 문자의 수정, 의안 중 서로 상충되는 사항, 또는 현행법과 상충되는 사항을 수정하는 것 외에는 수정 동의를 할 수 없다.
이처럼 삼독회를 통과하여 법안이 성립하지만, 정부나 의원 10인 이상의 요구에 의해 의원에서 출석 의원 3분의 2 이상의 다수로 가결되었을 때는 삼독회 절차를 생략할 수 있다. 실제로는 중요 법안 외에는 정식 삼독회 절차를 밟는 경우가 점점 줄어들었다.[16]
독회제는 현재도 영국 의회를 비롯한 웨스트민스터 시스템 국가의 의회에서 채택되고 있으며, 심의의 중요한 단계가 되고 있다. 미국 의회 등 위원회 중심주의를 채택하는 국가에서도 형식적으로는 독회제를 채택하는 경우가 많다.
2. 2. 일본 제국 의회의 독회제
일본 제국 의회는 메이지 시대에 의원법(1889년)을 통해 삼독회제를 채택했다. 의원법 제27조에 따라 법률 의안은 삼독회를 거쳐 의결되었으며, 예외적인 경우(정부 또는 의원 10인 이상의 요구, 출석 의원 2/3 이상의 찬성)에는 삼독회 절차가 생략될 수 있었다.[16] 각 독회 단계는 다음과 같다.- '''제1독회:''' 법률안을 각 의원에게 배부하고 최소 2일 후(긴급 시 예외) 본회의에서 의안 낭독(통상 생략), 정부 또는 제출자의 취지 설명, 질의응답 후 위원회에 회부한다. 위원회 심사 후 본회의에서 위원장 보고, 질의, 토론, 표결을 거쳐 제2독회 개최 여부를 결정한다. 의원 제출 의안은 위원회 회부 여부 또는 즉시 제2독회 개최 여부를 결정한다. 제2독회를 열지 않기로 결정되면 의안은 폐기된다.
- '''제2독회:''' 제1독회 후 최소 2일 후(의결에 따라 단축 또는 즉시 개최 가능) 본회의에서 조항별 심의를 하고, 의원들은 수정 동의를 낼 수 있다. 통상 위원회 심사를 생략하고 수정안을 중심으로 다룬다. 의원의 수정 동의는 20인 이상의 찬성이 필요하다.
- '''제3독회:''' 제2독회 후 최소 2일 후(의결에 따라 단축 또는 즉시 개최 가능) 의안 전체의 가부를 의결한다. 문자의 수정, 의안 간 저촉 사항, 현행법과의 저촉 사항 수정 외에는 수정 동의를 할 수 없다.
3. 각국의 독회 절차
독회는 여러 국가의 의회에서 법안을 심의하고 의결하는 중요한 절차이다. 각국의 독회 절차는 다음과 같다.
- '''오스트레일리아'''
- 오스트레일리아 하원에서는 법안 제출 또는 상원 접수 시 자동 1독회 진행.
- 오스트레일리아 상원에서는 1독회 질의 후 표결하며, 헌법 제53조에 따른 예산 및 금전 법안 외에는 수정 및 토론이 불가.
- '''캐나다'''
- 캐나다 하원에서는 의원의 법안 발의 외에, 내각 구성원이 위원회 구성 또는 법안 준비 지시 동의안 제출 가능.
- '''아일랜드'''
- 오이어흐타스에서 법안 첫 단계는 사적 구성원이 동의안을 제출하여 '소개'하거나, 정부 대표 또는 의회 그룹이 '제출'하는 방식으로 진행.
- '''이스라엘'''
- 크네세트에서 위원회 심의는 1차 및 2차 심의 사이, 의원 발의 법안은 예비 심의와 1차 심의 사이에 진행. 1차 심의는 법안 개요 토론 및 위원회 회부 투표 포함.
- '''뉴질랜드'''
- 1차 독회 통과 후 특별 위원회 회부가 일반적이나, 정부는 의회 과반수 투표로 특별 위원회 단계 생략 가능.
- '''폴란드'''
- 세임에서 1차 독회는 법안 개요 토론으로, 헌법 개정, 재정, 선거법, 법전 법안은 본회의, 나머지는 위원회에서 진행.
- '''러시아'''
- 국가 두마에서 1차 심의는 법안 개요 토론 및 위원회 회부 결정 투표 포함.
- '''일본'''
- 대일본제국 헌법 하의 제국 의회는 삼독회제를 채택했으나, 현행 일본국 헌법 시행 후 국회는 국회법에 따라 위원회 중심주의를 채택.
3. 1. 영국 의회
영국 의회에서 정부 또는 사적 의원 추첨에서 승리한 국회의원 및 귀족이 제출한 법안은 토론이나 투표 없이 자동으로 1차 독회를 거친다. 다른 의회에서 가져온 법안(예: 귀족원에서 모든 단계를 완료한 법안은 즉시 하원으로 가져와 1차 독회를 거침)에도 적용된다.10분 규칙에 따라 제출된 법안은 10분을 넘지 않는 토론(찬성자와 반대자에게 동일하게 분배)을 거친 후, 법안 "제안 허가"에 대한 투표가 진행되며, 제안이 통과된 경우에만 1차 독회를 거친다.
1차 독회를 거친 법안은 인쇄하도록 명한다.
3. 2. 미국 의회
미국 연방 의회는 위원회 중심주의를 따르기 때문에 본회의의 중요성이 영국 의회나 구(舊) 일본 제국 의회만큼 높지 않으며, 현재는 절차를 상당히 생략하고 있다. 그러나 규칙상으로는 독회(讀會)를 3번 여는 것이 의무화되어 있으며, 원래 조항을 읽는(reading = 讀會) 절차는 다음과 같다.[1]# 법안 제출 시, 해당 법안이 낭독된다 (실제로는 법안의 정식 명칭(Title)만 낭독된다). 하원에서는 즉시 위원회에 회부된다.[1]
# 상원에서는 심의 개시 시, 하원에서는 위원회 통과 후에 두 번째 낭독이 있다.[1]
# 최종적인 표결 전에 세 번째 낭독이 진행된다.[1]
3. 3. 이스라엘 크네세트
이스라엘 크네세트에서 의원 발의 법안은 바로 1차 독회에 들어가지 않고, '''예비 독회'''를 거친다. 예비 독회에서는 법안을 발의한 의원이 크네세트에 법안을 소개하고, 법안의 일반적인 개요에 대해 토론한다. 그 후, 1차 독회를 위해 법안을 위원회로 보낼지, 아니면 의사 일정에서 삭제할지를 결정하는 투표를 진행한다.[1]위원회 심의는 1차 독회와 2차 독회 사이, 그리고 (의원 발의 법안의 경우) 예비 독회와 1차 독회 사이에 이루어진다. 1차 독회에서는 법안의 일반적인 개요에 대해 토론하고, 법안을 위원회로 보낼지 여부를 투표한다.[1]
2차 독회에서는 법안의 세부 조항을 검토하고 각 조항별로 투표한다. 수정안이 없는 연속된 조항은 단일 블록으로 투표할 수 있다.[1]
3. 4. 호주 의회
오스트레일리아 하원에서 법안은 제출되거나 상원에서 접수되면 질문 없이 자동으로 1독회가 진행된다.[2]오스트레일리아 상원에서는 1독회에 대한 질의가 제기되고 표결될 수 있다. 헌법 제53조에 따라 예산 법안 및 금전 법안을 제외하고는 1독회에 대한 수정이나 토론이 허용되지 않지만, 예산 법안 및 금전 법안의 경우에는 토론이 허용된다. 헌법 53조는 상원 의원이 (상원이 수정할 수 없는) 재정 법안에 대한 수정안을 하원에 요청할 권리를 부여하며, 이는 1독회를 포함한 법안 심의의 모든 단계에서 가능하다.[3]
대부분의 일반 법안의 1독회는 거의 항상 형식적인 절차이며 "찬성"으로 통과된다.[4] 그러나 극히 드문 경우 상원은 1독회에 반대 투표를 할 수 있으며, 이 경우 법안은 더 이상 진행될 수 없다. 2021년 6월, 녹색당 상원 의원 라리사 워터스가 법무장관 크리스찬 포터에 대한 1988년 강간 혐의와 관련하여 제출한 ''2021년 장관 적격성 조사 법안''(Cth)이 표결에서 근소하게 부결된 사례가 있었다.[5]
이와 유사한 절차가 주 및 특별구 의회에서도 시행된다.
3. 5. 뉴질랜드 의회
뉴질랜드에서 법안이 1차 독회를 통과하면 일반적으로 특별 위원회로 회부된다. 그러나 정부는 의회 과반수 투표로 법안이 특별 위원회 단계를 건너뛰도록 할 수 있다.[9]뉴질랜드 의회 초창기에는 의원이 법안을 제출했지만 아무도 동의하지 않으면 1차 독회에서 법안이 부결될 수 있었다. 1차 독회에서는 공식적인 투표가 필요하지 않았다. 그러나 제안에 대한 동의를 요구하는 관행은 이후 폐지되었고,[10] 따라서 제출된 법안은 1차 독회가 끝날 때까지 부결될 수 없다.
뉴질랜드에서는 법안이 두 번째 독회를 통과하면 의회 전체에서 조항별로 심의한다. 의회의 과반수가 동의하면 법안을 부분별로 심의할 수 있어 상당한 시간을 절약할 수 있다. 대부분의 법안은 두 번째 독회를 통과하기 위해 과반수의 지지를 받아야 하므로, 법안을 조항별로 심의하는 경우는 이제 매우 드물다.
3. 6. 아일랜드 의회
오이어흐타스에서 법안의 첫 번째 단계는 다음 두 가지 방법 중 하나로 이루어진다.[6][7][8]- 사적 구성원이 법안 "소개 허가를 요청하는" 동의안을 제출하여 ''소개''하는 경우 - 동의안이 통과되면 법안은 두 번째 단계로 넘어간다.
- 정부를 대표하여(무제한) 또는 의회 그룹(하원에서는 그룹당 한 번, 상원에서는 세 번) ''제출''하는 경우 - 법안은 자동으로 두 번째 단계로 넘어간다.
오이어흐타스에서 두 번째 심의는 "두 번째 단계"로 불리지만, 하원 의사 규칙에서는 "두 번째 심의"라는 부제를 사용하며, 두 번째 단계에서의 동의안은 여전히 "의안을 두 번째로 심의한다"이다. 한쪽 의회에서 발의된 법안은 두 번째 단계에서 다른 의회로 넘어가며, 상원 통합 법안의 경우 상원 두 번째 단계는 면제된다. 법안이 두 번째 단계를 통과하면 해당 의회의 특별 위원회로 회부되거나, 전체 회의에서 위원회 단계로 진행된다.
3. 7. 폴란드 의회
1차 독회는 입법부에 법안의 내용을 소개하는 단계이다.[1] 오이어흐타스에서 두 번째 심의는 "두 번째 단계"로 불리지만, 하원 의사 규칙에서는 "두 번째 심의"라는 부제를 사용하며, 두 번째 단계에서의 동의안은 여전히 "의안을 두 번째로 심의한다"이다.[1] 한쪽 의회에서 발의된 법안은 두 번째 단계에서 다른 의회로 넘어가며, 상원 통합 법안의 경우 상원 두 번째 단계는 면제된다.[1] 법안이 두 번째 단계를 통과하면 해당 의회의 특별 위원회로 회부되거나, 전체 회의에서 위원회 단계로 진행된다.[1]법안 처리 절차는 다음과 같다.[1]
| 순서 | 절차 |
|---|---|
| 1 | 법안 낭독 및 인쇄본 배포 |
| 2 | 법안 골자에 대한 심의 및 표결 후 위원회 부의 |
| 3 | 위원회 심사 법안 및 수정안에 대한 토론 및 표결 |
| 4 | 법안 낭독, 취지 설명 및 질의응답 후 위원회 회부 |
| 5 | 위원회 심사 보고 후 법안 조항별 심의 |
| 6 | 위원회 보고에 대한 수정안 등 표결 후 법안 전체 가부 결정 (최종 심의 및 표결) |
3. 8. 러시아 의회
러시아 국가 두마(State Duma)에서 1차 독회는 법안의 일반적인 개요에 대한 토론과 위원회 회부 결정 투표를 포함한다.[1] 2차 독회에서는 법안의 세부 조항을 심의하고 조항별로 투표한다.[1]4. 대한민국 국회와 독회제
대한민국 국회에는 독회제 관련 규정이 존재하지 않으며, 법안은 소관 상임위원회의 심사를 거쳐 본회의에 상정된다.
참조
[1]
웹사이트
A guide for Ministerial and Departmental Staff : 9.4 Overview and history associated with the stages of a Bill
https://www.wa.gov.a[...]
Parliament of Western Australia
2021-11-17
[2]
서적
House of Representatives practice
https://www.aph.gov.[...]
Parliament of Australia
2022-04-02
[3]
서적
Odgers' Australian Senate practice
https://www.aph.gov.[...]
Parliament of Australia
2023-06-24
[4]
서적
Odgers' Australian Senate practice
https://www.aph.gov.[...]
Parliament of Australia
2022-04-02
[5]
웹사이트
Procedural Information Bulletin No. 356
https://www.aph.gov.[...]
2021-06-29
[6]
웹사이트
A Brief Guide to the Legislative Process
https://www.oireacht[...]
Oireachtas
2017-11-24
[7]
문서
Dáil Standing Orders 147
[8]
문서
Seanad Standing Orders 144–148
[9]
웹사이트
Alterations and Amendments of the Standing Orders of the House of Representatives
https://www.nzlii.or[...]
New Zealand Legal Information Institute
2024-11-27
[10]
웹사이트
Standing Orders of the House of Representatives
https://www.parliame[...]
New Zealand Parliament
2024-11-27
[11]
문서
Dáil Standing Orders 148
[12]
문서
Seanad Standing Orders 149, 180
[13]
문서
Dáil Standing Orders 161
[14]
문서
Seanad Standing Orders 163
[15]
서적
議会法
有斐閣アルマ
2001
[16]
간행물
帝国議会の運営と会議録をめぐって
http://labs.froute.j[...]
国立国会図書館レファレンス
2005-05
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