행정규칙
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1. 개요
행정규칙은 행정조직 내부의 사무 처리 기준을 정하는 일반적이고 추상적인 규범을 의미한다. 훈령, 통첩, 예규 등이 이에 해당하며, 법적 근거 없이 제정되고 법규가 아니라는 점에서 법규명령과 구별된다. 행정규칙은 행정기관과 구성원을 규율 대상으로 하며, 법규명령은 국민을 규율 대상으로 한다. 행정규칙은 재판규범이 아니고 조문 형식을 갖출 필요가 없으며 공포를 효력 발생 요건으로 하지 않지만, 법규명령은 재판규범이며 조문 형식이어야 하고 공포를 효력 발생 요건으로 한다. 행정규칙은 법령, 내용, 형식에 따라 다양하게 분류되며, 조직규칙, 근무규칙, 법률해석규칙, 재량준칙, 법률대위규칙, 법률보충규칙 등이 있다. 행정규칙은 제정권자의 권한이 미치는 지역적 범위 내에서 효력을 가지며, 대한민국 법원은 행정규칙이 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다는 입장을 취한다. 다만, 법령의 수권에 따른 법령보충규칙은 예외적으로 법규명령의 효력을 인정한다.
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| 행정규칙 | |
|---|---|
| 개요 | |
| 종류 | 행정기관 내부의 행정명령 |
| 형식 | 훈령, 예규, 고시 등 |
| 내용 | |
| 법적 성격 | 행정조직 내부에서의 효력 |
| 국민에 대한 직접적인 구속력 | 없음 (원칙적) |
| 법적 근거 | |
| 법률 또는 상위 행정규칙 | (상위 행정규칙이 없는 경우, 법률에 근거) |
| 효력 범위 | |
| 적용 대상 | 해당 행정기관의 소속 공무원 |
| 대외적 효력 | 원칙적으로 국민에게 직접적인 법적 구속력은 없음 |
| 특징 | |
| 법규성 여부 | 대외적인 법규성은 인정되지 않음 |
| 행정 내부의 규율 | 행정 운영의 통일성 및 효율성 확보 |
| 종류별 설명 | |
| 훈령 | 상급 행정기관이 하급 행정기관에 대해 발하는 직무명령 조직 내부의 지휘·감독권에 근거 |
| 예규 | 행정사무 처리의 기준 및 절차 등을 제시 업무 처리의 통일성 및 효율성 도모 |
| 고시 | 법령이 정하는 바에 따라 일정한 사항을 일반에게 알리는 행위 대외적 효력을 가지는 경우도 존재 |
| 관련 법률 | |
| 행정절차법 | 일부 규정 적용 (예: 공고, 의견청취) |
| 행정규제기본법 | 규제 관련 행정규칙에 대한 규제영향분석 등 적용 |
| 한계 및 문제점 | |
| 법치주의 원칙과의 관계 | 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 경우 법률유보 원칙 위반 논란 법규명령 형식으로 제정해야 한다는 주장 |
| 투명성 및 예측가능성 확보 필요 | 제정·개정 과정의 투명성 강화 국민 의견 수렴 절차 마련 |
| 개선 방안 | |
| 법률 근거 강화 | 국민의 권리·의무 관련 사항은 법률에 명확히 규정 |
| 행정절차 준수 강화 | 제정·개정 시 의견수렴 절차 의무화 국민에게 공개 및 접근성 강화 |
2. 행정규칙의 의의 및 법규명령과의 비교
행정규칙은 행정 조직 내부에서 행정 사무 처리 기준을 정한 일반적이고 추상적인 규범이다. 훈령, 통첩, 예규 등이 이에 해당한다. 행정규칙은 보통 법적 근거 없이 제정되며, 법규가 아니라는 점에서 법규명령과 구별된다.
2. 1. 법규명령과 행정규칙의 비교
| 법규명령 | 행정규칙 | |
|---|---|---|
| 규율 대상 | 행정기관과 구성원 | |
| 재판 규범 여부 | 원칙적으로 재판규범 아님 | |
| 형식 | 조문형식 불필요 | |
| 공포 필요 여부 | 공포를 효력발생 요건으로 하지 않음 |
행정규칙은 법령, 내용, 형식에 따라 다양하게 분류할 수 있다. 법령에 따른 분류로는 훈령, 지시, 예규, 일일명령, 고시 등이 있다. 내용에 따른 분류로는 조직규칙, 근무규칙, 법률해석규칙, 재량준칙, 법률대위규칙, 법률보충규칙 등이 있다. 형식에 따른 분류로는 고시, 훈령, 부령 등이 있다.
3. 행정규칙의 분류
3. 1. 법령에 따른 분류
행정규칙은 근거 법령의 유무 및 내용에 따라 다음과 같이 분류된다.
| 종류 | 설명 |
|---|---|
| 훈령 | 상급 기관이 하급 기관에 대해 장기간 그 권한의 행사를 지시하기 위해 발하는 명령 |
| 지시 | 상급 기관이 직권이나 하급 기관의 문의에 의해 개별적, 구체적으로 발하는 명령 |
| 예규 | 법규 문서 이외의 문서로서 반복적 행정 사무의 기준을 제시하는 것 |
| 일일명령 | 당직, 출장, 시간외근무 등 일일업무에 관한 명령 |
| 고시 | 행정 기관이 국민에게 어떠한 내용을 알리는 것. 법령의 수권에 따라 법령을 보충하는 사항을 정하는 경우에는 근거 법령 규정과 결합하여 대외적으로 구속력 있는 법규명령의 효력을 갖는다.[1] |
3. 1. 1. 훈령
상급 기관이 하급 기관에 대해 오랜 시간동안 그 권한의 행사를 지시하기 위해 발하는 명령이다. 협의의 훈령, 지시, 예규, 일일명령 등으로 분류된다.3. 1. 2. 지시
지시(指示)는 상급기관이 직권이나 하급기관의 문의에 의해 개별적, 구체적으로 발하는 명령이다.3. 1. 3. 예규
예규(例規)는 법규 문서 이외의 문서로서 반복적 행정 사무의 기준을 제시하는 것이다.3. 1. 4. 일일명령
일일명령이란 당직, 출장, 시간외근무 등 일일업무에 관한 명령을 말한다.3. 1. 5. 고시
고시란 행정 기관이 국민에게 어떠한 내용을 알리는 것을 뜻한다.단, 고시가 법령의 수권(일정한 자격, 권한, 권리 따위를 특정인에게 부여하는 일)에 따라 법령을 보충하는 사항을 정하는 경우에는 근거 법령 규정과 결합하여 대외적(나라나 사회의 외부에 관련되는 것)으로 구속력 있는 법규명령의 효력을 갖는다(대법원 판례 1999.11.26, 97누13474 부동산양도허가신청반려처분취소).
3. 2. 내용에 따른 분류
행정규칙은 그 내용에 따라 다음과 같이 분류할 수 있다.- 조직규칙
- 근무규칙
- 법률해석규칙
- 재량준칙 (재량규칙)
- 법률대위규칙
- 법률보충규칙
3. 2. 1. 조직규칙
행정조직 내부의 구조, 권한 분배 등을 규율하는 규칙이다.3. 2. 2. 근무규칙
공무원의 복무, 근무 시간, 휴가 등 근무 조건에 관한 규칙이다.3. 2. 3. 법률해석규칙
행정기관이 법률의 의미를 명확히 하기 위해 발하는 해석 지침이다.3. 2. 4. 재량준칙
행정청의 재량 행사에 대한 기준과 절차를 규정하는 규칙이다.3. 2. 5. 법률대위규칙
법률의 흠결을 보충하기 위해 행정기관이 발하는 규칙이다.3. 2. 6. 법률보충규칙
법률보충규칙은 법률의 위임에 따라 법률의 내용을 구체화하는 규칙으로, 법규명령의 성격을 가질 수 있다.3. 3. 형식에 따른 분류
행정규칙은 그 형식에 따라 고시, 훈령, 부령 등으로 분류된다.4. 행정규칙의 효력범위
행정규칙은 법규 제정권자의 권한이 미치는 지역적 범위 내에서만 효력을 가지며, 해당 지역 내의 모든 사람에게 적용된다.
5. 판례
대한민국 법원은 행정규칙이 행정기관 내부의 사무처리준칙에 불과하며 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다는 입장을 취하고 있다.[1][2][3] 다만, 법령의 수권에 따른 법령보충규칙은 예외적으로 법규명령의 효력을 인정한다.
판례는 행정규칙에 따른 처분의 적법성 여부를 판단할 때, 해당 행정규칙뿐만 아니라 관련 법규정 및 그 취지를 종합적으로 고려해야 한다고 판시하고 있다.[1][3] 또한, 행정처분기준이 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하더라도, 그 기준을 벗어나는 처분을 하기 위해서는 특별한 사정이 있어야 한다고 판시하고 있다.[2]
5. 1. 주요 판례
- 구 식품위생법시행규칙(1993.7.3. 보건사회부령 제910호로 개정되기 전의 것) 제53조에서 [별표 15]로 식품위생법 제58조에 따른 행정처분의 기준을 정하였다고 하더라도 이는 형식만 부령으로 되어 있을 뿐, 그 성질은 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정한 것으로서 행정명령의 성질을 가지는 것이고, 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 힘이 있는 것은 아니므로 같은 법 제58조 제1항에 의한 처분의 적법 여부는 같은법시행규칙에 적합한 것인가의 여부에 따라 판단할 것이 아니라 같은 법의 규정 및 그 취지에 적합한 것인가의 여부에 따라 판단하여야 한다.[1]
- 구 법 시행규칙 제53조 [별표 15] 행정처분기준이 비록 행정청 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 법원이나 국민을 기속하는 효력은 없지만, 위 행정처분기준이 수입업자들 및 행정청 사이에 처분의 수위를 가늠할 수 있는 유력한 잣대로 인식되고 있는 현실에 수입식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해를 방지하기 위한 단속의 필요성과 그 일관성 제고라는 측면까지 아울러 참작하면, 위 행정처분기준에서 정하고 있는 범위를 벗어나는 처분을 하기 위해서는 그 기준을 준수한 행정처분을 할 경우 공익상 필요와 상대방이 받게 되는 불이익 등과 사이에 현저한 불균형이 발생한다는 등의 특별한 사정이 있어야 한다.[2]
- 도로교통법시행규칙 제53조 제1항이 정한 [별표 16]의 운전면허행정처분기준은 관할 행정청이 운전면허의 취소 및 운전면허의 효력정지 등의 사무처리를 함에 있어서 처리기준과 방법 등의 세부사항을 규정한 행정기관 내부의 처리지침에 불과한 것으로서 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 자동차운전면허취소처분의 적법 여부는 위 운전면허행정처분기준만에 의하여 판단할 것이 아니라 도로교통법의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하며, 위 운전면허행정처분기준의 하나로 삼고 있는 벌점이란 자동차운전면허의 취소·정지처분의 기초자료로 활용하기 위하여 법규 위반 또는 사고야기에 대하여 그 위반의 경중, 피해의 정도 등에 따라 배점되는 점수를 말하는 것으로서, 이러한 벌점의 누산에 따른 처분기준 역시 행정청 내의 사무처리에 관한 재량준칙에 지나지 아니할 뿐 법규적 효력을 가지는 것은 아니다.[3]
참조
[1]
판례
94누6925
[2]
판례
2009두22997
[3]
판례
97누20236
대법원
1998-03-27
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