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예비타당성조사

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목차

1. 개요

예비타당성조사는 대규모 국가 재정 투입 사업의 경제적 타당성을 사전에 검증하는 제도로, 기술적 타당성을 평가하는 타당성조사와 구분된다. 총사업비 500억 원 이상, 국가 재정 지원 규모 300억 원 이상인 신규 사업이 대상이며, 기획재정부가 주관하고 한국개발연구원(KDI) 등이 수행한다. 경제성, 정책성, 지역균형발전 등을 평가하며, 비용-편익 분석(B/C) 등을 활용한다. 예비타당성조사 면제 대상은 대통령령으로 정해지며, 국가재정법 및 관련 법령에 근거한다. 2019년 문재인 정부에서 지역 균형 발전을 위해 일부 사업에 대한 예비타당성조사 면제가 결정되어 논란이 있었다.

2. 타당성조사와의 차이점

타당성조사는 사업의 기술적인 측면이 실현 가능한지를 주로 살펴보는 반면, 예비타당성조사는 사업이 경제적으로 얼마나 이득이 되는지를 중요하게 따진다. 또한, 타당성조사는 해당 사업을 추진하는 부처가 직접 수행하지만, 예비타당성조사는 나라 전체의 예산을 관리하는 기획재정부가 주관한다. 다만, 국가연구개발사업의 경우에는 과학기술정보통신부가 예비타당성조사를 담당한다.

3. 조사 및 면제 대상

국가재정법 제38조 제1항에 따라, 총사업비가 5000억원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 3000억원 이상인 신규 사업이 예비타당성조사 대상이 된다.[2] 조사 대상 사업 분야는 다음과 같다.



다만, 같은 법 제38조 제2항에 따라 특정 사업들은 대통령령으로 정하는 절차에 따라 예비타당성조사 대상에서 제외될 수 있다.[2] 면제 가능한 사업 유형에는 공공청사 건립, 문화재 복원, 국가안보 관련 사업, 남북 교류협력 사업, 재난 예방 및 복구 지원, 지역균형발전을 위한 사업 등이 포함된다.[2]

4. 주관 및 수행 주체

조사는 기획재정부 장관이 주관하며, 기획재정부 장관의 요청에 의해 한국개발연구원(KDI) 공공투자관리센터(PIMAC)와 한국조세재정연구원에서 총괄하여 수행한다. 다만 국가연구개발사업의 경우 기획재정부 장관이 과학기술정보통신부 장관에게 위탁하여, 한국과학기술기획평가원(KISTEP)에서 조사를 수행한다.

5. 평가 항목

예비타당성조사의 평가 항목은 대상 사업의 유형에 따라 다르게 구성된다.

사업 유형별 평가 항목
사업 유형평가 항목
건설 사업경제성, 정책성, 지역균형발전
정보화 사업경제성, 정책성, 기술성
기타 재정사업경제성, 정책성


  • '''경제성''': 사업의 국민 경제적 파급효과와 투자 적합성을 분석한다. 주로 비용 편익 분석(B/C 분석)을 사용한다.
  • '''정책성''': 관련 정책과의 일관성, 사업 준비 정도, 추진상의 위험 요인, 고용 효과 등을 분석한다. 환경적 가치나 저탄소 녹색성장 기여도 등도 고려될 수 있다.
  • '''지역균형발전''': 건설 사업에 적용되며, 지역 낙후도 개선, 지역 경제 파급효과 등 지역 개발 요인을 분석하여 지역 간 형평성 제고를 목표로 한다.
  • '''기술성''': 정보화 사업에 적용되며, 기술 개발 및 적용의 가능성, 보안성 등을 평가한다.


이러한 개별 항목 분석 결과를 바탕으로 계층화분석법(AHP, Analytic Hierarchy Process)을 활용하여 종합적인 평가를 수행한다. 계량화된 수치를 도출하여 사업 추진 여부를 판단하는데, 건설 사업의 경우 경제성에 35~50%, 정책성에 25~40%, 지역균형발전에 25~35%의 가중치를 부여하여 평가한다. 일반적으로 AHP 종합평가 결과가 0.5 이상이면 사업 시행이 바람직함을 의미한다.

5. 1. 경제성

'''경제성''' 분석은 예비타당성조사 대상 사업이 국민 경제에 미치는 파급효과와 투자의 적합성을 따져보는 핵심적인 조사 과정이다. 기본적으로 비용 편익 분석(Cost-Benefit Analysis, B/C 분석) 방법을 사용하여 분석하며, 일반적으로 B/C 비율이 1보다 클 경우 경제적 타당성이 있는 것으로 본다. 만약 비용-편익분석이 적합하지 않다고 판단되는 사업의 경우에는 경제적, 사회적 파급효과 등을 계산하여 이를 바탕으로 비용 효과 분석(Cost-Effectiveness Analysis)을 실시할 수도 있다. 또한, 여유 자금 등을 활용하여 수입 증대를 주요 목적으로 하는 사업은 경제성 분석 대신 수익성 분석으로 대체할 수 있다.

5. 2. 정책성

해당 사업과 관련된 정책의 일관성 및 사업 준비 정도, 사업 추진상의 위험 요인, 고용 효과, 사업별 특수 평가 항목 등을 정량적 또는 정성적으로 분석한다. 이 과정에서 환경적 가치의 고려가 필요하거나 저탄소 녹색성장에 기여하는 바가 큰 사업에 대해서는 사업 특수 평가 항목에 반영하여야 한다.

5. 3. 지역균형발전

건설 사업의 경우, 경제성 · 정책성 · '''지역균형발전'''이 예비타당성조사의 평가 항목에 포함된다. 지역균형발전 평가는 지역 간 불균형 상태가 심화되는 것을 방지하고 지역 간 형평성을 높이기 위해 지역 낙후도 개선 정도, 지역 경제 파급효과, 고용 유발 효과 등 지역 개발에 미치는 요인을 분석하는 과정이다.

예비타당성조사의 종합평가 시에는 계층화분석법(AHP, Analytic Hierarchy Process)을 활용하여 계량화된 수치를 도출하는데, 건설 사업의 경우 지역균형발전 항목에 25~35%의 가중치를 부여한다.

6. 효과

KDI 공공투자관리센터에 따르면, 1999년부터 2017년까지 총 685건, 323조원 규모의 사업을 대상으로 예비타당성조사가 실시되었다. 이 중 도로, 철도, 항만 등 SOC 사업이 464건, 247조원(77%) 규모를 차지하였다.[3] KDI 공공투자관리센터는 타당성 유무를 기준으로 할 경우, 예비타당성조사를 통해 예산이 141조원(42%) 절감되었다고 분석했다.[3][1]

다만, 지방공항처럼 대규모 자금이 투입되었음에도 불구하고 예상보다 수요가 적어 적자가 발생하는 등 수요 예측 실패 사례도 존재한다.[1]

7. 논란

(내용 없음)

7. 1. 문재인 정부 예비타당성조사 면제 논란

2019년 1월 29일, 홍남기 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 수도권-비수도권 간 지역균형발전을 명목으로,[4] 24.1조원 규모의 23개 사업에 대해 예비타당성조사를 면제하겠다고 발표해 논란이 되었다.[5]

8. 관련 법령

예비타당성조사는 국가 재정의 효율적인 운용을 위해 대규모 신규 사업의 타당성을 사전에 검토하는 제도로, 여러 법령과 행정규칙에 근거하여 시행된다.

가장 핵심적인 법적 근거는 국가재정법이다. 이 법은 예비타당성조사의 대상이 되는 사업의 규모와 종류, 조사 면제 기준, 조사 절차의 기본 틀을 규정하고 있다. 특히 총사업비 5000억원 이상, 국고 지원 3000억원 이상인 대규모 사업에 대해 예비타당성조사를 의무화하고 있다.

국가재정법 시행령은 국가재정법에서 위임한 사항들을 구체적으로 명시한다. 예비타당성조사의 세부적인 절차, 면제 요건 및 신청 방법, 조사 수행 기관 등에 대한 내용을 담고 있어 실제 제도 운영의 기준이 된다.

또한, 기획재정부와 과학기술정보통신부(국가연구개발사업의 경우)는 예비타당성조사를 실제로 수행하는 데 필요한 구체적인 방법론, 분석 기준, 절차 등을 담은 행정규칙(운용지침 등)을 제정하여 운영하고 있다. 이러한 지침들은 조사의 일관성과 전문성을 확보하는 역할을 한다.

각 법령 및 행정규칙에 대한 자세한 내용은 아래 하위 섹션에서 확인할 수 있다.

8. 1. 국가재정법

국가재정법 제38조는 예비타당성조사의 법적 근거를 명시하고 있다. 이 조항에 따라 총사업비가 5000억원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 3000억원 이상인 신규 사업 중 다음 각 호에 해당하는 대규모 사업은 예산 편성에 앞서 예비타당성조사를 받아야 한다.

  • 건설공사가 포함된 사업
  • 국가정보화 기본법 제15조제1항에 따른 정보화 사업
  • 과학기술기본법 제11조에 따른 국가연구개발사업
  • 그 밖에 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화 및 관광, 환경 보호, 농림해양수산, 산업·중소기업 분야의 사업 (중기사업계획서상 재정지출 5000억원 이상 수반)


다만, 국가재정법 제38조 2항 및 동법 시행령에 따라 다음의 사업들은 대통령령으로 정하는 절차에 따라 예비타당성조사 대상에서 제외될 수 있다.

구분제외 대상 사업 내용
1공공청사, 교정시설, 초·중등 교육시설의 신·증축 사업
2문화재 복원사업
3국가안보에 관계되거나 보안을 요하는 국방 관련 사업
4남북교류협력에 관계되거나 국가 간 협약·조약에 따라 추진하는 사업
5도로 유지보수, 노후 상수도 개량 등 기존 시설의 효용 증진을 위한 단순개량 및 유지보수사업
6재난 복구 지원, 시설 안전성 확보, 보건·식품 안전 문제 등으로 시급한 추진이 필요한 사업
7재난예방을 위하여 시급한 추진이 필요한 사업으로서 국회 소관 상임위원회의 동의를 받은 사업
8법령에 따라 추진하여야 하는 사업
9출연·보조기관의 인건비 및 경상비 지원, 융자 사업 등과 같이 예비타당성조사의 실익이 없는 사업
10지역 균형발전, 긴급한 경제·사회적 상황 대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업 (구체적 사업계획 수립 및 국무회의 의결 필요, 국회 소관 상임위원회 보고 의무)



예비타당성조사 대상 사업은 각 중앙관서의 장이 기획재정부 장관에게 요구하거나, 기획재정부 장관이 직권으로 선정한다. 중앙관서의 장이 요구할 경우, 원칙적으로 사업 시행 전전년도까지 기획재정부 장관에게 예비타당성조사를 요구해야 하며, 정해진 절차 및 방식에 따라 원칙적으로 매년 4회 '예비타당성조사 요구서'를 작성하여 제출해야 한다.

기획재정부 장관은 중장기 투자계획과의 부합성, 사업계획의 구체성, 사업 추진의 시급성, 국고지원의 요건, 지역균형발전 요인 또는 기술개발 필요성 등을 고려하여 예비타당성조사 대상을 선정한다. 또한, 국회가 그 의결로 요구하는 사업에 대해서는 예비타당성조사를 실시해야 한다.

국가재정법 제38조의2에 따라, 예비타당성조사를 위탁받아 수행하는 전문기관은 수요예측자료 등 조사 결과 관련 자료를 공공기관의 정보공개에 관한 법률에 따라 공개해야 할 의무가 있다.

한편, 국가재정법 제38조의3은 과학기술기본법에 따른 국가연구개발사업 예비타당성조사에 대한 특례를 규정한다. 이에 따라 기획재정부 장관은 해당 사업의 예비타당성조사에 관한 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 과학기술정보통신부 장관에게 위탁할 수 있다. 이 경우 과학기술정보통신부 장관은 예비타당성조사 면제 등 중요 사항에 대해 사전에 기획재정부 장관과 협의해야 하며, 기획재정부 장관은 위탁된 조사가 적절하게 운영되는지 등을 평가할 수 있다.

8. 2. 국가재정법 시행령

국가재정법 시행령은 예비타당성조사의 구체적인 절차와 기준을 정하고 있다.

국가재정법 제38조 제1항에 따라, 총사업비가 5000억원 이상이고 국가 재정지원 규모가 3000억원 이상인 신규 사업 중 건설공사, 정보화 사업, 국가연구개발사업, 그리고 기타 사회복지·보건·교육·노동·문화 및 관광·환경 보호·농림해양수산·산업·중소기업 분야 사업 등이 조사 대상이 된다. 다만, 같은 법 제38조 제2항에 명시된 공공청사, 교정시설, 초·중등 교육시설, 문화재 복원, 국가안보 관련 사업, 남북 교류협력 사업, 재난 예방 및 복구 지원 사업 등 10가지 유형의 사업은 대통령령으로 정하는 절차에 따라 예비타당성조사 대상에서 제외될 수 있다.

예비타당성조사 대상 사업은 각 중앙관서의 장이 기획재정부 장관에게 요구하거나, 기획재정부 장관이 직권으로 선정한다. 중앙관서의 장이 요구할 경우, 원칙적으로 사업 시행 전전년도까지 기획재정부 장관에게 예비타당성조사를 요구해야 하며, 이때 기획재정부 장관이 정한 절차와 방식에 따라 매년 4회 '예비타당성조사 요구서'를 제출해야 한다. 기획재정부 장관은 중장기 투자계획과의 부합성, 사업계획의 구체성, 사업 추진의 시급성, 국고지원의 요건, 지역균형발전 요인 또는 기술개발 필요성 등을 종합적으로 고려하여 조사 대상을 선정한다.
시행령 제13조(예비타당성조사)는 중앙관서의 장이 법 제38조 제3항에 따라 예비타당성조사를 신청하는 경우, 사업의 명칭·개요·필요성 등을 명시한 요구서를 기획재정부 장관에게 제출해야 한다고 규정한다(③항). 기획재정부 장관은 이 요구를 받거나 직권으로 해당 사업의 중장기 투자계획 부합성 및 사업 추진 시급성 등을 검토하고, 관계 전문가의 자문을 거쳐 예비타당성조사 실시 여부를 결정해야 한다(④항). 조사를 실시하기로 결정하면, 사업의 경제성과 정책적 필요성 등을 종합적으로 검토하여 타당성 여부를 판단하고 그 결과를 공개해야 한다(⑤항). (①, ②, ⑥항은 삭제됨)
시행령 제13조의2(예비타당성조사의 면제 절차)에 따르면, 중앙관서의 장이 법 제38조 제2항에 따라 예비타당성조사를 면제받으려면 해당 사업의 명칭, 개요, 필요성과 면제 사유 등을 명시한 면제 요구서를 기획재정부 장관에게 제출해야 한다(①항). 기획재정부 장관은 제출된 요구서를 검토하여 법 제38조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업에 대해 관계 전문가의 자문(단, 국가기밀 관련 사업은 제외 가능)을 거쳐 면제 여부를 결정하고 소관 중앙관서의 장에게 그 결과를 통보해야 한다(②항). 면제 결정을 통보받은 소관 중앙관서의 장은 법 제38조 제2항 제7호에 따른 재난예방을 위하여 시급한 추진이 필요한 사업의 경우 국회 소관 상임위원회의 동의를 받아야 하며, 같은 항 제10호 전단에 해당하는 사업의 경우 그 사업의 내용과 면제 사유를 지체 없이 국회 소관 상임위원회에 보고해야 한다(③항).
시행령 제13조의3(국가연구개발사업 예비타당성조사에 관한 업무의 위탁)은 기획재정부 장관이 법 제38조의3 제1항에 따라 국가연구개발사업에 대한 예비타당성 조사 관련 업무를 과학기술정보통신부 장관에게 위탁할 수 있음을 명시한다(①항). 위탁 가능한 업무는 전문기관 지정·취소·출연, 예비타당성조사 실시 및 결과 국회 제출, 조사 대상 제외, 조사 대상 사업 선정, 조사 실시, 조사 지침 마련 및 통보, 전문기관 의뢰 및 결과 자료 공개 등이다(①항 각 호). 기획재정부 장관은 업무 위탁 시 그 내용을 고시해야 하며(②항), 위탁 업무 범위는 양 부처 장관이 협의하여 조정할 수 있고 조정된 내용 역시 고시해야 한다(③항).
시행령 제13조의4(국가연구개발사업 예비타당성조사에 관한 업무의 평가)는 위탁된 업무에 대한 평가 절차를 규정한다. 과학기술정보통신부 장관은 과학기술기본법 제11조에 따른 국가연구개발사업(연구개발사업)에 대한 예비타당성조사를 한 경우, 법 제38조의3 제3항에 따른 평가를 위해 그 결과를 회계연도 종료 후 3개월 이내에 기획재정부 장관에게 제출해야 한다(①항). 기획재정부 장관은 제출된 결과를 검토하여 2년마다 연구개발사업 예비타당성조사 운영의 적정성을 평가할 수 있으며(②항), 평가 결과에 따라 과학기술정보통신부 장관에게 관련 제도 등의 운영에 대한 개선 사항을 권고할 수 있다(③항).

8. 3. 행정규칙


  • 2018년도 예비타당성조사 운용지침 (기획재정부지침 제9999호, 2018년 4월 17일 제정)
  • 국가연구개발사업 예비타당성조사 수행 총괄지침 (과학기술정보통신부지침 제2호, 2018년 4월 17일 제정)
  • 국가연구개발사업 예비타당성조사 운용지침 (과학기술정보통신부지침 제1호, 2018년 4월 17일 제정)
  • 예비타당성조사 수행 총괄지침 (기획재정부지침 제9999호, 2018년 4월 17일 일부개정)

참조

[1] 뉴스 DJ때 도입 예타…20년만에 손본다 http://news.mk.co.kr[...] 매일경제 2019-01-29
[2] 뉴스 국책사업 576건 타당성 조사… 다양한 외부의견 반영 높여야 http://monthly.chosu[...] 월간조선 2015-01
[3] 뉴스 적자가 뻔한 사업인데... 예타 면제, 정말 최선입니까? http://www.ohmynews.[...] 오마이뉴스 2019-01-31
[4] 문서 국가재정법 제38조 2항 10호에 근거한다.
[5] 뉴스 文정부 예타면제 MB정부 이어 2위…올해 SOC만 20.6조 http://www.newsis.co[...] 뉴시스 2019-01-29

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