행정계획

3. 행정계획에 관한 학설

행정계획의 법적 성격에 대해서는 다양한 학설이 존재하며, 이는 행정계획의 효력 및 권리구제 방식과 밀접하게 관련된다.^[1] 행정입법설, 행정행위설, 독자성설, 혼합행위설, 복수기준설 등이 대립하고 있다.

3. 1. 주요 학설

4. 행정계획의 종류

행정계획은 다양한 기준에 따라 분류될 수 있으며, 각 유형별 특징과 법적 효력에 차이가 있다. 행정권이 어떤 목표를 설정하고, 그 목표를 실현하기 위한 수단을 종합적으로 제시하는 것은 다양하며, 기간(장기·중기·단기 계획), 법률 근거 유무(법제상 계획, 사실상 계획), 지역(전국·지역·지구 계획), 대상(토지 이용, 복지, 환경, 에너지 계획 등)에 따라 분류된다.^[1]

행정 계획은 지역적 타당성에 따라 전국 계획, 지역 계획, 지구 계획으로 나눌 수 있지만, 계획의 정합성 측면에서 지방 계획은 전국 계획에 모순되거나 저촉되어서는 안 된다(정합성의 원칙).^[1]

4. 1. 구속력에 따른 분류

• 구속적 계획
• 시민에 대한 법적 효과·구속력(외부 효과)을 가지는 것 (토지구획정리법의 토지구획정리 사업 계획 등)
• 시민에 대한 법적 구속력은 없지만, 행정 기관을 구속하는 것 (고속자동차국도법의 정비 계획 등)
• 국민에 대한 구속적 계획 (도시관리계획), 타 계획에 대한 구속적 계획 (국토종합계획), 관계 행정 기관에 대한 구속적 계획 (예산의 운용계획)
• 비구속적 계획: 국가 또는 자치 단체의 행정상 지침을 제시하는 것으로, 법적 구속력은 없는 것 (국토종합개발법의 전국종합개발계획, 경제개발5개년 계획, 광역도시계획, 도시기본계획 등)

4. 2. 형식에 따른 분류

• 구속적 계획
• 시민에 대한 법적 효과·구속력(외부 효과)을 가지는 것 (토지구획정리법의 토지구획정리 사업 계획 등)
• 시민에 대한 법적 구속력은 없지만, 행정 기관을 구속하는 것 (고속자동차국도법의 정비 계획 등)
• 비구속적 계획: 국가 또는 자치 단체의 행정상의 지침을 제시하는 것으로, 법적 구속력은 없는 것 (국토종합개발법의 전국종합개발계획 등)

4. 3. 계획 기간에 따른 분류

4. 4. 계획 대상 지역에 따른 분류

4. 5. 생활 영역에 따른 분류

행정권이 어떤 목표를 설정하고, 그 목표를 실현하기 위한 수단을 종합적으로 제시하는 것은 다양하며, 그 기간, 법률의 근거 유무, 지역, 대상 등에 따라 여러 가지로 분류된다.

5. 행정계획의 효력

행정계획은 법률, 법규명령, 조례 형식으로 정해지는 경우 공포되며, 특별한 규정이 없으면 공포일로부터 20일 후 효력이 발생한다. 그 밖의 형식으로 정해지는 경우에는 고시되며, 특별한 규정이 없으면 고시와 동시에 효력이 발생한다.

5. 1. 효력 요건

6. 행정계획과 관련된 쟁점

도시관리계획은 개인의 권리나 법률상의 이익을 구체적으로 규제하는 효과를 가져오므로 항고소송의 대상이 된다는 것이 판례의 입장이다. 행정계획이 행정활동의 지침에 그치거나 행정조직 내부에서만 효력을 가질 때는 항고소송의 대상으로서의 처분성을 갖지 않는다. 행정계획에 대한 행정쟁송은 행정계획이 집행단계에 이르렀을 때 제기되는 경우가 많으며, 이 경우 해당 행정계획이 위법하다 하더라도 사정판결에 의해 취소되지 않을 가능성이 있다. 행정계획으로 인한 국민의 재산권 행사에 대한 제약이 ‘특별한 희생’에 해당된다 하더라도 보상규정이 없는 경우, 직접적인 손실보상청구권이 인정되지 않음이 원칙이다.

6. 1. 절차적 통제

6. 2. 권리 구제

6. 3. 의제 조항

7. 판례

행정계획의 처분성은 구체적인 사례에 따라 다르게 판단된다. 판례는 행정계획이 국민의 권리와 의무에 직접적인 영향을 미치는지 여부에 따라 처분성을 인정하거나 부정하는 경향을 보인다.

도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정 목표와 절차만 규정되어 있을 뿐, 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않다. 따라서 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안, 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다.^[11]

공고 및 공람 절차 등 법령상 사전 절차를 거치지 않은 행정계획은 위법하다.^[16]

일본 최고재판소는 1964년 10월 29일 판결에서 행정 처분을 "국가 또는 지방 공공 단체가 행하는 행위 중 그 행위로 직접 국민의 권리 의무를 형성하거나 그 범위를 확정하는 것이 법률상 인정되는 것"이라고 정의했다.^[5] 그러나 2008년 9월 10일, 최고재판소는 토지 구획 정리 사업 계획 결정에 대해 처분성을 인정하는 판결을 내렸다.^[7]

7. 1. 처분성을 인정한 판례

• 도시계획법 제12조에 따라 고시된 도시계획결정은 특정 개인의 권리나 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오는 행정청의 처분이므로 행정소송의 대상이 된다.^[9]
• 주택재건축정비사업조합이 법에 기초하여 수립한 사업시행계획이 인가·고시를 통해 확정되면, 그 사업시행계획은 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당한다.^[13]
• 문화재보호구역 내 토지소유자 등은 보호구역 지정해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있으며, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.^[14]
• 채광계획인가로 공유수면점용허가가 의제될 경우, 공유수면점용허가 불허사유로써 채광계획을 인가하지 아니할 수 있다.^[17]

7. 2. 처분성을 부정한 판례

• 도시기본계획은 도시의 기본적인 공간구조와 장기 발전 방향을 제시하는 종합계획으로, 토지이용계획, 환경계획, 공원녹지계획 등 장래 도시 개발의 일반적인 방향을 제시한다. 그러나 이 계획은 도시계획 입안의 지침이 될 뿐, 일반 국민에 대한 직접적인 구속력은 없다.^[10]
• 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산식품부가 합동으로 2009년 6월 8일 발표한 ‘4대강 살리기 마스터플랜’ 등은 4대강 정비사업과 주변 지역 관련 사업을 체계적으로 추진하기 위한 종합계획이다. 이는 ‘4대강 살리기 사업’의 기본 방향을 제시하는 계획으로서, 행정기관 내부에서 사업의 기본 방향을 제시할 뿐 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니므로 행정처분에 해당하지 않는다.^[12]
• 행정계획이 행정활동의 지침에 그치거나 행정조직 내부에서만 효력을 가질 때는 항고소송의 대상으로서의 처분성을 갖지 않는다.^[15]

참조

_[1] 서적 行政法１ -- 行政法総論 第五版補訂版
_[2] 서적 行政法１ -- 行政法総論 第五版補訂版
_[3] 서적 行政法１ -- 行政法総論 第五版補訂版
_[4] 서적 行政法概説〈1〉行政法総論
_[5] 웹사이트 ごみ焼場設置条例無効確認等請求 https://www.courts.g[...]
_[6] 웹사이트 高円寺青写真判決 https://www.courts.g[...]
_[7] 웹사이트 浜松市土地区画整理事業計画事件 https://www.courts.g[...]
_[8] 판례 96누8567
_[9] 판례 80누105
_[10] 판례 2000두8226
_[11] 판례 96누8567
_[12] 판례 대법원 2011.4.21. 자 2010무111 전원합의체 결정【집행정지】 2011-04-21
_[13] 판례 2009마596
_[14] 판례 대법원 2004. 4. 27. 선고 2003두8821 판결【문화재보호구역지정해제거부처분취소】 2004-04-27
_[15] 판례 93누36
_[16] 판례 98두2768
_[17] 판례 2001두151
_[18] 법률 구 주택건설촉진법 제33조