중선거구제

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1. 개요
2. 투표 방식
- 2.1. 단기명 투표
- 2.2. 연기명 투표
3. 대한민국의 중선거구제
- 3.1. 도입 배경
- 3.2. 현황
4. 일본의 중선거구제
5. 장단점
- 5.1. 장점
- 5.2. 단점
6. 부활 논의
참조

1. 개요

중선거구제는 한 선거구에서 2명 이상의 후보자를 선출하는 투표 방식이다. 대한민국에서는 기초 의회 지역구 의원 선거에서 2~4명을 선출하는 방식으로 채택하고 있다. 일본에서는 1928년부터 1993년까지 중의원 의원 총선거에서 중선거구제를 시행했으며, 소수파의 의석 확보에 유리하고 인물에 대한 판단을 할 수 있다는 장점이 있다. 하지만, 거대 정당의 과잉 공천으로 인한 문제점과 후보자의 정책보다는 이익 유도에 치중하는 경향이 나타나기도 한다. 일본에서는 소선거구제 도입 이후 중선거구제 부활 논의가 있었으며, 2011년에는 관련 의원 연맹이 발족하기도 했다.

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중선거구제
지도 정보
개요
유형	선거 제도
특징	한 선거구에서 복수의 의원을 선출 유권자는 여러 명의 후보자에게 투표
역사
일본	메이지 시대부터 1993년까지 채택 중의원 의원 선출에 사용 참의원 선거에서도 일부 사용
대한민국	제2대 국회의원 선거부터 제8대 국회의원 선거까지 채택 1973년 제9대 국회의원 선거부터 소선거구제로 변경
작동 방식
투표 방식	유권자는 선거구에서 정해진 수의 후보자에게 투표
당선자 결정	득표순으로 정해진 인원만큼 당선
장단점
장점	사표가 적게 발생 소수 의견이 반영될 가능성 높음 다양한 정당과 정치 세력의 의회 진출에 유리
단점	선거 비용 과다 유권자의 책임감 저하 과다 경쟁으로 인한 선거 과열 정당 간의 정책 경쟁보다 인물 경쟁 심화 정당 내부 파벌 조장
참고
관련 문서	소선거구제 대선거구제 비례대표제
영어 명칭
영어	multi-member district

2. 투표 방식

중선거구제에서 선거권자는 후보자 중 1명에게만 투표하는 단기명 투표(單記名投票) 방식과 2명 이상에게 투표하는 연기명 투표(連記名投票) 방식 중 하나를 따르게 된다.

2. 1. 단기명 투표

선거권자가 후보자 중 1명에게만 투표하는 방식을 단기명 투표(單記名投票)라고 한다. 이는 2명 이상에게 투표하는 연기명 투표(連記名投票)와 구분된다.

과거 대한민국에서는 1973년부터 1987년까지 국회의원 선거에서 하나의 선거구에서 2명의 국회의원을 단순 단기명 투표 방식으로 선출하였다.

일본의 경우, 1995년 이전 중의원 의원 선거에서 한 선거구당 2~5명의 의원을 선출할 때 이 방식을 사용했다.^[39] 특히 좁은 의미의 중선거구제는 단기비이양식 선거 제도를 지칭하며, 다음 두 시기에 시행되었다.^[1]

1928년 제16회 총선거 ~ 1942년 제21회 총선거
1947년 제23회 총선거 ~ 1993년 제40회 총선거

이 외에도 일본에서는 다음과 같은 시기에 복수의 후보를 단기 투표 방식으로 선출하는 제도가 채택된 바 있다.

1902년 제7회 총선거 ~ 1917년 제13회 총선거
1946년 제22회 총선거

1920년 제14회 총선거와 1924년 제15회 총선거에서도 일부 2인 및 3인 선거구에서 단기 투표가 시행되었으나, 이 시기의 제도는 일반적으로 소선거구제로 분류된다.

2. 2. 연기명 투표

선거권자가 후보자 중 2명 이상에게 투표하는 방식이다. 이는 후보자 중 1명에게만 투표하는 단기명 투표와 구분된다.

3. 대한민국의 중선거구제

대한민국에서는 현재 기초의회 의원 선거에서 중선거구제를 채택하고 있다.^[40]

3. 1. 도입 배경

일본에서는 제7회 총선거부터 대선거구 단기 비이전식 선거 제도가 실시되었다. 이는 훗날 헌정동우회를 결성하는 이토 히로부미(伊藤博文)가 주도했으며^[2], 1900년 제2차 야마가타 내각 시기에 법으로 제정되었다. 이후 제16회 총선거부터는 중선거구 단기제가 도입되었는데, 이는 헌정회, 정우회, 혁신구락부 등 호헌 3파가 연립한 가토 다카아키 내각 아래에서 1925년 제정된 보통선거법에 따른 것이었다.

이 두 제도는 모두 하야시다 카메타로(林田亀太郎)가 고안한 것으로 알려져 있다.^[3]^[4] 하야시다는 소선거구제가 다수파의 대표만을 선출하는 문제를 지적하며, 누적투표 방식을 기반으로 이 제도를 만들었다.^[5] 그는 단기이전식 투표 방식은 성능이 우수하지만 절차가 복잡하고, 정당명부식 비례대표제는 무소속 후보를 배제하는 단점이 있어, 선거 경험이 부족한 상황에서는 중선거구제가 더 적합하다고 보았다.^[6]^[7]

한편, 1900년 대선거구 단기 비이전식 도입 배경에는 당시 총리였던 야마가타 아리토모(山縣有朋)의 정치적 의도가 있었다는 해석도 있다. 이 주장에 따르면, 야마가타는 당시 성장하던 정당 세력(민당(民党))을 견제하기 위해, 소수파인 관료당이 정치적 결정권을 행사(캐스팅 보트)할 수 있는 구도를 만들고자 했으며, 대선거구 단기 비이전식이 이러한 목적에 유리하다고 판단했다는 것이다.^[8]^[9]

3. 2. 현황

현재 대한민국에서는 공직선거법 제 26조 2항^[40]에 따라, 자치구·시·군의회 지역구 의원 선거에서만 한 선거구에서 2명에서 4명까지 선출하는 중선거구제를 채택하고 있다. 이때 투표 방식은 단순 단기명 투표 방식을 사용한다.

4. 일본의 중선거구제

일본에서는 과거 중의원 의원 총선거에서 중선거구제가 특정 시기에 걸쳐 채택되어 운용되었다. 이 제도는 주로 한 선거구에서 여러 명의 의원을 선출하는 단기비이양식 투표 방식을 기반으로 했다.^[1] 전전(戰前) 시기와 전후(戰後) 시기로 나누어 시행되었으며, 세부적인 선거구 정수나 운영 방식에는 차이가 있었다. 전후 중선거구제는 인구 변화에 따른 의석 수 불균형, 이른바 한 표의 가치 불균형 문제 등이 지속적으로 제기되었고^[14], 몇 차례의 의석 수 조정을 거쳤으나 근본적인 해결에는 이르지 못했다.^[15]^[16]^[17]^[18] 이후 정치 개혁 과정을 거쳐 현재는 소선거구 비례대표 병립제로 변경되었다.

4. 1. 도입 및 폐지 경위

좁은 의미로는 다음 두 시기에 채택된 일본의 중의원 의원 총선거(이하 "총선거")의 중선거구 단기비이양식 선거 제도를 중선거구제라고 부른다.^[1]

1928년의 제16회 총선거부터 1942년의 제21회 총선거까지
1947년의 제23회 총선거부터 1993년의 제40회 총선거까지

마찬가지로 복수의 후보를 단기 또는 제한연기로 선출하는 제도가 채택된 시기 중, 다음 시기의 제도도 중선거구제라고 불린다.

1902년의 제7회 총선거부터 1917년의 제13회 총선거까지
1946년의 제22회 총선거

1920년의 제14회 총선거와 1924년의 제15회 총선거에서도 일부에 단기 투표의 2인 선거구 및 3인 선거구가 존재했지만, 이때의 제도는 소선거구제라고 불린다.

제7회 총선거부터 실시된 대선거구 단기 비이전식은, 후에 헌정동우회를 결성하게 되는 이토 히로부미에 의해 추진되었으며^[2], 1900년 제2차 야마가타 내각 시대에 성립되었다. 이 도입에 대해, 야마가타 아리토모의 역할을 강조하는 설이 있다. 이 설에 따르면, 야마가타는 대두되고 있던 정당 세력(민당)에 대해, 소수의 관료당에 캐스팅 보트를 얻게 하는 삼당 정립(鼎立)을 주장하였고, 대선거구 단기 비이전식은 그를 위해 편리한 것이었다.^[8]^[9] 제16회 총선거부터의 중선거구 단기제는, 헌정회·정우회·혁신구락부의 호헌 삼파 연립인 가토 다카아키 내각 아래에서, 1925년 이른바 보통선거법에 의해 제정되었다.

전자와 후자 모두 고안자는 하야시다 카메타로로 여겨진다.^[3]^[4] 하야시다는 소선거구제는 다수파의 대표만이 선출되는 것을 문제시하여, 누적투표를 기반으로 이 제도를 고안했다.^[5] 단기이전식 투표는 성능이 좋지만 복잡하고, 정당명부식은 무소속을 배제하기 때문에, 선거 경험이 적을 때는 당장 중선거구제가 바람직하다고 했다.^[6]^[7]

전후의 중선거구제는 헤이세이 시대의 정치개혁에 의해 폐지되었다. 보수합동 이후, 이미 자민당 내부에서는 중선거구제의 폐지와 소선거구제 도입의 목소리가 있었다. 하토야마 이치로 내각의 소선거구제 도입 및 다나카 가쿠에이 내각의 소선거구 비례대표 병립제 도입이 시도되었다. 당의 집권화와 파벌 폐지를 바라는 입장에서, 중선거구제는 다수당이 되기 위해 같은 선거구에서 「동지 싸움」을 해야 하기 때문에 금권선거가 횡행하는 원흉이라고 비판받았다.^[10] 그러나 결국 도입은 보류되었다.

1988년의 리쿠르트 사건 이후, 정치개혁의 움직임이 강해지고^[11], 1990년의 제8차 선거제도 심의회는 정당 중심주의를 내세워 소선거구 비례대표 병립제의 제정을 당시 해부 내각에 건의했다.^[12] 1993년의 제40회 총선거에서 선거제도 개혁이 쟁점이 되어 자유민주당이 야당이 되고 (55년 체제의 붕괴), 비자민·비공산 연립정권인 호소카와 내각 발족 후 정치개혁 4법의 성립으로 중의원에 소선거구 비례대표 병립제가 도입되었다. 의회 밖에서는, 1992년에 학자와 경제계 유지들에 의해 정치개혁 추진협의회(민간 정치 임시 조사회)가 결성되어 적극적인 폐지 운동을 벌였다.^[13]

4. 2. 특징

좁은 의미에서 일본의 중선거구제는 중의원 의원 총선거에서 특정 시기에 채택된 단기비이양식 투표 제도를 가리킨다.^[1] 이 제도가 시행된 시기는 다음과 같다.

1928년 제16회 중의원 의원 총선거부터 1942년 제21회 중의원 의원 총선거까지
1947년 제23회 중의원 의원 총선거부터 1993년 제40회 중의원 의원 총선거까지

전쟁 이전(戰前)의 중선거구제는 한 선거구에서 선출하는 의원 정수가 3명에서 5명으로 엄격하게 정해져 있었다^[20].

반면, 전쟁 이후(戰後)의 중선거구제는 초기에는 3~5인 선거구로 구성되었으나, 시간이 지나면서 변화가 생겼다. 의원 정수 조정 과정에서 일부 2인 선거구와 6인 선거구가 생겨났다. 또한, 1953년 아마미 군도가 일본 본토로 복귀하면서 예외적으로 1인 선거구인 아마미 군도 선거구가 설치되었다^[20]. 이후 1986년 의석 수 조정(8석 증원, 7석 감원)으로 2인 선거구 4개와 6인 선거구 1개가 새로 생겼고, 1992년 조정(9석 증원, 10석 감원)을 통해 2인 선거구는 총 8개, 6인 선거구는 총 8개로 늘어났다^[20].

전후 중선거구제는 1946년 임시 인구 조사를 기반으로 선거구 획정과 의석 수가 정해졌으나, 전쟁 피해 복구와 고도 성장기 도시 인구 집중으로 인해 선거구별 인구 편차가 커지면서 이른바 '한 표의 격차' 문제가 심각해졌다.^[14] 1950년 제정된 공직선거법은 5년마다 인구 조사 결과에 따라 의석 수를 조정하도록 규정했지만, 실제 첫 조정은 1964년에야 이루어졌다.

1964년의 의석 수 조정은 제2차 선거제도심의회의 권고에 따른 것이었으나, 이는 전국 평균 인구에서 크게 벗어나는 선거구의 의석 수를 일부 조정하는 방식에 그쳐 근본적인 해결책이 되지 못했다. 그럼에도 이 방식은 이후의 의석 수 조정에서도 계속 사용되었다.^[15] 선거제도심의회는 근본적인 개정안을 내놓지 않은 이유로, 의석 수의 급격한 변동이 현실적이지 않다는 점을 들었다.^[16]^[17] 하지만 일각에서는 선거제도심의회가 중선거구제 하의 대폭적인 의석 수 조정보다는 소선거구제 도입을 포함한 선거구제 개혁 자체에 더 중점을 두었기 때문이라는 지적도 있다.^[18] 이후 1975년, 1986년, 1992년에도 의석 수 조정이 있었지만, 이는 선거제도심의회의 권고 없이 이루어졌다.

4. 3. 정치적 영향

전전 일본에서는 정우회(政友会)와 민정당이라는 양대 정당이 중선거구제 아래에서 과반수 의석을 확보하기 위해 경쟁하며 정권 교체를 거듭했다. 정치학자 가와토 사다후미(川人貞史)에 따르면, 당시에는 후보자 공천 실패나 정당 내 표 배분 실패가 양대 정당 사이에서 서로 상쇄되는 경향이 있었고, 1930년대에는 지지율 변동이 심했기 때문에 이러한 문제들이 크게 부각되지는 않았다.^[21]

그러나 전후에는 중선거구제가 심각한 문제를 드러냈다. 1946년 임시 인구 조사를 기준으로 선거구 획정과 의석 수가 정해졌으나, 전쟁 복구와 고도 경제 성장 과정에서 도시 지역으로 인구가 대규모로 이동하면서 의원 1명당 인구 불균형, 즉 한 표의 가치 불균형 문제가 일찍부터 제기되었다.^[14] 1950년에 제정된 공직선거법은 5년마다 인구 조사 결과에 따라 의석 수를 조정하도록 규정했지만, 실제 첫 조정은 1964년에야 이루어졌다.

1964년의 의석 수 조정은 제2차 선거제도심의회의 권고에 따른 것이었다. 하지만 이 방식은 전국 평균 의원 1인당 인구에서 크게 벗어나는 선거구의 의석 수를 일부 조정하는 데 그쳤고, 인구와 의석 수의 역전 현상 등 근본적인 불균형은 방치되었다. 이러한 임시방편적인 방식은 이후의 의석 수 조정에서도 답습되었다.^[15] 선거제도심의회는 원칙적인 방법이 의석 수의 큰 변동을 가져오므로, 선거구제 자체에 대한 결론이 나지 않은 상태에서는 현실적이지 않다고 설명했다.^[16]^[17] 일각에서는 선거제도심의회가 중선거구제 하의 의석 수 조정보다는 소선거구제 도입을 포함한 근본적인 "선거구제 개혁"을 더 중시했기 때문에, 의석 수의 근본적인 수정에 소극적이었다는 지적도 있다.^[18]

이후 1975년(20석 증원), 1986년(8석 증원, 7석 감원), 1992년(9석 증원, 10석 감원)에도 의석 수 조정이 있었지만, 이는 선거제도심의회의 권고 없이 이루어진 제한적인 조치였다. 결국 전후 중선거구제는 인구 변화를 제대로 반영하지 못하여 정치적 대표성의 왜곡 문제를 지속적으로 야기했다는 비판을 받았다.

5. 장단점

중선거구제는 선거 결과에 다양한 영향을 미치며 장점과 단점이 공존하는 제도로 평가받는다. 역사적으로 일본에서는 전전(戰前) 정우회와 민정당이 중선거구제 하에서 경쟁하며 정권 교체를 이루기도 했다.^[21] 그러나 실제 운용 과정에서는 선거구 획정 문제나 정당 내부 경쟁 심화 등 여러 문제점이 드러나기도 하며, 이에 대한 구체적인 장점과 단점은 아래 하위 문단에서 자세히 다룬다.

5. 1. 장점

특정 정당으로 의석이 과도하게 쏠리는 현상을 완화할 수 있다. 소수 정당도 일정 수준의 지지를 얻으면 의석을 확보할 가능성이 커진다. 선거구에서 선출하는 의원 정수를 M이라고 할 때, 유권자의 1/(M+1)을 넘는 득표를 하면 당선될 수 있기 때문이다. 또한, 한 선거구에서 선출되는 당선자 수가 많을수록 정당의 득표율과 실제 의석 분포 사이의 비례성이 높아지는 경향이 있다. 다만, 선거구당 의원 정수를 5명 이하 등으로 제한하면 지나치게 많은 소수 정당이 난립하는 것을 막는 효과도 지닌다.

지역주의 구도를 완화하는 데 기여할 수 있다. 여당과 야당 모두 상대적으로 지지 기반이 약한 지역에서도 당선자를 배출할 가능성이 생겨, 특정 정당이 특정 지역을 독점하는 현상을 줄일 수 있다. 대한민국에서는 특정 정당이 특정 지역의 지방의회 의석 대부분을 독식하는 문제가 반복되자, 2006년 지방선거부터 기초 의회(자치구·시·군의회)의 지역구 의원 선거에 중선거구제를 도입하여 이러한 문제를 완화하고자 하였다.

정당이 정책과 이념을 중심으로 전국적으로 지지 기반을 넓히도록 유도하여, 정책 정당을 육성하는 데 긍정적인 영향을 줄 수 있다.

대선거구제에 비해 선거 비용이 적게 드는 경향이 있다.

유권자가 정당명부 비례대표제와 달리 특정 후보자에게 직접 투표할 수 있어, 인물에 대한 유권자의 판단이 선거 결과에 반영될 수 있다.

거대 정당 내에서도 소속 의원들이 서로 경쟁하게 되므로, 당내 파벌 형성이나 개인 후원회 강화 등의 부작용이 지적되기도 하지만^[1], 이는 다른 한편으로 거대 정당의 권력이 분산되는 효과를 낳기도 한다.

5. 2. 단점

국회의원 선거에서는 장점보다 단점이 두드러지는 제도로 평가되기도 한다. 선거구가 넓어지면서 선거 운동에 드는 비용이 소선거구제보다 많이 들 수 있고, 후보자 자신을 알리거나 정책을 홍보하는 데 어려움이 따를 수 있다.^[39]^[41]^[42]

중선거구제는 특정 분야에서 영향력이 큰 중진 정치인의 당선 가능성이 높은 반면, 정치에 새로 참여하려는 신진 인물의 의회 진출이 어렵다는 점이 단점으로 지적된다. 또한, 과반수 의석을 목표로 하는 거대 정당은 하나의 선거구에 여러 후보를 내보내야 하는데, 이때 같은 정당 후보들끼리 경쟁하게 된다. 정당의 정책만으로는 다른 후보와 차별화하기 어렵기 때문에, 정책 중심의 선거 운동보다는 개인적인 조직력이나 이익 제공 능력에 의존하게 될 가능성이 크다.^[1]

과거 일본의 중선거구제 사례는 이러한 문제점을 잘 보여준다. 후보자들은 정책 경쟁보다는 지역구 유권자들에게 구체적인 이익을 약속하는 방식으로 표를 얻으려 했고, 한번 구축된 지역 기반(고정 지지표)을 통해 재선이나 다선(多選)은 물론, 심지어 의원직 세습까지 용이해지는 경향을 보였다. 이는 정당의 단결을 약화시키는 당내 파벌의 영향력을 키우고, 치열한 파벌 싸움과 지역 이기주의 심화, 2·3세 세습 의원 증가 같은 문제를 낳았다.^[39]^[41]^[42] 보수합동 이후 자민당 내부에서도 중선거구제가 같은 당 후보 간의 경쟁을 부추겨 금권선거를 만연하게 만든다는 비판이 제기되며 폐지 목소리가 제기되었다.^[10]

거대 정당 입장에서는 공천 전략 수립도 어렵다. 한 선거구에 너무 많은 후보를 내면 표가 분산되어 모두 낙선할 위험(공동 낙선)이 있고, 너무 적게 내면 얻을 수 있는 의석을 놓칠 수 있다. 따라서 적절한 후보자 수를 예측하고 후보자 간 표를 균등하게 배분하는 것이 중요하지만, 현실적으로는 쉽지 않다.^[1] J・마크 램자이어와 프랜시스 로젠블루스는 일본 자민당이 이러한 표 분배 문제를 해결하기 위해 개인 후원회와 당내 분파를 통해 특정 이익 집단과 유착하여 표를 확보하는 전략을 사용했다고 분석했다. 그러나 가와토 삿토시는 자민당이 과잉 공천은 통제했을지 몰라도 득표의 불균등 배분은 해결하지 못했다고 지적하며 이 분석에 반론을 제기했다.^[23]

한편, 일본사회당과 같은 야당의 경우, 대부분의 선거구에서 단독 후보를 내는 데 그쳐 거대 여당에 맞설 만한 세력으로 성장하기 어려웠다.^[24]

일본에서는 1988년 리쿠르트 사건을 계기로 정치 개혁 요구가 거세졌고^[11], 결국 1993년 총선거 이후 들어선 호소카와 내각에서 정치개혁 4법이 통과되면서 중의원 선거는 소선거구 비례대표 병립제로 개정되었다.^[12]^[13]

또한, 일본에서는 전후 복구와 고도 성장 과정에서 도시로 인구가 집중되면서 선거구 간 인구 편차가 커져 한 표의 가치 불균형 문제가 심화되었다.^[14] 법적으로는 5년마다 인구 조사 결과에 따라 의석 수를 조정하도록 되어 있었지만, 실제 조정은 더디게 이루어졌고 근본적인 해결책과는 거리가 멀었다.^[15]^[16]^[17] 이는 당시 선거제도심의회가 의석 수 조정보다는 소선거구제 도입을 더 중요하게 여겼기 때문이라는 지적도 있다.^[18]

6. 부활 논의

일본의 전후 중선거구제는 헤이세이 시대의 정치개혁 과정에서 폐지되었다.

보수합동 이후부터 이미 자민당 내부에서는 중선거구제를 폐지하고 소선거구제를 도입하려는 움직임이 있었다. 하토야마 이치로 내각과 다나카 가쿠에이 내각 시기에 각각 소선거구제 및 소선거구 비례대표 병립제 도입이 시도되었으나 무산되었다. 당시 중선거구제는 다수당이 되기 위해 같은 정당 후보끼리 경쟁해야 하는 구조 때문에 금권선거를 조장한다는 비판을 받았다.^[10]

1988년에 터진 리쿠르트 사건은 정치개혁에 대한 요구를 더욱 강화시키는 계기가 되었다.^[11] 1990년 제8차 선거제도 심의회는 정당 중심 정치를 강화한다는 명분 아래 소선거구 비례대표 병립제 도입을 당시 해부 내각에 건의했다.^[12] 결국 1993년 제40회 총선거에서 선거제도 개혁이 주요 쟁점으로 부상했고, 이 선거에서 자민당이 과반수를 잃고 야당으로 전락하면서 55년 체제는 붕괴되었다. 이후 들어선 비자민·비공산 연립정권인 호소카와 내각 하에서 정치개혁 4법이 통과되면서 중의원에는 소선거구 비례대표 병립제가 도입되었다. 당시 학계와 경제계 인사들이 결성한 정치개혁 추진협의회 등 시민사회에서도 중선거구제 폐지 운동이 활발히 전개되었다.^[13]

이처럼 과거 여러 문제점으로 인해 폐지되었던 중선거구제이지만, 소선거구 비례대표 병립제가 시행된 이후 또 다른 문제점들이 지적되면서 일본 정치권 일각에서는 중선거구제 부활에 대한 논의가 제기되기도 한다.

6. 1. 부활론의 배경

전후 일본에서 중선거구제의 선거구 획정과 의석 수는 1946년 임시 인구 조사를 기준으로 정해졌다. 그러나 전쟁 복구와 이후 고도 성장 과정에서 도시 지역으로 인구가 대규모로 이동하면서, 의원 1인당 인구 불균형, 즉 한 표의 가치 불균형 문제가 일찍부터 제기되었다.^[14] 1950년에 제정된 공직선거법은 5년마다 인구 조사 결과에 따라 선거구를 조정하도록 규정했지만, 실제로 의석 수가 처음 조정된 것은 1964년이었다.

1964년의 의석 수 조정은 제2차 선거제도심의회의 권고에 따라 이루어졌으나, 이는 전국 평균 의원 1인당 인구에서 크게 벗어나는 선거구의 의석 수를 단순히 늘리거나 줄이는 방식에 그쳤다. 이로 인해 인구와 의석 수가 역전되는 현상 등이 해결되지 못하는 등 근본적인 해결책과는 거리가 멀었음에도 불구하고, 이후의 의석 수 조정에서도 이 방식이 계속 사용되었다.^[15] 선거제도심의회는 원칙적인 방법을 적용할 경우 의석 수가 크게 변동될 수 있어, 선거구제 전반에 대한 결론이 나지 않은 상태에서는 비현실적이라고 설명하며 근본적인 개정안을 권고하지 않았다.^[16]^[17] 이러한 배경에는 당시 선거제도심의회 내에서 중선거구제 하의 의석 수 조정보다는 소선거구제 도입을 중심으로 한 '선거구제 개혁'을 더 중요하게 생각하는 위원들이 많았다는 지적도 있다.^[18] 이후 1975년(20석 증원), 1986년(8석 증원, 7석 감원), 1992년(9석 증원, 10석 감원)에도 의석 수 조정이 이루어졌지만, 이는 선거제도심의회의 권고 없이 진행된 것이었다.

55년 체제 하에서 장기 집권한 여당 자민당은 당내 파벌 구조 등으로 인해 고도로 중앙집권화된 정당이 아니었다. 이 때문에 같은 선거구에 자민당 후보가 여러 명 출마했을 경우, 지지자들의 표를 후보들에게 균등하게 배분하기 어려워 특정 후보에게 표가 집중되는 현상이 빈번하게 발생했다.^[22](완전연기제, 제한연기제, 단기이양식 투표도 참조). 이에 대해, J・마크 램자이어와 프랜시스 로젠블루스는 선거구 내에서 표를 나누기 위해 개인 후원회와 자민당 부회를 통한 특정 업종에 대한 이익 유도를 통해 각 후보가 특정 유권자를 확보하는 전략을 자민당이 채택했다고 주장한다. 그러나 가와토 삿토시는 자민당은 과잉 공인을 통제할 수 있었지만, 득표의 불균등 배분을 시정할 수는 없었으며, 램자이어와 로젠블루스는 사실을 잘못 인식하고 있다고 지적한다.^[23]

한편 야당의 경우, 일본사회당은 과반수의 후보를 내세운 것은 대선거구제를 포함해 3번에 불과했지만, 1960년대까지는 1개 선거구에서 복수 후보를 출마시킨 사례가 많았다. 하지만 타나카 젠이치로는^[24] 자민당 후보는 당선 횟수가 늘어날수록 강해지는 반면, 사회당 후보는 당선 횟수와 선거 경쟁력 간의 상관관계가 거의 없어 당의 간판에 의존하는 선거전을 치렀다고 분석했다. 사회당은 1970년대 이후 대부분의 선거구에서 단독 출마가 일반화되었고, 일본 공산당, 민사당, 공명당 등 다른 야당들도 일부 예외를 제외하고는 1개 선거구에서 복수 후보를 세울 능력이 없어 단독으로 과반수를 노릴 수 있는 세력으로 성장하지 못했다.

6. 2. 찬반 입장

중선거구제는 과거 일본에서 오랫동안 시행되었으나 여러 문제점을 노출하며 비판의 대상이 되기도 했다. 이러한 과거 운영 사례는 중선거구제 도입 또는 부활 논의에서 주요 반대 근거로 제시된다.

우선, 한 표의 가치 불균형 문제가 심각했다. 전후 일본에서는 1946년 임시 인구 조사를 바탕으로 선거구 획정과 의석 수가 정해졌으나, 이후 급격한 산업화와 도시화로 인한 대규모 인구 이동이 발생했음에도 불구하고 의석 수 조정이 제때 이루어지지 않았다.^[14] 공직선거법은 5년마다 인구 조사 결과에 따라 의석 수를 조정하도록 규정했지만, 실제 조정은 매우 더뎠고 1964년에야 처음 이루어졌다.

1964년의 조정 역시 제2차 선거제도심의회의 권고에 따른 것이었지만, 전국 평균 의원 1인당 인구에서 크게 벗어나는 선거구의 의석 수를 일부 조정하는 데 그쳤다. 인구와 의석 수의 역전 현상 등 근본적인 불균형은 방치되었으며, 이후의 의석 수 조정에서도 이러한 소극적인 방식이 반복되었다.^[15] 선거제도심의회 스스로도 원칙적인 방법은 의석 수의 큰 변동을 가져오므로 현실적이지 않다고 설명하며 근본적인 개혁을 외면했다는 비판이 있다.^[16]^[17] 이는 당시 심의회 내에서 중선거구제 자체의 개선보다는 소선거구제 도입을 선호하는 위원들이 많았기 때문이라는 지적도 존재한다.^[18] 이후 1975년, 1986년, 1992년에도 일부 의석 수 조정이 있었지만, 이는 선거제도심의회의 권고 없이 이루어진 미봉책에 불과했다.

또한, 중선거구제는 집권 여당 내 과도한 경쟁과 파벌 정치 심화를 유발한다는 비판을 받았다. 55년 체제 하에서 장기 집권한 자민당은 단일대오의 정당이라기보다는 여러 파벌의 연합체적 성격이 강했다. 이 때문에 한 선거구에 여러 명의 자민당 후보가 출마할 경우, 당 차원에서 지지자들의 표를 후보들에게 효과적으로 배분하기 어려웠고, 특정 후보에게 표가 쏠리는 현상이 자주 발생했다.^[22]

J・마크 램자이어와 프랜시스 로젠블루스는 이러한 문제를 해결하기 위해 자민당 후보들이 선거구 내 표를 나누어 갖기 위해 개인 후원회와 자민당 분파 조직을 통해 특정 지역이나 직능 단체에 이익을 제공하며 고정 지지층을 확보하는, 소위 '이익 유도 정치'가 발달했다고 주장한다. 그러나 가와토 삿토시는 자민당이 과도한 공천은 통제했을지 몰라도 득표의 불균등 배분 자체는 해결하지 못했다며 램자이어 등의 주장에 반박하기도 한다.^[23] 어쨌든 중선거구제가 자민당 내 파벌 간 경쟁을 격화시키고 정치 부패의 온상이 되었다는 비판은 꾸준히 제기되었다.

한편, 중선거구제는 야당의 성장을 제약하는 측면도 있었다. 제1야당이었던 일본사회당은 1960년대까지는 일부 선거구에서 복수 후보를 내기도 했으나, 과반수 후보를 공천한 경우는 드물었다. 타나카 젠이치로의 분석에 따르면, 자민당 후보는 당선 횟수가 늘수록 개인적 기반이 강해지는 경향을 보인 반면, 사회당 후보는 당선 횟수와 득표력 간의 상관관계가 낮아 당의 인지도에 의존하는 경향이 강했다.^[24] 1970년대 이후 사회당은 대부분의 선거구에서 후보를 1명만 내는 것이 일반화되었다. 일본 공산당, 민사당, 공명당 등 다른 야당들도 대부분의 선거구에서 복수 후보를 낼 만한 조직력과 자금력을 갖추지 못해, 단독으로 과반수 의석을 확보하고 정권 교체를 이룰 만한 세력으로 성장하기 어려웠다. 이는 결과적으로 자민당의 장기 집권을 용이하게 만든 요인 중 하나로 지적된다.

6. 3. 한국에 대한 시사점

한국에서 중선거구제 도입 및 확대 논의가 이루어지는 가운데, 과거 일본의 중선거구제 운영 경험은 중요한 참고 자료가 될 수 있다. 특히 선거구 획정 및 의석 수 조정 과정에서 나타난 문제점들은 한국 상황에 시사하는 바가 크다.

일본은 제2차 세계 대전 이후 중선거구제를 채택하면서 1946년 임시 인구 조사를 바탕으로 선거구와 의석 수를 정했다. 그러나 전쟁 피해 복구와 고도 성장을 거치며 도시 지역으로 인구가 대규모로 이동하면서, 의원 1인당 인구 불균형, 즉 '한 표의 가치 불균형' 문제가 일찍부터 제기되었다.^[14]

1950년에 제정된 일본 공직선거법은 5년마다 인구 조사 결과에 따라 의석 수를 조정하도록 규정했지만, 실제 조정은 1964년에 처음 이루어졌다. 당시 제2차 선거제도심의회의 권고에 따른 조정 방식은 전국 평균 의원 1인당 인구에서 크게 벗어나는 선거구의 의석 수를 일부 조정하는 데 그쳤다. 인구와 의석 수의 역전 현상 등 핵심적인 문제를 해결하지 못했음에도 불구하고, 이러한 소극적인 조정 방식은 이후에도 계속되었다.^[15]

선거제도심의회가 근본적인 의석 수 조정을 권고하지 않은 이유로는, 원칙적인 방법을 적용할 경우 의석 수 변동이 너무 커서 현실적이지 않다는 점을 들었다.^[16]^[17] 또한, 당시 심의회 내에서는 중선거구제 하에서의 의석 수 조정보다는 소선거구제 도입을 중심으로 한 '선거구제 개혁'을 더 중요하게 생각하는 위원들이 많았다는 지적도 있다.^[18]

이후 1975년, 1986년, 1992년에도 의석 수 조정이 있었지만, 이는 선거제도심의회의 권고 없이 이루어졌으며, 역시 한 표의 가치 불균형 문제를 근본적으로 해소하기에는 미흡했다. 일본의 이러한 경험은 중선거구제를 도입하거나 운영할 때 인구 변화에 따른 지속적인 선거구 조정의 어려움과 정치적 합의의 중요성을 보여주는 사례라 할 수 있다.

현재 한국에서 더불어민주당을 중심으로 중선거구제 확대에 대한 긍정적인 논의가 이루어지는 가운데, 일본의 과거 사례는 선거구 획정, 의석 수 배분, 그리고 정치적 이해관계 조정 등에서 발생할 수 있는 문제점들을 미리 예측하고 대비하는 데 참고가 될 수 있다.

참조

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