후커우 제도
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1. 개요
후커우 제도는 중화인민공화국에서 사용하는 가구 등록 시스템으로, '후지'라고도 불리며, 1950년대 후반에 도입되었다. 이 제도는 사회 질서 유지와 사회주의 경제 건설을 목표로 하였으나, 실제로는 인구 이동 통제와 도시-농촌 간 자원 배분에 집중되었다. 호구는 농업과 비농업으로 구분되어 교육, 의료, 사회 보장 등에서 차등을 두어 도시와 농촌 간의 불평등을 심화시켰다. 덩샤오핑 개혁개방 이후 완화 시도가 있었지만, 여전히 사회적 불평등의 원인으로 작용하고 있다. 홍콩과 마카오는 후커우 제도를 적용받지 않으며, 대만과의 관계에서도 복잡한 양상을 보인다.
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| 후커우 제도 | |
|---|---|
| 개요 | |
| 명칭 | 호구 (hukou, 戶口) |
| 종류 | 농촌 호구, 비농촌 호구 |
| 목적 | 인구 관리, 사회 통제 |
| 특징 | 거주 이전의 자유 제한, 사회 서비스 접근 제한 |
| 역사 | 1958년 도입, 개혁 시도 중 |
| 영향 | 도시-농촌 간 불평등 심화, 사회 불안 야기 |
| 상세 내용 | |
| 정의 | 중국의 호적 제도 |
| 기능 | 출생, 사망, 혼인, 이혼 등 인구 변동 사항 기록 교육, 취업, 의료 등 사회 서비스 접근 권한 결정 |
| 분류 | 농업 호구 (农业户口, nóngyè hùkǒu) 비농업 호구 (非农业户口, fēi nóngyè hùkǒu) 도시 호구 (城市户口, chéngshì hùkǒu) 임시 거주증 (暂住证, zànzhùzhèng) |
| 차별 | 농촌 호구 소지자: 도시 거주 및 사회 서비스 접근 제한 비농촌 호구 소지자: 상대적으로 더 많은 혜택 |
| 문제점 | 도시-농촌 간 불평등 심화 이주 노동자의 사회적 소외 교육 기회 불균등 사회 통합 저해 |
| 개혁 | 점진적인 호구 제도 완화 시도 거주지 기반 서비스 제공 확대 농촌 호구 폐지 및 도시 호구 통합 추진 |
| 영향 | 도시화 촉진 노동 시장 유연성 증가 사회 통합 노력 필요 |
| 역사적 맥락 | |
| 기원 | 고대 중국의 인구 관리 제도 사회주의 계획 경제 체제 하에서 강화 |
| 발전 | 1958년 정식 도입 문화 대혁명 시기 사회 통제 강화 수단으로 활용 |
| 현재 | 개혁 개방 이후 점진적인 변화 시도 여전히 사회적 불평등의 주요 원인으로 작용 |
| 사회적 영향 | |
| 도시-농촌 격차 | 호구 제도: 도시와 농촌 간 격차 심화시키는 요인 교육, 의료, 고용 등 사회 서비스 접근성 차이 발생 |
| 이주 노동자 | 도시로 이주한 농촌 출신 노동자: 차별과 소외 경험 임금, 노동 조건, 사회 보장 등에서 불이익 |
| 사회 불안 | 호구 제도: 사회적 불만과 갈등 야기 공정한 사회 서비스 접근 요구 증대 |
| 정책적 변화 | |
| 개혁 시도 | 호구 제도 완화 및 폐지 논의 지속 지역별 차등화된 정책 시행 |
| 과제 | 완전한 호구 제도 폐지: 사회 서비스 형평성 확보 필요 이주민 사회 통합 정책 마련 시급 |
| 추가 정보 | |
| 관련 용어 | 인구 이동 사회 불평등 사회 정책 |
| 참고 자료 | 관련 연구 논문 및 보고서 중국 정부 발표 자료 |
2. 용어 정리: ''후지'' vs. ''후커우''
이 제도의 공식 명칭은 ''후지''이다. ''후지'' 제도 내에서, ''후커우''는 이 시스템 안에서 특정 개인의 등록된 거주 상태를 의미한다. 그러나 구어체에서는 ''후커우''라는 용어가 전체 제도를 지칭하는 데 사용되기도 하며, 영어 사용자들은 ''후지'' 시스템과 개인의 ''후커우''를 모두 가리킬 때 이 용어를 사용한다.[12]
3. 중국 본토의 호구 제도
호구 제도는 고대 중국에 기원을 두지만, 현재 시행되는 제도의 골격은 1958년 중화인민공화국 호구 등록 규정을 통해 마련되었다.[12] 초기에는 모든 시민을 농업 호구와 비농업 호구(통상 농촌 호구와 도시 호구로 불림)로 나누고 출생지에 따라 다시 분류하는 이원적 구조를 가졌으며[12], 이는 사회 정책과 연계되어 호구 유형에 따라 다른 사회적 혜택을 제공했다.[13] 중앙 정부는 내부 인구 이동 또한 엄격하게 통제했으나, 최근 수십 년간 점진적으로 완화되었다. 호구 제도는 중국의 급속한 경제 성장에 기여한 측면도 있지만, 동시에 사회 계층화를 심화시키고 다수 농촌 노동자의 권익을 제약하는 결과를 낳았다.[12]
문화 대혁명 종식 후인 1977년, 정부는 농촌에서 도시로의 이동 금지 원칙을 유지하면서도 연간 비농업 인구의 0.15%에 한해 도시 이주를 허용하는 '농전비(農業轉非, 농업 호구에서 비농업 호구로의 전환)' 정책을 시작했다.[70] 이는 문화대혁명 시기 농촌으로 강제 이주되었던 인재들을 도시로 복귀시켜 경제 개혁에 필요한 인력을 확보하려는 목적이었다.[70] 1970년대 후반 농업 개혁의 성공과 1980년대 초반 향진 기업의 발전으로 농촌 지역 공업화와 소도시 경제가 성장하면서 호적 관리 제도는 재검토되기 시작했다.[71] 1984년에는 농촌 지역의 행정 단위인 '건제진(建制鎮)'에서 상공업, 서비스업에 종사하는 농민에게 식량 자급 호구를 부여하여 사실상 비농업 인구로 편입시키는 조치가 시행되었다.[71]
1990년대 들어 연해 지방의 비약적인 경제 발전과 도시화, 그리고 시장 경제 확산에 따른 배급 제도의 폐지는 호구 제도 개혁의 압력으로 작용했다.[71] 1998년에는 '농전비' 정책이 대폭 완화되어, 도시에 거주할 필요가 있거나 경제 활동상 필요가 있는 사람, 우수 인재, 도시 주택 구매자 등에 대해 지방 정부의 판단으로 도시 이주를 허용하는 제도가 전국적으로 시행되었다.[71]
한편, 연안 공업 지대의 발전은 대규모 노동력 수요를 창출하여 내륙부로부터의 인구 이동을 가속화했다.[73] 이에 정부는 임시 노동자를 관리하기 위해 1985년 '도시 잠주 인구 관리에 관한 잠정 규칙'을 제정하고, 임시 거주증인 잠주증(暫住證) 발급을 시작했다.[73] 그러나 잠주증은 임시 거주만을 인정할 뿐, 사회 보장, 의료, 교육 등에서 도시 주민과 동등한 대우를 보장하지 않아, 농촌 출신 임시 노동자(농민공)들은 장기간 불안정한 생활을 강요받으며 불만을 키워갔다.[73] 2010년 이후 베이징, 상하이, 광저우 등 대도시에서는 잠주증을 거주증으로 전환하는 조치가 시행되었다.[73] 거주증은 도시별로 차이가 있지만, 의료 및 사회 복지 혜택을 개선하고 일정 기간 거주 후 도시 호구 취득 가능성을 열어두었다는 공통점이 있다.[73] 하지만 여전히 외래 인구를 차별하는 근본적인 문제는 해결되지 않아, 호구 제도 개혁의 과도기적 조치라는 평가를 받는다.[73]
시진핑 집권 이후 2014년 3월, 중국 정부는 "국가 신형 도시화 계획(2014~2020년)"을 발표하며 호구 제도의 추가 개혁을 예고했다. 이 계획은 도시 규모에 따라 호구 등록 제한을 완화하고, 2020년까지 1억 명의 농민공 등 비도시 호적 인구에게 도시 호적을 부여하는 것을 목표로 삼았다.[74] 이는 농민공을 중소도시로 유치하여 소비를 진작시키고 경제 성장을 도모하려는 의도였으나, 일부 지역에서는 대도시 농민공 거주 구역을 강제 철거하는 등 인권 침해 논란을 빚기도 했다.[75] 2016년 9월에는 국무원이 "1억 명 비도시 호적 인구의 도시 정착 추진 방안"을 발표하며 농민공의 도시 호구 이전을 더욱 독려했다.[76]
2017년부터는 소위 '신일선 도시'(新一线城市)[77][78]들을 중심으로 젊고 우수한 인재 유치를 위해 대학 졸업자를 대상으로 호구 취득 조건을 대폭 완화했다.[79] 예를 들어, 우한, 창사, 청두 등에서는 대학 졸업 증명서만으로도 호구 신청이 가능해졌고, 시안은 학사 학위 소지자의 연령 제한을 45세로 완화했다가 이후 철폐했다.[79][81]
2019년 4월, 국가발전개혁위원회는 "2019년 신형 도시화 건설 중점 임무"를 발표하여 호구 제도 개혁 방향을 더욱 구체화했다. 이에 따라 상주 인구 100만 명 미만 도시의 이주 제한이 철폐되었고, 100만~300만 명 도시( 구이양, 스자좡, 푸저우 등 65개 도시)까지 제한 철폐가 확대되었다.[80] 상주 인구 300만~500만 명 대도시( 시안, 하얼빈, 칭다오 등 13개 도시)는 정주 조건을 완화하고 특정 집단(도시 취업 신규 농민공, 5년 이상 거주·취업자 등)에 대한 정주 제한을 철폐했다.[80] 스자좡은 2019년 3월, 중국 성도(省都) 중 최초로 호구 취득 조건을 전면 철폐하기도 했다.[81]
그러나 인구 500만 명 이상 초대형 도시( 상하이, 베이징, 선전, 충칭 등 14개 도시)의 경우, 호구 쿼터 확대 및 취득 점수제 간소화(사회보험 납부 기간, 거주 기간 비중 강화)가 요구되었지만 여전히 엄격한 제한이 유지되고 있다.[82] 특히 상하이와 베이징은 취득 조건이 매우 까다로워, 상하이의 경우 연간 5,000명 정도만 호구를 취득할 수 있으며[81], 베이징은 2018년 신청자 12만여 명 중 6,019명만 승인받았다.[83]
2018년 말 기준으로 도시에 거주하면서도 도시 호적을 갖지 못한 인구는 약 2억 2,600만 명(총인구의 16.2%)에 달한다.[81] 도시 호적 취득 농민공 수가 9,000만 명을 넘었음에도 불구하고 절대 수는 줄지 않고 있으며, 선전, 둥관 등에서는 비호적 인구가 호적 인구를 넘어서는 인구 역전 현상, 소위 '도괘(倒挂)' 현상까지 나타나고 있다.[81] 호구 전환이 더딘 이유로는 공공 서비스 부담 증가를 우려하는 정부 측 요인(특히 고학력 인재 선호 경향)과 농촌 토지 관련 권익 상실을 꺼리는 농민공 측 요인이 복합적으로 작용하고 있다.[84]
3. 1. 제도적 근거 및 기능
호구 제도는 고대 중국에서 기원했지만, 현재 형태의 시스템은 1958년 중화인민공화국 호구 등록 규정에 의해 법적으로 확립되었다.[12][62][65][66]
원래의 법률에서 호구 제도는 다음과 같은 목적으로 정당화되었다.“...사회 질서를 유지하고, 시민의 권리와 이익을 보호하며, 사회주의 건설에 기여하기 위해”[12]
중국 공산당 정부는 농촌 지역이 잉여 노동력을 흡수하고 활용할 능력이 더 크므로 인구 대다수가 농촌에 집중되어야 한다고 주장했다.[12] 또한, 인구의 자유로운 이동은 도시 과밀화를 초래하고 농업 생산을 위협할 수 있어 위험하다고 간주되었다.[12] 호구 제도 아래 농촌 인구는 농업 생산[12]과 국영 기업 노동자로서 도시 산업화를 지원하도록 조직되었다.[14]
실제로는 다른 동기도 작용했다. 1949년 중화인민공화국 수립 후, 중국 공산당은 안정과 급속한 현대화를 목표로 정책을 시행했으며, 호구 제도도 이러한 맥락에서 이해될 수 있다.[15] 특히 1950년 한국 전쟁 발발 이후 미국과의 관계가 악화되면서, 중국은 소련식 중공업 우선 발전 정책과 국방 공업 육성을 추진했다.[60] 부족한 자금은 농산물 수출을 통해 확보해야 했고, 이를 위해 농촌 통제가 필요했다.[60] 초기에는 반혁명 세력 조사 및 감시 목적으로 도시 중심의 호적 정비가 시작되었으며[60][61], 1951년 '도시 호적 관리 잠정 조례'가 제정되어 관리 대상이 도시 전체로 확대되었다.[60][62] 이러한 정치적 통제 목적은 점차 약화되었지만[62], 도시 지역은 역사적으로 권위주의 정권에 취약했기에, 정부는 도시 거주자에게 특혜를 주어 초기 정권 불안정 시기에 반란 가능성을 줄이고자 했다.[15] 또한, 도시 거주자들이 일상생활 전반에서 정부에 의존하게 만들어 중앙 정부의 통제력을 강화하고 복종을 유도하는 수단으로 활용되었다.[12]
중공업 우선 정책은 도시 노동자 증가와 식량 수요 증대를 가져왔으나, 당시 중국 농업 생산성은 낮아 도시 공급용 식량이 부족했다.[59][60][63] 이에 1953년 '식량의 계획 매입과 계획 공급의 실행에 관한 명령' (통일 매입·통일 판매 제도)이 도입되어, 농민은 잉여 식량을 국가에 낮은 가격으로 판매해야 했고, 이는 도시에 저가로 공급되었다.[60][63] 이러한 도시-농촌 간 역할 분담과 경제적 격차, 농업 집단화로 인한 생산 의욕 저하 등은 1950년대 대규모 농촌 인구의 도시 유입('맹류')을 초래했다.[60][63] 도시 인구는 1953년 7,800만 명에서 1959년 1억 2,300만 명으로 급증하여 도시 부담 가중과 농촌 노동력 부족 문제를 일으켰다.[63] 정부는 '맹류' 금지 지시와 강제 송환을 시도했으나 효과는 미미했고[63][64], 결국 농촌 집단화(인민공사) 강화, 도시 인구의 농촌 이동(하방 운동)과 함께 인구 이동을 법적으로 통제하기 위해 1958년 《호구 등기 관리 조례》를 공포하게 되었다.[64]
이 조례는 현역 군인을 제외한 모든 공민에게 적용되며, 공안 기관이 등기 사무를 관할한다.[64] 공민은 상주지에서 '상주 인구'로 등기해야 하며, 한 곳에서만 등기할 수 있다.[67] 등기는 가구('호') 단위로 이루어지며, 가구주('호주')가 신고 책임을 진다.[67] 상주 인구 등기 내용은 개인별 '상주 인구 등기표', 이를 가구별로 묶어 보존하는 '호구 등기부', 그리고 가구별로 발급되는 '주민호구부'에 기록된다.[68] 등기 항목에는 호별 구분(과거 농업/비농업, 이후 가정/집단), 성명, 성별, 민족, 출생 정보, 주소, 학력, 혼인, 병역, 직업 등 개인의 신상 정보가 포함된다.[68] 이는 공민의 신분을 증명하는 법적 효력을 가지며, 선거, 면허 취득, 입학, 취업 등 사회생활에 필요한 주민신분증 기재 내용의 근거가 된다.[68]
조례는 특히 농촌에서 도시로의 이동에 엄격한 제한을 두었다.[68] 농촌에서 도시로 이전하려면 도시 노동 부문 채용 증명서, 학교 입학 증명서 또는 도시 호구 등기 기관의 전입 허가 증명서가 필요했다.[69] 1954년 헌법에 이동의 자유가 명시되었음에도 불구하고, 실제로는 농촌에서 도시로의 이동이 엄격히 통제되었으며, 이는 도시 호적과 농촌 호적이라는 이원적 관리 체계를 낳았다.[70] 또한 1955년부터는 계획 경제와 배급 제도 운영을 위해 농업 인구와 비농업 인구를 구분하는 통계가 작성되었다.[70]
결과적으로 호구 제도는 내부 이주를 통제하고 도시와 농촌 간 자원을 배분하는 핵심적인 기능을 수행했다. 이주 통제는 다른 개발도상국에서 나타나는 도시 빈민가 형성이나 공중 보건 문제 발생을 억제하는 데 기여했으며[16], 사회 안정을 유지하여 중국의 경제 성장에 기여한 측면도 있다.[15] 그러나 동시에 사회 계층화를 심화시키고 다수 농촌 노동자의 권익을 제약하는 결과를 낳았다.[12]
4. 역사
호구 제도는 고대 중국, 멀리는 기원전 21세기 이전 왕조 시대까지 거슬러 올라가는 오랜 역사를 가지고 있다.[12] 초기 형태의 호구 등록 제도는 주로 세금을 걷고 군인을 징집하며, 사람들의 이동을 규제하기 위한 목적으로 사용되었다.[12]
호구 제도의 초기 모델로는 향(鄕)·수(遂) 제도와 보갑제(保甲制)를 들 수 있다. 서주 시대(기원전 11~8세기경)에 시행된 향·수 제도는 도시와 농촌의 토지를 체계적으로 조직하고 분류하는 방식이었다.[12] 기원전 4세기 상앙이 주장한 보갑 제도는 특정 집단 내의 사람들에게 공동 책임을 지우는 시스템으로, 집단 구성원 중 한 명이 규칙을 어기면 집단 전체가 처벌받는 방식이었다.[12] 이러한 구조는 이후 진나라(기원전 221–207년) 시대에 세금 징수, 인구 통제, 군인 징집을 위해 더욱 발전되고 확장되었다.[17][12]
문헌통고(1317년 출판)의 '호구고(戶口考)'에 따르면, 주나라 시대에는 사민(司民zho)이라는 인구 관리 관리가 있어 출생, 사망, 이주 기록을 담당했다. 주례에는 세 부의 문서가 서로 다른 장소에 보관되었다고 기록되어 있다. 주나라의 행정 구역은 수도와의 거리에 따라 달랐으며, 수도에서 가장 가까운 구역은 도비(都鄙zho), 먼 지역은 향(鄉zho)과 수(遂zho)로 불렸다. 가족들은 보갑제 아래 조직되었다.[18][19]
기원전 7세기 제나라의 재상 관중은 지역에 따라 다른 세금 및 징병 정책을 시행했으며[20], 허가 없는 이주나 가족 분리를 금지했다.[21] 상군서에서는 상앙 역시 이주를 제한하는 정책을 설명했다.[22]
한나라의 초대 재상 소하는 '호율(户律zho)'을 구장률(九章律)의 하나로 추가하여 호구 제도를 국가 수입과 징병의 기초로 삼았다.
호구 제도가 공식적으로 법제화된 것은 청나라 말기(1644–1912)인 1911년 호적법(戶籍法)을 통해서였다.[23][12] 이 법은 명목상으로는 이동의 자유를 허용했지만, 실제로는 모든 개인의 정부 등록을 요구했다. 정부는 이를 통해 당시 활동하던 공산주의 세력을 추적하고, 전쟁 자금을 마련하기 위한 세금 징수의 기초로 삼았다.[12] 또한 보갑제를 확장하여 사회 안정을 도모하고자 했다.[12]
청나라 멸망 이후 중국을 통치한 여러 세력(일본 점령군, 중국 국민당, 중국 공산당 등)은 각자의 목적에 따라 유사한 호적 또는 개인 식별 시스템을 활용했다.[15] 일본은 통치 대상을 식별하고 전쟁 자금을 조달하기 위해, 국민당은 반대 세력인 공산당 활동을 감시하기 위해, 공산당은 연보(聯保) 제도 등을 통해 주민을 통제하고 반혁명 세력을 막기 위해 이 시스템을 이용했다.[15]
현재 형태의 호구 제도는 1958년 중화인민공화국 호구 등록 규정 공포와 함께 시작되었다.[12] 이 제도는 각 시민을 농업 호구(農民|nongminzho) 또는 비농업 호구(市民|shiminzho)로 엄격히 구분하고, 출생지에 따라 등록지를 고정시켰다.[12] 이러한 이중 구조는 사회 정책과 연계되어 도시 호구 소지자에게 국가 자원과 복지 혜택을 집중시키는 결과를 낳았으며, 농촌 호구 소지자는 상대적으로 소외되었다.[13] 또한 국내 이주가 엄격하게 통제되었다.[12] 호구 제도는 중국의 초기 산업화와 경제 발전에 기여했지만, 도시와 농촌 간의 불평등을 심화시키고 사회 이동성을 제약하는 등 여러 문제점을 야기했다.[12] 덩샤오핑 시대 이후 점진적인 개혁이 이루어졌고, 특히 2014년에는 농업과 비농업 호구 간의 공식적인 구분을 철폐하는 개혁안이 발표되는 등 변화가 지속되고 있다.[13] (중화인민공화국 시기의 자세한 내용은 하위 문단 참고)
4. 1. 마오쩌둥 시대 (1949–1978)
1949년 중화인민공화국 건국 당시, 중국은 인구의 약 89%(약 4억 8,400만 명)가 농촌에 거주하는 농업 중심 국가였다.[24] 건국 초기 미국과의 대립 심화, 한국 전쟁 발발, 그리고 대만으로 패퇴한 장제스와 중국 국민당의 위협 속에서[60] 중국은 소련 모델에 따라 중공업 우선 발전 정책을 추진할 수밖에 없었다.[60] 이는 막대한 자금을 필요로 했고, 부족한 자금은 농산물 수출을 통해 확보한 외화로 충당해야 했다.[60] 이러한 배경 속에서 산업화를 위한 도시 개발과 잔존하는 반혁명 세력에 대한 감시 및 통제를 목적으로 호구 제도 정비가 시작되었다.[60][61]
1950년 공안부장 뤄루이칭은 새로운 시대의 호구 제도 구상을 밝혔고[12], 초기에는 중국 공산당 정권에 반대하는 '특수 인구' 관리에 초점을 맞췄다.[61] 1951년에는 '도시 호적 관리 잠정 조례'를 제정하여 관리 대상을 도시 전체로 확대했다.[60][62] 반혁명 세력 관리는 점차 부차적인 목적이 되었다.[62]
제1차 5개년 계획(1953년~1957년)이 시작되면서 국영 중공업 부문이 경제의 핵심으로 부상했고[59][60], 이는 도시 노동력 증가와 식량 수요 확대를 가져왔다.[59][60] 그러나 당시 농업 생산성은 낮았고 농촌의 식량 자급률이 높아 도시로 공급될 상품 식량은 부족했다.[63] 이에 정부는 1953년 11월 '식량의 계획 매입과 계획 공급의 실행에 관한 명령'을 통해 '통일 매입·통일 판매'(統購統銷, 통구통소) 제도를 도입했다.[60][63] 이 제도는 농민이 생산한 잉여 식량을 국가가 정한 낮은 가격으로 의무적으로 판매하게 하고, 이를 도시 주민에게 저렴하게 공급하는 방식이었다.[63]
이러한 도시-농촌 간 이원적 역할 분담과 경제적 격차 심화는 1950년대 농촌 인구의 대규모 도시 유입, 이른바 '맹류(盲流)' 현상을 초래했다.[60][63] 도시 인구는 1953년 7,800만 명대에서 1959년 1억 2,300만 명대로 급증했다.[63] 이는 도시에 식량, 주택, 일자리 부족 문제를 야기했고, 농촌에서는 노동력 유출로 농업 생산에 차질을 빚었다.[63] 정부는 1953년부터 수차례 '맹류' 금지 지시를 내렸으나 효과는 미미했다.[63][64] 결국 정부는 농촌 집단화(인민공사로 발전)와 하방 운동 같은 정책적 인구 이동과 더불어, 인구 이동을 법적으로 통제하기 위한 호구 제도 확립을 추진했다.[64]
1958년 1월 9일, 중화인민공화국 호구 등록 규정이 공포되어 현대적 호구 제도가 공식적으로 시행되었다.[12][62][65][66] 이 규정은 모든 공민(현역 군인 제외)을 상주지에 등록하도록 의무화하고[64], 인구를 농업 호구(農民, nongmin)와 비농업 호구(市民, shimin)로 구분했으며, 각 개인을 특정 지역에 귀속시켰다.[12] 핵심은 농업과 비농업 호구의 구분이었는데[12], 중앙 정부의 중공업 우선 정책에 따라 국가 복지 혜택은 비농업(도시) 호구 소지자에게 집중되었다. 농업 호구 소지자는 이러한 혜택에서 배제되었고, 열악한 조건에 놓였다.[12] 호구 신분 변경은 연간 공식 할당량이 0.15~0.2%에 불과할 정도로 극히 제한적이었으며, 실제 변경률도 약 1.5%에 그쳤다.[13] 농촌에서 도시로 이전하려면 도시 노동 부문의 채용 증명서, 학교 입학 증명서 또는 도시 호구 등기 기관의 전입 허가 증명서 등이 필요했다.[69] 이는 1954년 헌법에 명시된 이동의 자유를 실질적으로 제약하는 조치였다.[70]
이후 정부는 인구 이동에 대한 통제를 더욱 강화했다. 1964년에는 베이징, 상하이 등 대도시로의 이주 제한이 강화되었고, 1977년에는 이러한 규제가 더욱 엄격해졌다.[12] 문화 대혁명(1966-1976) 시기를 거치면서도 호구 제도는 유지·강화되었으며, 중앙 정부가 국가 산업화 계획을 추진하고 지령 경제를 운영하는 핵심 도구로 기능했다.[12] 학자 첸카밍(Kam Wing Chan)은 호구 제도가 "농민이 농업을 벗어나는 것을 금지"했다고 평가했다.[25]
1977년 문화 대혁명 종식 후, 정부는 '농전비(農業轉非)' 정책을 도입하여 매년 비농업 인구의 0.15%에 한해 농업 호구에서 비농업 호구로의 전환을 제한적으로 허용했다.[70] 이는 문화 대혁명 기간 동안 농촌으로 강제 이주되었던 지식인, 기술자 등 필요한 인력을 도시로 복귀시켜 경제 개혁을 추진하려는 목적을 가졌다.[70]
결론적으로 마오쩌둥 시대의 호구 제도는 중화인민공화국의 초기 산업화 과정에서 노동력과 자원을 통제하는 중요한 역할을 수행했지만, 동시에 도시와 농촌 간의 불평등을 심화시키고 사회적 이동성을 제약하는 결과를 낳았다.[12]
4. 2. 덩샤오핑 시대 이후 (1978–현재)
1978년 덩샤오핑 집권 이후, 농업 호구와 비농업 호구 소지자 간의 불균형을 점진적으로 완화하기 위한 개혁이 시작되었다.[15] 베이징이나 톈진과 같은 대도시로의 이주는 여전히 엄격하게 규제되었지만, 농촌 지역에서 중소 도시로의 이동 제한은 완화되었다.[13] 지방 정부는 호구 신분 전환 쿼터 및 자격 기준 결정에 더 많은 자율성을 부여받았다.[13]연안 공업 지대의 발전은 대량의 노동력 수요를 가져왔고, 이에 따라 내륙부로부터의 인구 이동이 불가피해졌다.[73] 1985년 공안부는 "도시 잠주 인구 관리에 관한 잠정 규칙"을 제정하고, 임시 노동자 관리를 위해 잠주증 발급을 시작했다.[73] 이주 노동자들은 이를 통해 임시 거주를 허가받았지만, 잠주증만으로는 도시 거주자와 동등한 사회 보장, 의료, 교육 등의 혜택을 받을 수 없었다.[12][73] 체제 밖에서의 생활이 과거보다 용이해짐에 따라, 많은 이주 노동자들은 자원 부족이나 구체적인 취업 제안 부재 등의 이유로 임시 거주 허가를 받지 못하는 경우도 많았으며, 이들은 강제로 농촌으로 송환될 위험에 처해 있었다.[12] 농촌 출신 임시 노동자(농민공)들은 잠주라는 불안정한 상태에서 장기간 생활하며 불만을 키워갔다.[73]
호구 제도의 근본적인 개혁이 지연되는 가운데, 2010년경부터 베이징, 상하이, 광저우 등 대도시를 중심으로 잠주증을 거주증으로 전환하는 조치가 시행되기 시작했다.[73] 거주증은 도시별로 차이가 있지만, 의료나 사회 복지 측면에서 호적 보유 시민과 유사한 대우를 보장하고, 일정 기간(대략 5~10년) 후 도시 호구 취득 가능성을 열어두는 경향이 있다.[73] 그러나 이러한 조치 역시 외래 인구를 여전히 구분하는 방식으로, 근본적인 해결책이라기보다는 호구 제도 개혁 지연을 위한 임시방편이라는 비판도 존재한다.[73]
1990년대에 들어 시장 경제가 확산되고 배급 제도가 폐지되면서 호구 제도 개혁 압력이 커졌다.[71] 1998년에는 '농전비(農轉非)' 정책이 대폭 완화되어, 일정한 조건(거주 사유, 경제 활동 필요성, 우수 인재, 도시 주택 구매 등)을 충족하는 경우 지방 정부 판단 하에 도시 이주를 허용하는 제도가 전국적으로 시작되었다.[71] 1995년 공안부 통지에 따르면, 상주 인구 등기표의 호별 구분에서 기존의 "농업 호구"와 "비농업 호구" 구분을 폐지하고 "가정호"와 "집단호" 구분을 사용하도록 하여, 도시와 농촌 호구를 통합하려는 개혁 방향을 반영했다.[68]
시진핑 집권 이후인 2014년 3월, 중앙 정부는 농업 호구와 비농업 호구 간의 구분을 공식적으로 철폐하는 내용을 포함한 개혁안을 발표했다.[13][74] 같은 해 발표된 국가 신형 도시화 계획 (2014-2020년)은 2020년까지 1억 명에게 도시 호구를 부여하는 것을 목표로 설정했다.[26][74] 이 계획은 인구 50만 명 미만의 소도시 및 100만 명 이상 중규모 도시에 대한 호구 제한을 완화했지만,[26] 인구 500만 명 이상의 대도시에 대해서는 강력한 ''호구'' 제한을 유지했다.[26] 이 계획의 배경에는 농민공을 중소 도시로 유도하여 소비를 촉진하고 경제 성장을 도모하려는 의도가 있었으나, 추진 과정에서 대도시 농민공 거주 구역 강제 철거 및 보상 없는 퇴거 등의 문제가 발생하기도 했다.[75]
2016년 9월, 국무원은 "1억 명 비도시 호적 인구의 도시 정착 추진 방안"을 발표하며 농민공의 도시 전적을 더욱 독려했다.[76] 2017년부터는 소위 '신일선 도시'[77][78]들을 중심으로 젊고 우수한 인재 유치를 위해 대학 졸업자 대상 호구 취득 조건을 완화하기 시작했다.[79] 예를 들어, 우한, 창사, 청두, 시안 등에서 졸업 증명서만으로 또는 완화된 조건으로 호구 취득이 가능해졌다.[79]
2019년 4월 국가발전개혁위원회는 "2019년 신형 도시화 건설 중점 임무"를 발표하여 호구 규제 완화를 더욱 확대했다.[80] 이에 따라 상주 인구 100만 명 이상 300만 명 미만 도시(예: 구이양, 스자좡, 푸저우, 난창)에서의 농촌 이주 제한이 철폐되었다.[80] 상주 인구 300만 명 이상 500만 명 미만 대도시(예: 시안, 하얼빈, 칭다오, 창춘, 지난)에서는 정주 조건이 완화되고 특정 중점 그룹(신규 농민공, 장기 거주/취업자 등)에 대한 제한이 철폐되었다.[80] 실제로 스자좡은 2019년 3월 중국 성도 중 처음으로 호구 취득 조건을 전면 철폐했고,[81] 시안은 2019년 2월 대학 졸업 이상 학력자의 연령 제한을 없앴다.[81]
그러나 인구 500만 명 이상의 초대형 도시(예: 상하이, 베이징, 선전, 충칭, 톈진, 광저우, 청두, 난징)에 대한 제한은 여전히 유지되고 있다.[82] 이들 도시에서는 호구 쿼터 확대, 취득 심사 간소화 등이 추진되고 있지만, 특히 상하이와 베이징은 여전히 취득이 매우 어려운 것으로 평가된다.[81][82] (예: 상하이의 엄격한 조건과 연간 5,000명 제한[81], 베이징의 낮은 승인율[83]).
2018년 말 기준으로 도시에 거주하면서도 도시 호구를 갖지 못한 인구는 약 2억 2,600만 명(총인구의 약 16.2%)에 달하며, 이는 2015년 이후 감소 추세에도 불구하고 여전히 많은 수치이다.[81] 선전, 둥관 등 일부 도시에서는 비도시 호적 인구가 도시 호적 인구를 넘어서는 '도괘(倒挂)' 현상도 나타나고 있다.[81]
농민공의 도시 호구 전환이 더딘 데에는 두 가지 주요 요인이 작용한다.[84] 첫째, 지방 정부는 공공 서비스 제공 부담 증가를 우려하여 호구 발급에 소극적이며, 주로 고학력 인재를 선호하는 경향이 있다. 둘째, 농민공 입장에서는 농촌 토지에 대한 권리(집단 소유 토지 운영 배당, 토지 사용권 등)를 포기하는 것을 꺼리며, 이를 미래의 안전망으로 여기기 때문이다.[84]
5. 농촌 인구에 미치는 영향
1958년 중화인민공화국 정부가 시행한 호구 제도는 농촌과 도시 주민 간의 생활 기반에 큰 격차를 만들었다. 도시 호구 소지자는 식량 배급, 주택 제공, 교육 및 고용 기회, 퇴직 혜택 등 국가로부터 다양한 지원을 받았으나, 농촌 호구 소지자는 이러한 혜택에서 대부분 제외되었다.[12] 농촌 주민들은 식량과 생필품을 자급자족해야 했고, 주택 건설도 스스로 해결해야 했다.[12] 교육, 고용, 사회 복지 등 기본적인 공공 서비스 접근에서도 도시 주민에 비해 현저히 불리한 조건에 놓였다.[12]
더욱이, 중화인민공화국 호구 등록 규정은 농촌에서 도시로의 인구 이동을 엄격히 통제했다.[68] 특정 자격 요건(도시 노동 부문 채용 증명, 학교 입학 증명 등) 없이는 농촌 주민이 도시 호구를 취득하는 것이 거의 불가능했다.[69] 이러한 이동 제한은 농촌 주민들이 더 나은 경제적, 사회적 기회를 추구하는 것을 근본적으로 제약했다.[70]
결과적으로 호구 제도는 농촌 인구를 식량 배급, 공공 서비스 접근 등 기본적인 생활 조건에서 구조적으로 차별했으며, 이는 대약진 운동 시기 기근과 같은 재난이 농촌에 집중되는 비극적 결과를 초래하는 한 원인이 되었다.[15] 또한 이 제도는 장기적으로 중국 사회의 불평등을 심화시키고 다수 농촌 노동자의 어려움을 가중시키는 데 크게 기여했다.[12]
5. 1. 대기근 생존
1958년 중앙 정부가 시행한 호구 제도 하에서, 비농업 호구 소지자에게는 식량과 섬유를 포함한 일상 필수품에 대한 배급 카드가 제공되었지만, 농촌 주민들은 모든 것을 스스로 생산해야 했다.[12] 이러한 불균형은 농촌 인구를 매우 불리한 위치에 놓았고, 대약진 운동 시기의 기근과 같은 비극은 주로 농촌 중국 시민에게 큰 피해를 입혔다.[15]특히 1958년부터 1962년까지 이어진 중국 대기근 동안, 도시와 농촌의 호구는 생사를 가르는 결정적인 요소가 될 수 있었다.[27] 이 기간 동안 약 6억 명에 달하는 농촌 호구 거주민 거의 모두가 마을 공동 농장으로 집단화되었으며, 그들의 농업 생산량은 국가 세금을 제외하고 식량을 얻을 수 있는 유일한 방법이었다. 하지만 지역 공산당 간부들이 생산량을 실제보다 부풀려 보고하고 실제 생산량은 크게 감소하면서, 국가가 징수한 세금은 많은 농촌 공동체에서 거의 모든 식량을 빼앗아가는 결과를 낳았다. 이는 결국 대규모 기아 사태로 이어져 6,500만 명 이상의 중국인이 사망하는 비극을 초래했다.[28]
반면, 약 1억 명의 도시 호구 거주민은 중앙 정부가 정한 고정 식량 배급을 통해 식량을 공급받았다. 배급량이 때때로 하루 평균 1,500칼로리까지 줄어들기도 했지만, 기근 동안 도시 거주민 거의 대부분의 생존을 보장하는 수준이었다. 추정상 전체 사망자의 95% 이상이 농촌 호구 소지자에게서 발생했다. 이러한 참상이 내부적으로 철저히 은폐되면서, 많은 도시 거주민들은 시골에서 대규모 사망이 발생하고 있다는 사실조차 알지 못했다. 이는 마오쩌둥의 정책에 대한 조직적인 반대를 막는 데 중요한 역할을 했다.[29]
5. 2. 1978년 이후
1978년 덩샤오핑이 집권하면서 중국은 개혁개방 시대로 접어들었고, 호구 제도 역시 점진적인 변화를 맞이하게 되었다. 정부는 농업 호구와 비농업 호구 소지자 간의 극심한 불균형을 완화하기 위한 조치를 시작했다.[15] 베이징이나 톈진 같은 주요 대도시로의 이주는 여전히 엄격하게 통제되었지만, 농촌 지역에서 중소 도시로 이동하는 것에 대한 제한은 점차 완화되었다.[13] 또한, 호구 신분을 전환하는 데 필요한 조건이나 인원수를 결정하는 데 있어 지방 정부에 더 많은 자율권이 주어졌다.[13]
이러한 변화로 도시로 이주하는 노동자들이 급증했다. 이들을 위해 임시 거주 허가 제도가 도입되었지만, 이 허가증만으로는 도시 주민과 동등한 사회 복지 혜택을 누릴 수는 없었다.[12] 게다가 많은 이주 노동자들은 정식 허가를 받지 못한 채 불안정한 상태로 도시에 머물렀고, 이로 인해 언제든 다시 농촌으로 강제 추방될 위험에 놓여 있었다.[12] 도시로 이주한 농촌 출신 노동자, 즉 농민공들은 경제 발전에 기여했지만, 열악한 노동 환경과 사회적 차별에 직면하는 경우가 많았다. 이는 농민공 자녀의 교육 문제나 농촌에 남겨진 노인 문제 등 새로운 사회 문제를 야기하기도 했다. (자세한 내용은 도시의 이주 노동자, 이주 노동자 자녀, 농촌 노인에 미치는 영향 섹션 참고)
시진핑 집권 이후, 2014년 3월과 7월, 중국 정부는 호구 제도 개혁을 위한 중요한 조치를 발표했다. 가장 핵심적인 내용은 기존의 농업 호구와 비농업 호구 간의 구분을 공식적으로 없애는 것이었다.[13] 같은 해 발표된 '국가 신형 도시화 계획 (2014-2020년)'은 2020년까지 1억 명의 농촌 인구에게 도시 호구를 부여한다는 목표를 세웠다.[26][74] 이 계획은 인구 50만 명 미만의 소도시와 100만 명 이상의 중규모 도시에 대한 호구 제한을 완화했지만, 인구 500만 명 이상의 대도시에 대해서는 여전히 강력한 제한을 유지했다.[26] 이러한 정책은 경제 성장을 위해 농민공의 도시 이주를 유도하려는 의도였으나, 일부 지역에서는 대도시 내 농민공 거주 구역을 강제 철거하는 등의 문제를 낳기도 했다.[75]
2016년 9월, 국무원은 '1억 명 비도시 호적 인구의 도시 정착 추진 방안'을 발표하며 농민공의 도시 호구 취득을 더욱 장려했다.[76] 2017년부터는 일부 '신일선 도시'[77][78]들이 젊고 우수한 인재를 유치하기 위해 대학 졸업자를 대상으로 호구 취득 조건을 완화하기 시작했다.[79]
2019년 4월, 국가발전개혁위원회는 '2019년 신형 도시화 건설 중점 임무'를 발표하며 호구 제한 완화를 더욱 확대했다.
- 인구 100만~300만 도시: 농촌으로부터의 이주 제한 전면 철폐 (예: 구이양, 스자좡, 푸저우, 난창 등 65개 도시).[80] (스자좡은 2019년 3월 이미 철폐[81])
- 인구 300만~500만 도시: 정주 조건 완화 및 특정 그룹(도시 취업 신 농민공, 5년 이상 거주/취업자 등)에 대한 정주 제한 철폐 (예: 시안, 하얼빈, 칭다오, 창춘, 지난 등 13개 도시).[80] (시안은 2019년 2월 이미 대졸 이상 연령 제한 철폐 등 완화 조치 시행[81])
- 인구 500만 이상 대도시: 호적 쿼터 확대 및 취득 채점 제도(사회보장비 납부 기간, 주거 기간 비중 강화) 개선 요구. 그러나 여전히 엄격한 제한 유지 (예: 상하이, 베이징, 선전, 충칭, 톈진, 광저우, 청두, 난징 등 14개 도시).[82] 상하이와 베이징은 특히 취득 장벽이 높은 것으로 알려져 있다.[81][83]
이러한 개혁에도 불구하고 2018년 말 기준으로 도시에 거주하지만 해당 도시 호구를 갖지 못한 인구는 약 2억 2,600만 명(전체 인구의 16.2%)에 달했다.[81] 특히 선전이나 둥관 같은 도시에서는 비도시 호적 인구가 도시 호적 인구보다 많은 '倒挂|도괘중국어' 현상까지 나타나고 있다.[81] 농민공의 도시 호구 전환이 더딘 데에는 여러 이유가 있다. 정부 입장에서는 급격한 인구 증가에 따른 공공 서비스 비용 부담 때문에 호구 발급에 소극적이며, 주로 고학력 인재를 선호하는 경향이 있다.[84] 반면, 농민공 입장에서는 도시 호구를 얻기 위해 농촌에 있는 토지 관련 권리(집단 소유지 배당, 토지 사용권 등)를 포기해야 하는 것을 망설이는 경우가 많다.[84] 또한, 비도시 호적자라도 거주증을 발급받아 점차 확대되는 공공 서비스를 이용할 수 있게 되면서 도시 호구 취득의 필요성이 과거보다 줄어든 측면도 있다.[81]
5. 2. 1. 도시의 이주 노동자
1980년대 중화인민공화국 정부가 후커우 제도에 따른 이주 제한을 완화하면서, 더 나은 일자리와 기회를 찾아 도시로 이동하는 농촌 주민들이 크게 늘어났다.[35] 하지만 도시로 이주한 농촌 출신 노동자들, 이른바 농민공들은 경제적 안정을 이루는 과정에서 여러 가지 어려움에 직면해야 했다.[35][33]
도시에서는 고용 기회를 놓고 현지 도시 호구 소지자들이 이주 노동자보다 우선시되었으며, 이주 노동자들이 일자리를 구하더라도 승진이나 발전 가능성이 낮은 단순 업무에 종사하는 경우가 많았다.[36] 도시 노동자들은 고용 보험과 같은 각종 혜택을 받고 노동 분쟁이 발생했을 때 고용주보다 유리한 법적 보호를 받을 수 있었지만, 농촌 호구를 가진 이주 노동자들은 이러한 실질적인 보호를 거의 받지 못했다.[35] 도시 행정 관리들 역시 지역 주민과 지역 경제의 성장을 기준으로 실적을 평가받았기 때문에, 이주 노동자들의 생활 여건 개선에는 소극적인 경향을 보였다.[35]
시장 사회주의로 전환되던 시기(1978-2001년)에는 주로 여성이었던 많은 이주 노동자들이 도시 외곽의 수출 가공 구역에서 열악한 환경에서 일해야 했다.[30][31] 이동의 자유가 제한된 탓에 회사 기숙사나 판자촌 등지에서 불안정한 생활을 하며 학대에 노출되기도 했다.[32] 오늘날에도 이주 노동자들의 노동권은 자주 침해받고 있으며, 열악한 작업 환경 속에서 장시간 노동에 시달리거나 신체적, 정신적 괴롭힘을 당하는 경우도 있다.[37]
특히 이주 노동자들은 임금 체불 문제에 취약하다. 고용주가 약속된 날짜에 임금을 주지 않거나 전액을 지급하지 않는 경우가 빈번하게 발생한다.[37] 임금 체불은 법적으로 금지되어 있고 최대 7년의 징역형에 처해질 수 있는 범죄이지만, 실제 현장에서는 여전히 발생하며 노동 계약이나 연금 관련 약속이 지켜지지 않는 경우도 있다.[37] 1990년대 말의 한 연구에 따르면, 당시 이주 노동자의 46%가 3개월 이상 임금을 받지 못했으며, 심지어 10년 동안 임금을 받지 못한 사례도 있었다.[37] 다행히 최근 수십 년간 임금 체불 발생 빈도는 줄어드는 추세를 보여, 2006년부터 2009년까지 진행된 연구에서는 이주 노동자의 8%가 임금 체불을 경험한 것으로 나타났다.[37]
중국 중앙 정부는 이러한 문제를 해결하기 위해 2008년 노동 계약법을 제정하여 고용 기회의 평등한 보장, 최저 임금 설정, 정규직 고용 시 고용 혜택을 포함한 계약 체결 의무화 등을 규정했다.[35] 하지만 2010년에 발표된 한 연구 결과에 따르면, 농촌 출신 노동자들은 여전히 도시 노동자보다 평균 40% 적은 임금을 받고 있었으며, 고용 혜택을 받는 비율도 16%에 불과해 법의 실효성에 대한 의문이 제기되었다.[35]
수억 명에 달하는 이주 노동자들은 공식적으로 등록된 지역을 벗어나 살아가면서 교육이나 정부 서비스 이용에 많은 제약을 받는다. 이는 마치 불법 체류자와 비슷한 상황에 놓인 것과 같다.[14] 이들은 도시 사회의 주변부에서 생활하며 때로는 범죄율 증가나 실업 문제의 원인으로 지목되기도 하고, 이로 인해 일부 도시 정부는 이들에게 차별적인 규제를 가하기도 한다.[33] 대표적인 예로, 농민공의 자녀들은 도시 공립학교에 입학하기 어려워 고향에 남아 조부모나 다른 친척과 함께 살며 학교에 다녀야 하는 경우가 많다. 이 아이들은 흔히 남겨진 아이들이라고 불리며, 그 수가 약 1억 3천만 명에 달하는 것으로 추산된다.[34]
이러한 상황은 사회 전체적으로 부의 불균형을 심화시키는 측면도 있다. 농촌 출신 노동자들은 도시 경제 발전에 기여하고 세금을 납부하지만, 정작 그들의 자녀 교육이나 노부모 부양 등 공공 서비스는 기반이 취약한 농촌 지역에서 부담하게 된다. 이는 결과적으로 농촌 지역의 자원이 도시 지역으로 이전되는 효과를 낳는다. 물론 이주 노동자들이 고향의 가족에게 보내는 송금이 이러한 불균형을 어느 정도 완화하는 역할을 한다.[33]
5. 2. 2. 이주 노동자 자녀
부모를 따라 도시로 이주한 농촌 노동자들의 자녀들 역시 여러 어려움에 직면한다. 지역의 비농업 호구가 없으면 이주 아동은 공공 사회 기반 시설, 특히 교육 시스템에 대한 접근이 제한된다. 도시 학생들의 교육 기회는 이주 학생들에 비해 훨씬 우수하다.[40]
중앙 정부는 1986년과 1993년에 교육 시스템을 개혁하여 지방 정부에 교육 시스템 규제에 대한 더 큰 자율성을 부여했다.[40] 하지만 제한된 학교 공간과 지역 주민들의 이익을 보호하려는 경향 때문에 지방 정부는 이주 아동의 공립학교 입학을 꺼렸다.[40] 또한 중앙 정부는 지역 호구를 가진 어린이의 등록률에 따라 공립학교에 보조금을 지급했기 때문에, 이주 아동은 공립학교에 다니려면 더 높은 수수료를 지불해야 했다.[40] 결과적으로 많은 이주 가정은 자녀를 이주민을 위한 사립학교에 보내는 것을 선택했다.[40] 그러나 이러한 사립학교들은 낮은 등록금과 수업료를 유지하기 위해 다른 분야의 지출을 줄여야 했고, 이는 교육의 질 저하로 이어졌다.[40] 학교 시설은 종종 열악한 상태였으며, 많은 교사들이 정식 자격을 갖추지 못했다.[40]
이후 몇 년 동안 중앙 정부는 여러 개혁을 시행했지만 그 영향은 제한적이었다. 2001년에는 공립학교가 모든 어린이의 주요 교육 기관이 되어야 한다고 선언했지만, 늘어나는 이주 아동 등록에 대한 재정 지원 방법을 명시하지 않아 실질적인 변화는 거의 없었다.[40] 마찬가지로 2003년에는 정부가 이주 아동에 대한 수수료 인하를 요구했지만, 학교 재정을 어떻게 지원할지에 대한 구체적인 방안은 제시하지 못했다.[40] 2006년에는 '신 의무 교육법'을 제정하여 교육에 대한 동등한 권리를 명시하고 이주 아동의 등록 책임을 지방 정부에 이양했다.[40] 그러나 이 역시 이주 아동의 상황을 크게 개선하지 못했다. 비지역 호구를 가진 학생들은 여전히 높은 입학 수수료(연간 가구 소득이 평균 10000CNY인 상황에서 3000CNY~5000CNY)를 지불해야 했으며,[40] 가오카오(Gaokao)를 원래 호구 등록지에서 치러야 했는데, 이곳에서는 대학 진학이 더 어려운 경우가 많았다.[40] 2012년 이후 일부 지역에서는 요건을 완화하여 특정 조건을 충족하는 이주민 자녀가 해당 지역에서 대학 입학 시험을 치를 수 있도록 허용하기 시작했다. 2016년 기준으로 광둥성의 정책이 가장 완화되어, 이주민 자녀가 해당 성에서 3년 동안 고등학교를 다니고, 부모가 합법적인 직업을 가지고 있으며 해당 성에서 3년 동안 사회 보험료를 납부한 경우 광둥성에서 입학 시험을 치를 수 있게 되었다.[41]
이러한 교육 환경의 어려움으로 인해 많은 이주 아동들이 학업을 중도에 포기하며, 특히 중학교 시기에 중퇴율이 높다. 2010년 통계에 따르면 이주 아동의 30%만이 중등 교육을 받았다.[40] 이주 아동은 또한 정신 건강 문제를 겪을 가능성이 더 높다. 지역 호구를 가진 아동의 22%가 정신 건강 문제를 겪는 것에 비해 이주 아동은 36%가 해당 문제를 겪고 있으며, 70%가 학업 불안을 경험한다.[40] 옷차림이나 말투의 차이 때문에 사회적 낙인과 차별에 직면하는 경우가 많으며, 다른 학생들과의 관계 형성에 어려움을 겪기도 한다.[40]
5. 2. 3. 농촌 노인에 미치는 영향
농촌 주민들의 대규모 도시 이주는 이주 노동자의 자녀뿐만 아니라, 농촌에 남겨진 노인들에게도 큰 영향을 미쳤다. 1970년대 시행된 한 자녀 정책[42] 이후 중국 사회의 평균 연령이 높아졌고, 2000년 기준으로 이주 노동자의 82%가 15세에서 44세 사이의 젊은 층이었다.[43] 이러한 상황은 전통적인 효 사상에 대한 의문을 제기하게 만들었다. 도시의 은퇴한 노동자들은 정부의 은퇴 프로그램 지원을 받는 반면, 농촌의 노인들은 스스로 생계를 책임지거나 가족에게 의존해야 하는 실정이다.[43]도시로 이주한 자녀를 둔 농촌 노인들은 그렇지 않은 노인들에 비해 경제적으로는 더 나은 상황에 놓이는 경우가 많고, 자신의 경제적 상황에 만족하는 경향을 보인다. 하지만 전반적인 삶의 만족도는 오히려 낮은 경향이 나타난다.[43] 이는 이주 노동자의 자녀들이 겪는 문제와 유사하게, 남겨진 부모 역시 우울증이나 외로움과 같은 심리적 어려움을 겪기 때문인 것으로 분석된다.[43] 또한, 남겨진 노인들이 손주를 돌봐야 하는 경우, 이러한 책임감이 큰 부담으로 작용하기도 한다.[38]
5. 3. 개혁
중화인민공화국 성립 이후 마오쩌둥 시대까지 인구 이동은 엄격히 통제되었으나[12], 1978년 덩샤오핑 집권과 함께 경제 개혁이 시작되면서 호구 제도에도 변화가 나타나기 시작했다.[15] 농업 호구와 비농업 호구 간의 불균형을 완화하고 통제되었던 인구 이동을 점진적으로 허용하는 방향으로 개혁이 추진되었다.초기 개혁(1979-1991)은 농민의 도시 정착을 일부 허용하고 임시 거주 제도를 도입하는 데 초점을 맞췄다.[44] 1984년에는 농촌 이주민이 특정 조건 하에 소도시(진(镇))에 정착할 수 있도록 허용했고[44][71], 1985년에는 임시 거주 증명 제도를 통해 이주 노동자의 도시 체류를 합법화했다.[44]
1990년대 이후(제2차 개혁 시기, 1992-2013) 개혁은 더욱 다양화되었다. 상하이 등 일부 대도시에서는 전문 기술이나 일정 규모 이상의 투자를 한 사람에게 '란인 호구'(蓝印户口, 파란 도장 호구)를 발급하여 도시 거주와 복지 혜택을 제공했다.[44][45] 또한 특정 소도시에서는 안정적인 직업을 가진 농촌 이주민에게 도시 호구를 부여하는 정책이 시행되었다.[45][44] 경제 특별 구역에서는 더 유연한 호구 정책이 적용되기도 했다.[44]
하지만 이러한 개혁은 주로 자본이나 전문 기술을 가진 사람들에게 유리하게 작용했으며[45], 베이징, 톈진과 같은 대도시로의 이주는 여전히 엄격하게 통제되었다.[13] 이주 노동자들은 임시 거주 허가를 받더라도 도시민과 동등한 사회 복지 혜택을 누리기 어려웠고[12], 허가 없이 체류하는 경우 강제 송환의 위험에 노출되었다.[12]
2014년부터 시작된 제3차 개혁은 농업과 비농업 호구의 구분을 공식적으로 폐지하고[13], 국가 신형 도시화 계획을 통해 이주민의 도시 정착을 지원하는 것을 목표로 했지만[16][46][47], 여전히 대도시 호구 취득은 제한적이며[47], 호구에 따른 사회적 불평등 문제는 완전히 해소되지 못했다는 비판이 제기된다.[52] 특히 자본이나 학력이 부족한 다수의 농촌 이주민은 여전히 도시 정착과 사회 복지 접근에 어려움을 겪고 있다.[46][50]
5. 3. 1. 호구 전환 (현재)
2014년, 중화인민공화국 중앙 정부는 농업 호구와 비농업 호구 간의 구분을 공식적으로 없애는 개혁안을 발표했다.[13] 이는 수십 년간 지속된 이원적 구조를 해소하려는 조치였다. 같은 해 시작된 국가 신형 도시화 계획(2014-2020)은 2020년까지 1억 명에게 도시 호구를 부여하는 것을 목표로 삼았다.[26] 이 계획에 따라 인구 50만 명 미만의 소규모 도시와 100만 명 이상의 중규모 도시에서는 호구 취득 제한이 완화되었으나, 베이징, 톈진과 같이 인구 500만 명 이상의 대도시는 여전히 엄격한 호구 제한을 유지했다.[13][26]
그러나 호구 전환의 문턱이 낮아졌음에도 불구하고, 실제로는 많은 이주 노동자가 호구 상태 변경에 적극적이지 않은 것으로 나타났다. 2010년부터 국가위생건강위원회가 매년 실시하는 유동 인구 동태 모니터링 조사에 따르면, 상당수의 농촌 출신 이주 노동자는 농업 호구를 유지하기를 선호한다.[56]
이러한 현상에는 몇 가지 이유가 있다. 첫째, 농촌 호구 소지자는 도시 거주자에게 없는 토지 재산권을 보유한다. 이들은 농업 생산이나 개인적 용도로 토지를 사용할 수 있으며, 이를 통해 경제적 기반을 유지할 수 있다.[57] 둘째, 지속적인 도시화로 도시 근교 농촌 지역의 토지 가치가 크게 상승했다.[56] 일부 농촌 주민은 농사를 짓는 대신 이주 노동자에게 집을 임대하여 수입을 얻기도 하며[56], 정부가 미래에 자신들의 토지를 높은 가격에 매입할 것이라는 기대감도 가지고 있다.[56] 셋째, 농촌 지역의 사회 복지 수준이 과거에 비해 개선되면서 도시 호구 전환의 매력이 상대적으로 감소했다.[56]
이처럼 농촌 토지에 대한 재산권 유지, 경제적 기대, 농촌 복지 개선 등 요인이 복합적으로 작용하여 많은 농촌 주민이 도시로의 호구 이전을 망설이게 한다.[56] 임시 거주 허가를 통해 도시에 거주할 수는 있지만, 이는 도시민과 동등한 사회 복지 혜택을 보장하지 않으며[12], 자원 부족이나 구체적인 취업 제안 부재 등으로 임시 허가조차 받지 못하는 이주 노동자는 여전히 강제 송환 위험에 노출되어 있다.[12] 결과적으로 호구 제도는 공식적인 개혁에도 불구하고 여전히 중국 사회 내 개인의 기회와 사회적 이동성에 중요한 영향을 미친다.
6. 중국의 특별행정구
중화인민공화국 특별행정구인 홍콩 및 마카오에서는 호구 제도가 시행되지 않는다. 그러나 이 지역 주민들에게는 신분증이 의무적으로 발급된다.[58] 대신 두 특별행정구는 특정 개인에게 거주권을 부여하며, 이들은 해당 지역에 영구적으로 거주할 수 있다.
중국 본토의 호구 등록을 가진 사람이 홍콩이나 마카오에 일방 통행증을 통해 정착할 경우, 기존의 호구 등록을 포기해야 하므로 중국 본토에서의 시민권을 사실상 상실하게 된다. 특별행정구에서 영주권 자격을 얻으려면 7년을 거주해야 한다. 따라서 영주권을 얻기 전까지는 법적으로 중국 시민 신분을 유지하지만, 실제로는 중국 본토나 특별행정구 어디에서도 선거권 행사나 여권 발급 등 완전한 시민권을 행사하기 어려워 사실상 이등 시민과 같은 처지에 놓이게 된다.
7. 양안 관계
중화인민공화국 정부와 중화민국 정부는 서로 상대방이 통제하는 영토를 각자 자국의 일부로 간주한다. 따라서 법적으로는 서로 상대방 영토의 사람들을 자국민으로 대우한다. 그러나 실제 시민권은 각 정부가 통제하는 지역, 즉 중국 대륙의 중화인민공화국이나 대만 지구의 중화민국에 호적을 가지고 있는 사람에게만 주어진다.
중화민국 정부는 민족 화교를 국민으로 간주하며, 이들에게 대만 여권을 발급할 수 있다. 하지만 여권 발급 자체가 대만에서의 거주권이나 다른 시민권을 부여하는 것은 아니며, 이러한 권리를 누리기 위해서는 대만 호적이 반드시 필요하다. 호적이 없는 국민은 대만에서 출입국 관리를 받지만, 대만에 정착한 후 호적을 등록하면 완전한 시민권을 얻을 수 있다.
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