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관료

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목차

1. 개요

관료는 시스템, 국적, 시대에 따라 다양하게 분류되며, 일반적으로 공공 업무를 수행하는 직원을 의미한다. 고전적 관료, 미국 관료, 중국 관료, 유럽 관료, 현대 관료 등으로 구분되며 각 유형은 역사적, 정치적 배경에 따라 특징을 갖는다. 관료제는 규율, 권한, 계층 구조, 공사 분리, 문서주의, 자격 임용, 전업 등의 특징을 가지며, 막스 베버는 관료제를 개인의 자유와 능력, 비인격적 규칙, 전문적 자격, 전일제 직업, 급여와 승진, 상급 권위에 대한 봉사, 규칙과 규정에 의한 통제로 정의했다. 현대 관료제는 장시간 노동, 조직 고착화, 학맥, 행정지도 남용, 윤리관 문제 등 여러 문제점을 안고 있으며, 특히 일본의 경우 과도한 업무량과 잦은 야근으로 인해 인재 부족 현상이 심화되고 있다.

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관료
지도 정보
개요
정의관료제의 구성원
역할행정 업무 담당
특징조직 내에서 계층적 지위 보유
일반적인 특징
책임법규 및 정책 집행
권한규정된 절차에 따라 의사 결정
전문성특정 분야에 대한 전문 지식 보유
관료의 종류
직업공무원, 공공기관 종사자
고위 관료정책 결정에 참여
하위 관료일상적인 행정 업무 수행
관료제와의 관계
관료제관료가 속한 조직 시스템
관료와 관료제상호 의존적 관계
관료제 비판경직성, 책임 회피, 비효율성 등의 문제점 지적
긍정적 측면
전문성전문 지식을 바탕으로 효율적인 행정 가능
안정성정치 변화에 관계없이 지속적인 행정 서비스 제공
공정성법과 규정에 따른 객관적인 행정 처리
부정적 측면
형식주의절차만 중시하고 효율성 저하
관료주의권위주의적 태도와 책임 회피
부패권력 남용 및 부정 행위 발생 가능성
문화적 영향
관료 문화조직 내의 관습 및 태도 형성
사회적 인식때로는 부정적 이미지
정책 결정정책 결정 과정에서 관료의 역할 중요
기타
참고관직, 관료, 지정직, 경력 (국가 공무원), 준경력

2. 관료제의 유형과 특징

관료제는 소속된 시스템, 국적, 시대에 따라 다양한 유형으로 분류될 수 있으며,[2][3][4] 다음과 같은 특징을 가진다.


  • 규제에 의한 규율
  • 명확한 권한
  • 명확한 계층 구조
  • 공·사의 분리
  • 문서주의
  • 자격 임용 제도(메리트 시스템)
  • 전업제


그 외, 부정적인 특징으로는 종종 "관료주의"가 거론된다.

국가 공무원은 세계적으로 상급 직위와 그 후보자(캐리어라고 부름), 그리고 하급 직원(하급 관료)을 나누어 채용하는 국가가 많다. 광의의 관료는 국가 공무원 전반을 가리키지만, 협의의 관료는 상급 직위의 공무원이다. 각국의 고급 관료(세계적으로 보아 관례적으로 국장급 이상을 가리키지만, 경우에 따라 본청·본부 심의관 또는 과장급 이상을 가리키는 경우도 있음)와 그 후보자의 등용·승진 시스템은 국가마다 차이가 있다. 역사적으로 과거를 시조로 하는 것으로 고위직의 등용도 내부 승격이 원칙인 메리트 시스템, 정치가인 임명권자의 재량에 따라 고위직이 등용되는 정치 임용 제도, 정치 임용 제도의 일종이지만 미국을 전형으로 하는 고위직의 외부 등용을 주로 하는 엽관제(당인 임용제, 스포일즈 시스템), 고급 관료가 귀족이나 일부의 문벌로 채워져 있는 유형으로 나뉜다.

총 노동자 수에서 관료, 공무원 수의 비율은 노르웨이와 스웨덴에서는 약 40%, 덴마크와 핀란드에서는 약 30%로 북유럽 국가에서 높이 두드러지고, 캐나다, 독일, 영국, 오스트레일리아 등의 국가도 노동 인구의 약 20%가 공무원이다. 그에 비해 일본은 10%를 밑돌며, 이는 OECD 가맹국 중 조사 대상 15개국 중 최저치이다.[14] 그런데 일본의 관료, 공무원 1인당 임금·인건비는 OECD 가맹국 조사 대상 15개국 중 최고액이다.[15][16][17]

2. 1. 관료제의 유형

관료는 그들이 속한 시스템, 국적, 시대에 따라 다양하게 분류된다.

  • 고전적 관료: 공공 업무의 하위 직급에서 시작하여 직무상 자신의 의견을 표현할 필요가 없는 사람들이다. 이들은 정책 지침을 따르고 시스템 내에서 점차 높은 직급을 얻는다. 세금 징수원, 정부 회계사, 경찰, 소방관, 군인 등이 고전적 관료의 예이다.

  • 미국 관료: 공화정 내에서 활동하며, 정치 문화적으로 전통적으로 그들의 권력을 제한하려는 시도가 있기 때문에 다른 유형과 다르다.

  • 중국 관료 (관료): 605년부터 1905년 서기까지 중요한 역할을 했다. 주나라는 중국 관료의 가장 초기 기록을 가지고 있다. 9계급 제도가 있었고, 각 계급은 하위 계급보다 더 많은 권력을 가지고 있었다. 이러한 유형의 관료는 청나라까지 이어졌다. 1905년 이후, 관료들은 현대 공무원으로 대체되었다. 1949년 공산당이 중국을 장악했고, 그들의 이론에 따르면 모든 사람은 정부를 위해 일하는 관료였다.

  • 유럽 관료: 원래 중국 정부 직원을 뜻하는 단어에서 유래했다. 이 지역의 다양한 정부, 끊임없는 변화와 발전, 그리고 상류층의 상대적 자유로 인해 유럽에서는 관료제가 크게 발전하지 못했다. 계몽주의 시대에 유교 경전의 번역과 함께 능력주의의 개념이 서구 지식인들에게 전파되었고, 그들은 그것을 전통적인 유럽의 ''구체제''에 대한 대안으로 보았다.[6] 볼테르와 프랑수아 케네는 이러한 생각에 찬성했으며, 볼테르는 중국인이 "도덕 과학을 완성했다"고 주장했고 케네는 중국의 모델을 따른 경제 및 정치 시스템을 옹호했다.[6] 체계적이고 능력주의적인 공무원 관료제로서 영국 공무원 제도의 시행은 고대 중국의 과거 시험의 영향을 받은 1854년 노스코트-트레블리언 보고서에 따랐다.[7] 이 시스템은 노스코트-트레블리언 보고서의 제안을 바탕으로 중국의 과거 시험 제도와 사대부 관료제를 모델로 했다.[8] 중국 광저우 영국의 영사였던 토마스 테일러 미도스는 1847년에 출판된 그의 저서 ''중국의 정부와 국민에 대한 산만한 메모''에서 "중국 제국의 오랜 지속은 재능과 공적이 있는 사람들의 승진으로 이루어지는 선정에 전적으로 기인한다"고 주장했으며, 영국은 이 기관을 능력주의로 만들어 공무원 제도를 개혁해야 한다고 주장했다.[8] 그러나 1958년 유럽 경제 공동체의 출범 이후, 관료의 역할은 이처럼 크고 다양한 공동체를 조직하고 통치하는 데 매우 중요해졌다. 1961년 당시 기자였던 리처드 메인에 의해 유로크랫이라는 용어가 만들어졌다.[9] 유로크랫은 유럽 연합의 관료이다.[10][11]

  • 현대 관료: 디지털 시대와 인터넷은 관료와 현대 관료의 기술을 혁신했다. 물리적으로 작성, 이동 또는 복사해야 하는 종이 양식과 통신은 점점 이메일과 HTML 양식과 같은 기술로 대체되고 있으며, 이를 통해 데이터를 수집, 복제 및 전 세계 어디든 몇 초 만에 전송할 수 있다. 또한 인터넷은 소셜 미디어와 프로-아마추어 저널리즘으로 인해 경찰과 같은 일부 관료 기관의 부패 수준을 낮춘다.

2. 2. 막스 베버의 관료제 특징

독일의 사회학자 막스 베버는 관료제를 다음과 같이 정의했다.[12]

  • 개인적으로 자유롭고, 자신의 행동에 근거하여 직책에 임명된다.
  • 비인격적인 규칙에 따라 위임받은 권한을 행사하며, 공식적인 직무를 충실하게 수행하는 데 헌신한다.
  • 전문적인 자격에 따라 임명 및 직책 배치가 이루어진다.
  • 행정 업무는 전일제 직업이다.
  • 정기적인 급여와 평생 직업에서의 승진 가능성으로 보상받는다.
  • 자신의 판단과 기술을 사용하지만, 상급 권위에 봉사해야 한다. 궁극적으로 배정된 과제의 공정한 이행에만 책임이 있으며, 공식적인 직무에 반하는 경우 개인적인 판단을 희생해야 한다.
  • 성과를 지도하기 위해 규칙, 규정 및 공식적인 권한을 사용한다. 여기에는 행동과 결과를 규제하기 위한 예산, 통계 보고서, 성과 평가 등이 포함된다.


베버가 정의한 관료제의 특징은 다음과 같이 요약할 수 있다.

  • 규제에 의한 규율
  • 명확한 권한
  • 명확한 계층 구조
  • 공·사의 분리
  • 문서주의
  • 자격 임용 제도(메리트 시스템)
  • 전업제

3. 관료제의 역사

관료제는 시대와 지역에 따라 다양한 형태로 나타났다.


  • 고전적 관료: 공공 업무의 하위 직급에서 시작하여 정책 지침에 따라 업무를 수행하며, 점차 높은 직급으로 승진한다. 세금 징수원, 정부 회계사, 경찰관, 소방관, 군인 등이 이에 해당한다.
  • 미국 관료: 공화정 체제 내에서 활동하며, 정치 문화적으로 권력이 제한되는 경향이 있다.
  • 현대 관료: 디지털 시대에 발맞춰 이메일, HTML 양식 등의 기술을 활용하여 업무를 처리하며, 인터넷을 통해 정보 수집 및 전파 속도가 빨라졌다. 또한, 소셜 미디어와 프로-아마추어 저널리즘의 발달로 인해 일부 관료 기관의 부패 수준이 낮아지는 경향도 나타나고 있다.

3. 1. 동아시아의 관료제

주나라 시대에 중국 관료제에 대한 초기 기록이 나타나는데, 9계급 제도를 통해 각 계급별 권력 차등을 두었다. 이러한 관료제는 청나라까지 이어졌으며, 1905년 이후 현대 공무원으로 대체되었다.[6] 1949년 공산당 집권 이후에는 모든 인민이 정부를 위해 일하는 관료로 간주되었다.

고대 중국에서는 향거리선, 과거, 구품관인법 등의 시험을 통해 관료를 선발했으며, 이 제도는 주변 아시아 국가에도 영향을 주었다. 특히 조선에서는 과거 제도를 통해 관료를 등용했으며, 양반 계층이 주로 관직을 맡았다.

3. 2. 서양의 관료제

계몽주의 시대에 유교 경전이 번역되면서 능력주의 개념이 서구 지식인들에게 전파되었고, 이들은 이를 유럽의 전통적인 ''구체제''에 대한 대안으로 보았다.[6] 볼테르와 프랑수아 케네는 이러한 생각에 찬성했으며, 볼테르는 중국인이 "도덕 과학을 완성했다"고 주장했고, 케네는 중국의 모델을 따른 경제 및 정치 시스템을 옹호했다.[6]

체계적이고 능력주의적인 공무원 관료제로서 그레이트 브리튼 및 북아일랜드 연합왕국 공무원 제도는 고대 중국의 과거 시험의 영향을 받은 1854년 노스코트-트레블리언 보고서에 따라 시행되었다.[7] 이 시스템은 노스코트-트레블리언 보고서의 제안을 바탕으로 중국의 과거 시험 제도와 사대부 관료제를 모델로 하였다.[8] 1847년 중국 광저우 영국의 영사였던 토마스 테일러 미도스는 ''중국의 정부와 국민에 대한 산만한 메모''라는 책에서 "중국 제국의 오랜 지속은 재능과 공적이 있는 사람들의 승진으로 이루어지는 선정에 전적으로 기인한다"고 주장했으며, 영국은 이 기관을 능력주의로 만들어 공무원 제도를 개혁해야 한다고 주장했다.[8]

1958년 유럽 경제 공동체의 출범 이후, 관료의 역할은 이처럼 크고 다양한 공동체를 조직하고 통치하는 데 매우 중요해졌다. 1961년 당시 기자였던 리처드 메인에 의해 유로크랫이라는 용어가 만들어졌다.[9] 유로크랫은 유럽 연합의 관료이다.[10][11]

4. 각국의 관료제

중국의 관료제는 기원전 605년부터 1905년 서기까지 중요한 역할을 했다. 주나라는 중국 관료제의 초기 기록을 가지고 있으며, 9계급 제도를 통해 각 계급별 권력 차등을 두었다. 이러한 유형의 관료제는 청나라까지 이어졌으나, 1905년 이후 현대 공무원으로 대체되었다. 1949년 공산당 집권 이후에는 모든 인민이 정부를 위해 일하는 관료로 간주되었다.[6]

유럽에서는 '관료'라는 용어가 원래 중국 정부 직원을 지칭하는 데 사용되었다. 그러나 이 지역의 다양한 정부 형태, 끊임없는 변화와 발전, 상류층의 상대적 자유로 인해 관료제는 크게 발전하지 못했다. 계몽주의 시대에 유교 경전 번역을 통해 능력주의 개념이 서구 지식인들에게 전파되었고, 볼테르와 프랑수아 케네와 같은 사상가들은 중국의 모델을 긍정적으로 평가했다.[6] 영국의 공무원 제도는 1854년 노스코트-트레블리언 보고서에 따라 고대 중국의 과거 시험 제도와 사대부 관료제를 모델로 하여 시행되었다.[7][8] 토마스 테일러 미도스는 "중국 제국의 오랜 지속은 재능과 공적이 있는 사람들의 승진으로 이루어지는 선정에 전적으로 기인한다"고 주장하며 영국 공무원 제도의 개혁을 촉구했다.[8] 1958년 유럽 경제 공동체 출범 이후, 유로크랫으로 불리는 유럽 연합 관료들이 등장했다.[9][10][11]

미국의 관료는 공화정 내에서 활동하며, 정치 문화적으로 권력 제한 시도가 있어 다른 유형과 구별된다.

일본에서는 율령제 하의 관리인 관인이 관위 상응 제도에 따라 계층화되었다. 에도 시대에는 우필이 행정 관료 역할을 담당했다. 1868년 메이지 정부 수립 이후, 독자적인 제도로 이행하여 현대 제도로 이어졌다.

“고위 관료”는 일본의 행정 기관의 지정직 이상 지위에 있는 국가 공무원을 가리킨다. 정책에 종사하는 국가 공무원 중 국가 공무원 1종 시험이나 종합직 시험 등에 합격하여 임관한 '''직업 공무원'''을 “관료” 또는 “고위 관료”라고 부르기도 한다. 대신, 차관, 대신 정무관은 선거로 선출된 정치가 (국회의원)이므로 관료와 구별된다. 지방 공무원은 일반적으로 관료라고 불리지 않지만, 대규모 자치단체 간부 직원에 대해 “도청 관료”와 같이 비유적으로 사용되기도 한다.[18][19]

5. 현대 관료제의 문제점과 과제

현대 관료제는 여러 문제점에 직면해 있다. 우선, 관료 조직은 고착화되는 경향이 강하며, 학맥의 폐해가 지적된다.[21] 특히 도쿄대학교 등 특정 대학 출신자가 채용 및 승진에서 우대받는다는 비판이 있다. 또한, 2~3년 주기로 보직 이동이 잦아 전문성을 갖추기 어렵고, 연공서열에 따른 인사 시스템으로 인해 경력 형성에 어려움이 있다는 지적도 제기된다.[20]

민간 기업에 대한 행정지도나 낙하산 인사와 같은 형태로 부당하게 영향력을 행사하는 것도 문제로 지적된다. 행정절차법 등으로 행정 과정의 투명성은 높아졌지만, 관료에게 큰 재량권이 주어져 있어 부패의 온상이 되기 쉽다는 비판도 있다. 실제로 2004년 인사원의 조사에 따르면, 관료의 윤리관이 높다고 응답한 사람은 1.85%에 불과했다.[22]

일본의 경우, 관료들은 국회 대응 업무 등으로 인해 장시간 노동에 시달리고 있다.[25] 특히 후생노동성은 과도한 잔업으로 인해 ''강제노동성''이라는 비판을 받기도 한다.[27] 2020년 조사에 따르면, 가스미가세키에서 근무하는 국가공무원의 상당수가 과로사 위험 수준의 초과 근무를 하고 있으며, 젊은 캐리어 공무원에게 업무 부담이 집중되는 경향이 있다.[28] 이러한 장시간 노동은 공무원 채용에도 부정적인 영향을 미치고 있다.[33][34][35]

2022년도 조사에 따르면, 국가공무원 일반직의 약 10%가 시간 외 근무 상한을 초과하여 근무했으며, 특히 가스미가세키(본부성)의 경우 약 26%에 달했다.[36] 이는 공무원들의 업무 환경이 열악함을 보여주는 지표이다.

'''국가공무원 일반직(과실장급 관리직 공무원 포함)의 초과 근무를 명령받은 직원의 비율 내역(2022년도)'''[36]
rowspan="3"|전체타율 부서자율 부서
전체상한 기준별전체상한 기준별
1개월 100시간 미만연 720시간 이하2~6월 평균 80시간 이하월 45시간 초과는 연 6회까지1개월 45시간 이하연 360시간 이하
전체(%)9.9167.4710.5137.76.94.6
본부성(%)25.528.513.51319.123.315.313.99.7
본부성 이외(%)6.63.31.10.91.72.57.26.54.3
colspan="10"|



이러한 문제들로 인해 학생들 사이에서 "격무 저임금"의 관료직 기피 현상이 나타나고 있으며, 도쿄대 학생들의 관료 기피 현상도 심화되고 있다.[21]

5. 1. 기타 문제점

일본의 정치학자이자 행정학자인 辻清明(Tsuji Seimei)는 메이지 시대 이후 일본의 관료 조직 특징을 연구하여 그 구조적 특징 중 하나로 「강압 억압의 순환」이라는 견해를 제시했다.

쓰지는 『신판·일본 관료제의 연구』(1969)에서 전전에 확립된 일본 관료는 특권적인 엘리트에 의한 구조적인 지배, 즉 지배·복종의 관계가 조직의 중핵을 이루고 있으며, 더 나아가 조직 외부의 일반 국민에게까지 그 구조가 확대된 상황을 지적했다. 즉, 조직 내부에서 부하가 상사의 명령에 복종하는 것과 마찬가지로, 일본 사회에서는 군인·관료에 대한 국민(신민)의 복종을 강요하는 「관존민비」의 권위주의적 경향을 지녔다는 것이다.

더 나아가 쓰지는 이러한 사회적 특질은 전후의 민주화 개혁에서도 뿌리 깊게 남아 정치적 민주화에 대한 저해 요인이 되고 있다고 주장한다. 이 「강압 억압의 순환」이라는 견해는 일본 관료가 정치가보다 정책 결정에 더 큰 영향력을 가지고 있다는 전제에 서 있는 것이며, 정치학 및 행정학에서 관료 우위론의 대표적인 연구로 간주되었다.[22]

참조

[1] 웹사이트 bureaucrat – definition of bureaucrat in English https://en.oxforddic[...] 2016-10-23
[2] 논문 Bureaucracy and Development in Saudi Arabia
[3] 뉴스 The North Korean bureaucracy is here to stay http://www.nknews.or[...] 2014-10-06
[4] 웹사이트 CSS Exam Pattern and Paper Format https://www.smadent.[...] smadent.com 2020-06-01
[5] 웹사이트 Who Are the Bureaucrats? http://www.ushistory[...] Independence Hall Association in Philadelphia 2015-08-13
[6] 서적 The expansion of England: race, ethnicity and cultural history Psychology Pres
[7] 뉴스 Fair game https://www.theguard[...] 2003-07-09
[8] 웹사이트 China: A Teaching Workbook http://afe.easia.col[...] Columbia University
[9] 뉴스 Richard Mayne obituary https://www.theguard[...] 2009-12-22
[10] 웹사이트 Eurocrat http://www.merriam-w[...] 2012-01-27
[11] 웹사이트 Eurocrat meaning in the Cambridge English Dictionary https://dictionary.c[...] 2019-12-06
[12] 서적 Wirtschaft und Gesellschaft
[13] 뉴스 The Study of Administration http://teachingameri[...] 1887-06-00
[14] 간행물 Statistics on public sector employment: methodology, structures and trends http://www.ilo.org/p[...]
[15] 웹사이트 Public employment and management http://www.oecd.org/[...]
[16] 웹사이트 LFS by sex and age http://stats.oecd.or[...]
[17] 간행물 PUBLIC SECTOR EMPLOYMENT AND PAY http://www.keepeek.c[...] Government at a Glance 2013
[18] 웹사이트 # 추정. 더 자세한 정보가 필요합니다. 관료는 법령 등을 담당하는...
[19] 서적 省庁のしくみ ナツメ社 2010-12-23
[20] 웹사이트 24時間働けません！ 若手官僚8人が探った霞が関の実態 https://www.nhk.or.j[...] 2022-05-18
[21] 웹사이트 総合職合格者は8年で193人減。現役東大生、霞が関への「壁」の実態──東大生×国家公務員① - 東大新聞オンライン https://www.todaishi[...] 2024-02-20
[22] 위키
[23] 뉴스 室温３６度の部署も　環境省“猛暑” http://www.47news.jp[...] 2006-08-01
[24] 웹사이트 官僚たちの夏「暑くて仕事にならない」冷房下げられない霞が関の事情：朝日新聞デジタル https://www.asahi.co[...] 2024-07-25
[25] 웹사이트 官僚だってツラい!? 残業は時給200円、仮眠室に幽霊…官僚OB政治家が叱咤とエール | 日刊SPA! https://nikkan-spa.j[...]
[26] 웹사이트 News Up 眠らない官僚 https://www3.nhk.or.[...]
[27] 웹사이트 「強制労働省」過酷な現実　厚労省、ＩＣＴで効率化模索 https://www.asahi.co[...]
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[36] 보도자료 上限を超えて超過勤務を命ぜられた職員の割合等について（令和４年度）～ 上限を超えた職員の割合は増加。「１月１００時間未満」の上限等を超えた職員の割合は減少 ～ https://www.jinji.go[...] 人事院事務総局職員福祉局 2024-03-26
[37] 웹사이트 労働力調査　基本集計　2-3-1 産業，従業上の地位，月末1週間の就業時間(9区分)別就業者数（2011年～）-第12・13回改定産業分類による https://www.e-stat.g[...] 2024-01-30
[38] 웹사이트 国家公務員の一般職試験への申し込み者数 今年度は過去最少に {{!}} NHK https://www3.nhk.or.[...] 2024-05-18

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