훈령
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1. 개요
훈령은 상급 기관이 하급 기관 또는 소속 공무원에게 업무 처리에 관하여 발하는 명령으로, 행정 조직 내부의 규율을 목적으로 한다. 훈령은 발령 기관에 따라 내각, 내각부, 각 부처, 외청 등에서 발령되며, 지방자치단체에서도 사용된다. 과거 대영 제국의 식민지 통치 수단으로 활용되었으며, 캐나다의 헌법적 지위와 관련하여 중요성을 갖는다. 훈령은 하급 관청과 직원을 구속하지만, 원칙적으로 국민을 직접 구속하지 않는다. 훈령은 법령, 통달, 직무명령 등과 유사한 개념으로, 법령을 보완하거나 통달의 형식을 갖는 경우도 있다. 대한민국에서는 중앙행정기관의 장이 소관 사무에 관하여 발하는 명령으로, 행정안전부의 규정에 따라 관리된다.
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훈령 | |
---|---|
지리 정보 | |
기본 정보 | |
개념 | 지휘와 감독을 행하는 권한 |
설명 | 지휘는 명령권과 밀접하게 관련되어 있으며, 감독은 지휘의 적절성을 보장하는 역할 수행 조직 내에서 명령 계통을 통해 하위 조직에 지시하고, 이를 감독하는 과정 지휘권자가 지휘 명령을 내리고, 감독자가 그 지시가 적절하게 이행되는지 확인하고 수정하는 관계 |
다른 용어 | 지휘감독권, 통솔권 |
법률 및 행정 | |
법적 근거 | 행정 조직법, 경찰법 등 개별 법률에서 규정 국가 행정 작용의 적법성을 확보하고 국민 권익 보호에 기여 |
적용 범위 | 행정 조직 내부의 상하 관계에 적용 국가 기관이나 공공 기관에서 하급 기관이나 직원에 대한 지휘 및 감독에 적용 |
주요 기능 | 조직 운영 및 목표 달성을 위한 기본적인 권한 조직의 효율성과 성과를 향상시키는 데 기여 |
참고 | |
영어 명칭 | Royal instructions |
2. 내용
관례적으로 총독에게 전달되는 훈령(Royal Instructions)은 일반적으로 다음과 같은 내용을 포함한다.[2]
- 행정평의회와 입법평의회(
legislative council영어)의 구성 방법, 절차 규정, 그리고 총독이 이들과 어떻게 협력해야 하는지에 대한 지침 - 의회에서 제정될 법안의 틀을 마련하는 방법
- 특정 종류의 법안에 대해서는 국왕의 재가를 승인하지 말아야 한다는 지시
- 여러 법안의 처리 우선순위를 정해야 할 의무
- 특정한 공문서와 공공기록 사본을 영국 정부에 보고하는 기준
훈령은 대영 제국이 해외 식민지를 통치하기 위해 자주 사용했던 법적 문서였다. 이 문서는 식민지를 대표하는 총독에게 국왕의 국왕 특권을 행사할 수 있는 법적 권한을 위임하고, 동시에 그 특권 행사에 대한 제약을 명시했다.[2][23]
식민지 총독에게 전달되는 훈령은 식민지 정부를 구성하는 세 가지 주요 문서 중 하나였다.[3][24] 다른 두 문서는 총독의 직위를 설정하는 특허장(
1945년 당시 훈령에 의해 구성된 입법평의회(
캐나다가 1867년 연방으로 결성된 이후, "영국의 헌법과 유사한 원칙"에 기반한 헌법을 계승했다.[8][29] 따라서 1867년 헌법법이나 후속 법률로 대체되지 않은 한, 과거 캐나다 식민지 시절 헌법의 일부 요소들은 여전히 효력을 유지한다.[9][30] 국제 조약 체결이나 원주민 보호구역 설정과 같은 특정 사안들은 여전히 국왕 특권의 범위 안에 남아 있다.[10][31] 과거 식민지 총독에게 훈령으로 주어졌던 이러한 특권의 한계나 사용 지침은 캐나다 헌법의 일부로 통합되어, 별도로 대체되지 않는 한 캐나다 국왕의 행동을 구속한다.
훈령의 지속적인 중요성은 캐나다 대법원에서도 인정되었다. 세인트 캐서린 제분소 사건 판결에서 대법원은 1763년 왕실 선포가 "총독에게 부여된 엄격한 시행에 관한 훈령과 함께" 해석되어야 하며, 이 둘이 함께 '인디언 권리장전'(the Indian Bill of Rights영어)을 구성한다고 밝혔다.[11][12][32][33] 이후에도 캐나다 대법원은 여러 판결에서 식민지 총독에게 주어진 훈령을 언급했지만, 그 법적 지위에 대한 상세한 분석은 이루어지지 않았다.[13][14][15][16][34][35][36][37]
3. 법적 지위
훈령은 대영 제국의 법률에서 해외 식민지를 통치하는데 자주 사용된 법적 장치였다.[23][2] 식민지를 대표하는 총독에게 국왕의 특권을 행사할 수 있는 법적 능력을 부여하고, 그 특권 행사의 제약을 결정하는 역할을 했다.[23][2]
식민지 총독에게 전달되는 훈령은 식민지 통치를 위한 세 가지 주요 문서 중 하나였으며,[24][3] 다른 두 가지는 총독의 직책을 구성하는 특허장과 추밀원령이었다.[24][4] 총독의 행정위원회는 총독이 런던의 추밀원으로부터 받은 훈령을 의무적으로 따르도록 했다.[25][4] 정치 역사학 서적 Royal Government in America|미국의 왕실 정부영어에 따르면, 영국 정부 당국은 훈령을 모든 식민지 정부 관계자들이 따라야 할 가장 중요한 헌법 요소로 간주했다.[26][5] 예를 들어, 1750년대 후반 버지니아 식민지의 총독이 훈령 규정을 위반하여 세 건의 법률을 승인하자, 영국 런던의 추밀원은 이를 무효화하고 총독에게 훈령이 "영국 식민지의 헌법과 동시대적"이며 "헌법의 중요한 일부분으로서 근본적인 원칙을 붕괴시키지 않고는 무효화될 수 없다"는 점을 상기시키며 책망했다.[27][6]
1945년 당시 훈령으로 성립한 입법평의회는 8개가 있었다.[28][7]
다른 의회들은 추밀원령, 특허장, 지역 조례, 영국 의회의 법률 등으로 성립했다.[28][7]
일본의 경우, 훈령은 상급 행정기관이 하급 행정기관 및 직원에게 직무 수행 및 권한 행사를 지시하는 명령을 의미한다.[17][18] 장관, 위원회, 각 부처의 장관이 훈령을 발할 수 있음은 국가행정조직법(쇼와 23년 법률 제120호) 제14조 제2항에 명시되어 있다.[18][19] 별도의 법적 근거 규정이 없더라도 행정 조직의 일체성 및 계층성 원칙에 따라 당연히 인정된다.[18][19] 훈령의 공표는 의무 사항은 아니지만,[19] 공공성이 강한 경우 관보나 각 행정기관 홈페이지 등에 게재되기도 한다. 훈령은 법령 번호와 유사한 훈령 번호(예: 平成30年法務省刑総訓第3号)를 가진다.
4. 훈령의 종류
훈령은 발령하는 기관에 따라 다음과 같은 종류로 나눌 수 있다.
- 내각의 훈령
- 내각부의 훈령
- 각 부처의 훈령
- 외청(청·위원회)의 훈령
- 기타 훈령
지방자치단체(및 그 기관)에서도 훈령을 발령하는 경우가 있다.
5. 훈령의 효과
훈령은 행정 조직 내부에서 상급 기관이 하급 기관이나 소속 공무원에게 내리는 명령이다. 따라서 훈령의 효과는 기본적으로 행정 조직 내부에 한정되지만, 간접적으로 국민에게 영향을 미치기도 한다. 구체적인 효과는 대상에 따라 다르게 나타난다.
5. 1. 관청 및 직원에 대한 효과
훈령은 상급 관청이 하급 관청 및 직원에게 내리는 명령이므로 (상사의 명령이 된다), 하급 관청 및 직원은 이에 따라야 한다. 훈령이 위법하더라도 무효가 아닌 이상 하급 행정청을 구속하는 것이 통설이다. 그러나 훈령을 위반한 행정행위가 반드시 위법이 되는 것은 아니다.[18]5. 2. 국민에 대한 효과
훈령은 상급 행정기관이 하급 행정기관이나 소속 공무원에게 내리는 내부적인 명령이다. 따라서 일반 국민에게 직접적인 효력을 미치거나 권리·의무를 부과하는 법규는 아니다.[18][20]하지만 훈령이 간접적으로 국민의 생활에 영향을 미치는 경우가 있다. 예를 들어, 로마자 표기법에 관한 훈령이나 각종 인허가 신청 시 적용되는 내부 심사 기준 등이 그러한 사례이다. 이러한 기준들은 법규는 아니지만 사실상 국민의 권리 행사에 영향을 줄 수 있다.
6. 훈령과 유사한 것과의 관계
훈령은 행정 조직 내부에서 상급 기관이 하급 기관이나 직원에게 내리는 명령으로, 여러 유사한 개념들과 구별된다. 특히 법령과는 효력 범위와 성격에서 차이가 있으며, 일본에서 사용되는 통달이나 공무원 개인에게 내려지는 직무명령과도 구분되는 특징을 지닌다. 이러한 개념들과의 구체적인 관계는 아래에서 자세히 설명한다.
6. 1. 훈령과 법령
훈령과 법령은 다른 것이지만, 법령으로서의 성격을 지닌 훈령이나 법령을 보완하는 역할을 하는 훈령도 존재한다.6. 2. 훈령과 통달
일본의 국가행정조직법 제14조 제2항에서는 "각 부 장관, 각 위원회 및 각 청의 장관은 그 기관의 소관 사무에 관하여 명령 또는 지시하기 위해 소관의 여러 기관 및 직원에게 훈령 또는 통달을 발할 수 있다"고 명시하여 훈령과 통달을 구분하고 있다.[18][19] 하지만 이 둘은 서로 완전히 다른 개념은 아니다. 일반적으로 실질적인 의미의 훈령이 문서 형태로 지시될 경우 이를 통달이라고 부른다.[18][21]다만, 방위성에서는 훈령과 통달을 명확히 구분하며, '달(達)'이라는 형식도 별도로 사용하고 있다.[22]
일반적으로 문서 형식을 보면, 문서 번호에 "훈령"이라고 명시된 경우는 법령과 비슷한 조문 형식을 따르는 경우가 많다.
- 예시: [https://www.mlit.go.jp/notice/noticedata/sgml/1968/24016000/24016000.html 댐 검사 규정(쇼와 43년 2월 17일 건설성 훈령 제2호)]
반면 통달은 그 내용에 따라 서한 형식 등 다양한 문서 형식을 취한다.
- 예시: [https://www.mlit.go.jp/notice/noticedata/sgml/070/79000116/79000116.html 도로 표지, 구획선 및 도로 표시에 관한 명령의 일부를 개정하는 명령의 시행에 관하여(쇼와 42년 11월 16일 건설성 도정발 제83호)]
6. 3. 훈령과 직무명령
훈령은 상급 관청이 하급 관청 또는 직원에게 권한 행사의 지휘를 위해 하는 명령이다. 반면, 공무원 개인의 직무에 관하여 발하는 직무명령(국가공무원법 제98조 제1항)은 반드시 훈령에 해당하는 것은 아니다.[18][21]훈령은 기본적으로 행정 조직 내부의 규율(명령)이므로 일반 국민에게 직접적인 법규로서의 성질을 가지지는 않는다. 그러나 공무원은 자신의 권한 있는 상사가 발하는 직무 범위 내의 훈령에 대해서는 직무상 명령으로서 따라야 할 의무가 있다. 이는 국가공무원법 제98조 제1항과 지방공무원법 제33조에 따른 복종의무이다. 만약 공무원이 이를 위반하면 직무상 의무 위반(국가공무원법 제82조 제1항 제2호, 지방공무원법 제29조 제1항 제2호)에 해당하여 징계 대상이 될 수 있다. 또한, 국가공무원법 제98조 제1항 및 지방공무원법 제32조에 따른 법령 등 준수 의무 및 직무명령 복종 의무에 따라, 해당 공무원에게 적용되는 법률에 근거한 모든 훈령을 위반하는 행위는 국가공무원법 제82조 제1항 제1호 및 지방공무원법 제29조 제1항 제1호에 의해 징계 사유가 된다.
참조
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문서
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