성별할당제
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1. 개요
성별 할당제는 여성의 정치 참여를 확대하기 위해 시행되는 제도이다. 이 제도는 지원자, 후보, 의석 할당제 등 다양한 유형으로 나뉘며, 법적 강제성 여부에 따라 법적 할당제와 자율적 정당 할당제로 구분된다. 성별 할당제는 여성의 국회의원 수를 증가시키는 효과가 있으며, 특히 할당 의석제가 가장 효과적인 것으로 나타났다. 그러나 평등한 기회 원칙에 어긋난다는 비판과 함께, 자격 미달 후보의 당선 가능성, 유권자의 권리 침해 등의 문제점도 제기된다. 아르헨티나는 세계 최초로 국가 성별 할당제를 도입했으며, 캐나다는 정당별 자율 할당제를 시행하고 있다.
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| 성별할당제 | |
|---|---|
| 성별 할당제 | |
 | |
| 유형 | 여성의 정치 참여를 늘리기 위한 도구 |
| 목표 | 대표성 향상 |
| 적용 분야 | 선거, 공직 임명 등 |
| 역사 | |
| 최초 도입 국가 | 아르헨티나 (1991년) |
| 현황 | |
| 전 세계 여성 의원 비율 (2024년 4월) | 26.9% |
| 관련 기구 | 국제 아이디어 기구 (International IDEA) |
| 유형별 할당제 | |
| 법정 할당제 | 법률에 명시된 할당제 |
| 자발적 정당 할당제 | 정당 내부 규정에 따른 할당제 |
| 국가별 현황 | |
| 할당제 시행 국가 | 입법 후보 할당: https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas/country-overview에서 확인 가능 지정석: https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas/country-overview에서 확인 가능 임의 정당 할당량: https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas/country-overview에서 확인 가능 |
| 할당제 미시행 국가 | https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas/country-overview에서 확인 가능 |
| 장점 | |
| 대표성 향상 | 여성의 정치 참여 확대 |
| 정책 다양성 증진 | 여성의 관점을 반영한 정책 개발 |
| 사회적 인식 개선 | 성 평등에 대한 인식 제고 |
| 같이 보기 | |
| 관련 항목 | 여성주의 다양성 사회적 형평성 젠더 |
2. 성별 할당제의 유형
드루데 다레럽은 성별 할당제를 두 가지 차원으로 나누어 분석했다. 첫 번째는 할당제가 정치적 채용 과정의 어느 단계를 목표로 하는지에 대한 것이다. 이는 출마를 고려하는 여성, 실제 출마하는 여성 후보, 또는 최종적으로 공직에 오르는 여성의 수를 늘리는 것 중 어느 것에 초점을 맞추는지에 따라 달라진다.[6] 두 번째 차원은 할당제의 강제성 여부이다. 할당제는 법률에 의해 의무화될 수도 있고, 각 정당이 자율적으로 시행할 수도 있다.[7]
이러한 기준에 따라 전 세계적으로 사용되는 성별 할당제는 크게 세 가지 유형으로 나눌 수 있다: 지원자 할당제, 후보 할당제, 의석 할당제.[6]
| 정치적 채용 과정의 어떤 단계를 목표로 하는가? | |||
|---|---|---|---|
| 할당제는 어떻게 시행되는가? | 지원자 단계 | 후보 단계 | 당선 단계 |
| 법적 할당제 | 예비선거 | 후보 할당제 | 의석 할당제 |
| 자율적 정당 할당제 | 지원자 할당제 (단기 후보 명단) | 후보 할당제 | 의석 할당제 |
2. 1. 지원자 할당제
지원자 할당제는 후보자 할당제라고도 불리며, 정당이 후보자를 지명하는 과정에서 일정 수의 여성 후보자를 포함시켜 출마 자격을 갖춘 여성 수를 늘리는 방식이다. 이는 쿼터제 중 가장 덜 사용되는 형태로 알려져 있다.[6] 주로 단일 멤버 지구 시스템을 채택한 국가에서 각 정당이 자율적으로 결정하여 시행한다.[6] 영국의 여성 후보자 전형과 예비 선거 등이 대표적인 예이다.[8][6]그러나 지원자 할당제는 그 효과가 낮다는 비판을 받기도 한다. 정치 참여의 초기 단계인 후보자 모집 과정에만 초점을 맞추기 때문에, 실제로 선출되는 여성 국회의원의 수를 늘리는 것을 보장하지는 못한다는 지적이 있다. 또한, 리처드 매트랜드(Richard Matland) 교수는 이러한 제도가 중앙 정당의 요구에 따라 시행되는 경향이 있어 후보자 선정을 둘러싼 중앙당과 지역당 간의 권력 갈등을 유발할 수 있다고 분석했다. 중앙당의 결정이 지역 정당의 자율성을 침해할 수 있다는 것이다.[6]
2. 2. 후보 할당제
비례대표제를 활용하는 국가에서 주로 찾아볼 수 있는 제도로, 정당이 후보자 명단에 최소한의 여성 비율을 포함하도록 요구하여 여성의 후보자 진출을 돕는 것을 목표로 한다.[8] 후보 할당제는 법률로 정해진 법정 할당제와 정당 자율에 맡기는 자발적 할당제로 나뉜다. 법정 후보 할당제는 모든 정당이 해당 규정을 의무적으로 따라야 하며, 아르헨티나 할당제처럼 라틴 아메리카 국가들에서 흔히 볼 수 있다.[6] 국제의회연맹에 따르면, 여성 의원 비율이 높은 상위 25개국 중 다수가 헌법이나 법률을 통해 성별 할당제를 시행하고 있는 것으로 나타났다.[9]2. 3. 자율적 정당 할당제
자발적 정당 할당제는 개별 정당이 후보 명부에 포함될 여성의 비율에 대한 지침을 스스로 정하는 방식이다.[6] 이 제도는 주로 유럽에서 발견되며, 자유주의 정치 문화와 좌파 정당이 있는 시스템에서 적용되는 경향이 있다.[10] 자발적 정당 할당제는 법으로 정해진 후보 할당제와 마찬가지로 비례대표제와 가장 잘 맞는다는 특징이 있다.[11] 하지만 이 정책은 법적으로 강제되는 것이 아니기 때문에, 그 효과는 각 정당의 선거 성공 여부나 정책 추진 의지에 따라 크게 달라질 수 있다.[12] 성공적인 자발적 정당 할당제의 예시로는 남아프리카 공화국의 아프리카 민족 회의(ANC)를 들 수 있다. ANC는 할당제 도입을 약속하고 이를 통해 남아프리카 공화국 의회에서 높은 여성 대표성을 유지하고 있다.[13]2. 4. 의석 할당제
의석 할당제는 여성 의원에게 일정 비율의 의석을 할당하여 입법부 내 여성 의원의 수를 보장하는 제도이다.[1] 의석 할당 방식은 직접 선거를 통하거나 임명을 통해 이루어질 수 있다. 이러한 정책은 중동, 아프리카, 아시아 지역에서 시행되고 있다.[6]3. 성별 할당제의 효과
성별 할당제는 단원제 또는 하원 입법부에서 여성 의원의 수를 늘리는 데 긍정적이고 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 평가된다. 아일리 트립(Aili Mari Tripp)과 앨리스 강(Alice Kang)의 2008년 연구에 따르면, 자율적인 정당 할당제와 의석 할당제는 여성 대표성에 긍정적인 영향을 주지만, 강제적인 정당 할당제는 유의미한 영향을 미치지 못했다. 특히 의석 할당제가 자율적인 정당 할당제보다 더 효과적인 것으로 나타났다.[22]
또한, 파멜라 팩스턴(Pamela Paxton)과 멜라니 휴즈(Melanie M. Hughes)는 2015년 연구에서 1990년부터 2010년까지 여성 대표성을 높이는 데 있어 할당제의 효과가 시간이 지남에 따라 더욱 커졌음을 밝혔다. 연구 기간 말에는 할당제의 효과가 시작 시점보다 두 배 더 커졌는데, 이는 할당제 불이행 감소와 정치 엘리트들의 수용 증가에 따른 것으로 분석된다. 이 연구에서도 의석 할당제가 후보 할당제보다 두 배 더 효과적이라는 점이 확인되었다.[24]
그러나 할당제 정책의 효과는 해당 제도를 채택한 국가의 정치적, 사회적 상황 등 여러 요인에 따라 달라질 수 있다. 따라서 모든 국가에 보편적으로 적용될 수 있는 '완벽한' 할당제 모델은 존재하지 않는다.[25]
3. 1. 배치 의무
정당 명부나 선거구에 여성을 어떻게 배치하는지는 성별할당제의 효과에 영향을 미칠 수 있다. 여성의 정치적 대표성을 실질적으로 높이기 위해서는, 여성 후보가 당선 가능성이 높은 '당선 가능한' 선거구나 정당 명부의 상위 순번에 배치되어야 한다.[26]특히 비례대표제에서는 정당이 사용하는 후보자 명부의 유형이 여성 당선자 수에 영향을 미친다.[22] 일반적으로 명부식 비례대표제가 개방 명부식 비례대표제보다 여성 할당에 더 효과적인 결과를 낳는 경향이 있다. 이는 명부식 비례대표제에서는 정당이 여성 후보를 당선 가능성이 높은 순번에 의무적으로 배치하도록 하는 '배치 의무'를 시행할 수 있기 때문이다. 반면, 개방 명부식 선거에서는 유권자가 직접 선호도에 따라 개별 후보를 선택하므로 이러한 배치 의무를 강제하기 어렵다.[27]
명부에서 후보 순번을 정하는 수직적 배치 방식에는 여러 유형이 있다.
| 방식 | 내용 |
|---|---|
| 지퍼 시스템 | 정당 명부에 남성과 여성 후보를 번갈아 배치하도록 요구한다.[26] |
| 벨기에 방식 | 명부 최상위 두 명의 후보가 같은 성별일 수 없도록 규정하여, 명부 상위 순번에 여성이 배치되도록 한다.[28] |
| 아르헨티나 방식 | 일정 수의 후보 그룹 내에 반드시 여성이 포함되도록 요구한다 (예: 3명의 후보마다 여성 1명).[28] |
한편, 다수결 투표제에서는 여성 후보를 '당선 가능한' 선거구에 배치하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 각 정당이 과거 선거 결과를 바탕으로 해당 선거구에서의 당선 가능성을 판단하고, 이에 따라 후보를 배치하는 적절한 수평적 배치 전략이 필요하다.[28]
3. 2. 시행 메커니즘
정당이 성별할당제를 준수하도록 강제하기 위해, 각국은 할당제를 회피하는 정당에 대한 불이익을 명시하는 시행 메커니즘을 법률로 제정할 수 있다. 이러한 법률은 할당제 준수를 장려하여 더 많은 여성의 선거 당선을 이끌어내는 데 기여한다.[27]그러나 국가별로 시행 수준에는 상당한 차이가 존재한다. 일부 국가에서는 할당제 준수를 거부해도 별다른 처벌 규정이 없다. 다른 국가에서는 할당제를 지키지 않는 정당에 제재를 가하지만, 선거 참여 자체를 막지는 않는다. 정치학자 Leslie Schwindt-Bayer|레슬리 슈윈트-바이어eng는 이러한 경우, 정당이 '자격을 갖춘 여성을 충분히 찾지 못했다'고 주장하며 여전히 남성 위주의 후보 명단을 제출할 수 있는 문제점이 있다고 지적한다. 가장 강력한 수준의 시행 방식은 할당제를 준수하지 않는 정당의 후보 명단 자체를 거부하여 선거 참여를 원천적으로 차단하는 것이다.[27]
4. 성별 할당제에 대한 비판
성별 할당제는 여성의 정치 참여를 늘리는 방안으로 제시되기도 하지만, 여러 측면에서 비판에 직면하고 있다.[1] 주요 비판 내용은 다음과 같다.
5. 성별 할당제의 국제적 지원
1995년 세계 여성 회의에서는 베이징 행동 강령을 채택하여 성별 할당제 도입을 국제 사회에 촉구하였다. 이는 성별 할당제에 대한 국제적인 논의와 지지를 확산하는 중요한 계기가 되었다.
6. 사례 연구
이 사례 연구는 성별 할당제를 시행했거나 성별 할당제에 대한 대안을 찾은 국가에 초점을 맞춘다.
6. 1. 아르헨티나
1991년 후보 할당제가 도입되기 전, 아르헨티나의 페론주의 정당은 여성 의원의 수를 늘리기 위해 당내 할당제를 사용했다. 당시 이 정당이 매우 우세했기 때문에 아르헨티나는 세계에서 여성의 입법 참여 비율이 가장 높은 국가 중 하나였다.[14]1991년, 아르헨티나는 세계 최초의 국가 성별 할당제인 법 24.012를 통과시켰다. Ley de Cuposes ("할당제 법")는 정당이 제출하는 후보자 명부에 최소 30%의 여성이 포함되어야 한다고 규정한다. 또한 여성 후보자가 이전 선거에서 정당이 갱신하는 의석수에 따라 당선 가능성이 높은 순위에 배치되도록 요구했다.[14] 대부분의 경우, 이는 남성 두 명당 여성 후보자 한 명 이상을 의미했다.[15] 이 요구 사항을 충족하지 않는 명부를 제출하는 정당은 거부되었다.[14]
2017년 11월, 아르헨티나는 2012년 선거법을 개정했다.[16] 법률 제27,412호 제60조에 따라, 정당 명부는 남녀가 번갈아 가며 배치되는 지퍼 시스템을 따라야 했다.[17] 이 메커니즘으로 인해 정당 명부는 구성에서 동수(50% 여성)를 유지해야 한다.[16]
2021년 11월 1일 현재, 하원에는 42.6%, 상원에는 40.3%의 여성이 재직하고 있다.[18]
6. 2. 캐나다
캐나다의 제도는 각 정당이 성별 할당제에 대한 자체 입장을 정하는 자발적인 정당 할당제를 기반으로 한다.[9] 따라서 정당이 원할 경우에만 할당제를 시행하게 된다.[9]정당별로 살펴보면, 캐나다 진보 보수당은 아직 당내 여성 대표성을 높이기 위한 구체적인 구조나 정책을 시행하지 않고 있다.[19][9] 이들은 성별 할당제가 여성의 자질을 훼손할 수 있으며, 정부가 할당제에 개입하는 것은 민주주의 체제를 약화시킬 수 있다고 본다.[9] 반면, 신민주당(NDP)은 연방 선거에서 각 선거구별로 최소 한 명의 여성이 후보 지명을 놓고 경쟁하도록 하는 정책을 시행하고 있으며,[9] 전체 여성 후보 비율을 최소 50% 이상 확보하는 것을 목표로 삼고 있다.[19] 또한, 연방 NDP 여성 위원회와 특정 기금을 운영하여 여성의 정치 참여를 적극적으로 지원한다.[19]
캐나다 자유당은 1993년에 여성 당선 비율 25%를 목표로 설정했으나, 이를 공식적인 정책으로 선언하거나 강력하게 추진하지는 않고 있다.[19] 다만, NDP와 유사하게 새로운 여성 후보를 지원하기 위한 전국 여성 위원회와 기금을 조성했으며, 정치에 입문하려는 여성들을 위한 교육 프로그램을 운영하고 있다.[19] 캐나다 녹색당은 현재 여성 당 대표가 이끌고 있으며, 당 후보의 50%를 여성으로 채우는 정책을 가지고 있다.[19]
캐나다 연방 정부 차원에서 시행되는 성별 할당제는 없지만, 일부 주에서는 자체적인 대안을 마련하여 운영하고 있다.[20] 대표적으로 뉴브런즈윅 주는 2017년, 주 정치에서 여성 대표성을 높이기 위한 인센티브 제도로서 성별 타겟 공공 기금(GTPF, Gender-Targeted Public Funding) 관련 법률을 통과시켰다.[20] GTPF 정책은 이전 선거에서 각 정당의 여성 및 남성 후보에게 투표된 표 수를 기준으로 정당에 자금을 배분하는 방식으로 운영된다.[20] 2020년 기준으로 이 정책의 가장 큰 수혜자는 캐나다 녹색당이었다.[20] 캐나다 녹색당은 여성과 남성 후보를 동수로 공천하고 주 전체 득표율을 15% 증가시켜, 결과적으로 당이 받는 연간 보조금이 10% 증가하는 효과를 보았다.[20]
퀘벡 주 역시 선출직 여성 수를 늘리기 위해 다른 전략을 사용하고 있다.[21] 주 정부는 "의사 결정: 평등의 문제"(Décision : une question d'égalité|데시지옹: 윈 케스티옹 데갈리테fra)라는 프로그램을 만들고 자금을 지원하여, 정부 의사 결정 직책을 맡는 여성의 수를 늘리는 것을 목표로 한다.[21] 이를 위해 정치에 출마하려는 여성들을 교육하는 프로젝트를 지원한다.[21] 또한, 퀘벡의 Femme, Politique et Démocratie|펨므, 폴리티크 에 데모크라시fra (FPD)나 Equal Voice와 같은 단체들은 캐나다 내 여러 직책과 협력하며 여성 후보 지명을 늘리고 더 많은 여성이 모든 수준의 정치 직책에 당선될 수 있도록 노력하고 있다.[21]
7. 한국의 성별 할당제
한국에서는 여성의 정치 참여를 확대하고 성평등을 증진하기 위한 노력의 일환으로 성별 할당제를 도입하여 운영하고 있다. 2000년 공직선거법(당시 정치관계법) 개정을 통해, 정당은 비례대표 국회의원 후보자 명부의 30% 이상을 여성에게 의무적으로 할당하게 되었다. 이는 여성의 국회 진출을 제도적으로 보장하기 위한 중요한 조치였다.
이후 2005년에는 제도가 더욱 강화되어, 비례대표 여성 할당 비율이 50%로 확대되었다. 또한 지역구 국회의원 선거에서도 각 정당이 전체 후보자의 30% 이상을 여성으로 추천하도록 권고하는 조항이 추가되었다. 이러한 법적 장치들은 한국 사회에서 여성의 정치적 대표성을 높이는 데 기여하고 있다.
7. 1. 성별 할당제의 영향
성별 할당제는 입법부에서 여성의 대표성을 높이는 효과 외에도, 여성 후보, 동료 정치인, 그리고 유권자에게 다양한 영향을 미칠 수 있다. 할당제를 통해 선출된 여성 정치인들은 자신이 여성들을 대표해야 한다는 책임감을 더 강하게 느낄 수 있는데, 이는 할당제가 도입된 취지 중 하나이기 때문이다.그러나 할당제로 인해 선출된 여성 정치인들이 단지 성별 때문에 선출되었다는 인식으로 인해 어려움을 겪기도 한다. 이러한 인식은 해당 여성 정치인들이 동료들로부터 자질이 부족하거나 독립적이지 못하다는 부정적인 시선으로 이어질 수 있다.[31]
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