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쿠바 해빙

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목차

1. 개요

쿠바 해빙은 미국과 쿠바 간의 외교적 관계가 개선된 시기를 의미한다. 1959년 쿠바 혁명 이후 미국은 쿠바에 경제 제재를 가하고 국교를 단절했으나, 2014년 버락 오바마 대통령 시기에 양국은 국교 정상화 협상을 시작했다. 이 과정에서 포로 교환, 여행 및 무역 제한 완화, 대사관 재개설 등의 조치가 이루어졌다. 그러나 도널드 트럼프 행정부에서 제재가 다시 강화되었고, 바이든 행정부는 정책을 재검토하고 있다. 쿠바 해빙은 양국 관계에 긍정적인 영향을 미칠 뿐 아니라, 국제 사회의 주목을 받으며 다양한 평가를 받고 있다.

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쿠바 해빙
기본 정보
미국 대통령 오바마와 쿠바 국가평의회 의장 라울 카스트로의 악수, 2015년
2015년 파나마에서 쿠바 국가평의회 의장 라울 카스트로와 만나는 버락 오바마 미국 대통령
별칭쿠바와 미국의 관계 정상화
기간2015년 7월 20일 – 2017년 6월 16일
후원자교황 프란치스코
주최자미국 대통령 버락 오바마
쿠바 국가평의회 의장 겸 쿠바 공산당 제1서기 라울 카스트로
캐나다 총리 스티븐 하퍼
교황 프란치스코, 교황청
참가자캐나다
쿠바
교황청
미국
결과미국과 쿠바의 국교 회복
스페인어 명칭데시엘로 쿠바노
스페인어 발음desˈʝelo kuˈβano
배경
주요 사건1959년 쿠바 혁명 이후 미국-쿠바 관계 단절
1961년 피그스 만 침공
1962년 쿠바 미사일 위기
미국의 쿠바 경제 봉쇄
주요 관계자
미국버락 오바마 (대통령)
존 케리 (국무장관)
쿠바라울 카스트로 (국가평의회 의장)
주요 사건 및 합의
2014년 12월 17일양국 관계 정상화 발표, 수감자 교환
2015년 4월오바마-카스트로, 파나마에서 역사적 정상회담
2015년 5월 29일미국, 쿠바를 테러 지원국 명단에서 삭제
2015년 7월 20일양국, 대사관 재개설하며 국교 회복
2016년 3월오바마, 쿠바 공식 방문 (88년 만의 미국 대통령 방문)
2016년 8월 31일양국, 50여 년 만에 정기 항공편 운항 재개 합의
도널드 트럼프 행정부의 정책 변화
2017년 6월트럼프, 오바마의 쿠바 정책 일부 되돌림, 여행 및 통상 제한 강화
2017년 11월미국, 쿠바에 대한 제재 재강화, 거래 제한 대상 확대
조 바이든 행정부의 정책 변화
2022년 5월바이든 행정부, 트럼프 시대의 일부 제한 완화
2021년 7월미국, 새로운 쿠바 제재 발표, 추가 제재 예고
관련 용어
스페인어데시엘로 쿠바노 (es)

2. 역사적 배경

1959년 쿠바 혁명으로 피델 카스트로가 이끄는 혁명 정권이 들어선 이후, 쿠바는 농지 개혁 과정에서 미국 기업의 재산을 몰수하였다. 이에 미국은 쿠바의 주요 수출품인 설탕 수입을 중단하며 반발했다. 쿠바는 소련과 경제 협력을 강화하며 사회주의 혁명을 선언했고, 1961년 미국은 쿠바와 국교를 단절했다.

1962년 쿠바 미사일 위기는 핵전쟁 직전의 위기 상황을 초래했다. 미국은 쿠바에 핵탄두 탑재 미사일 기지 건설을 추진하는 소련에 대해 해상 봉쇄로 대응했다.

이후 미국은 쿠바에 대해 가혹한 경제 제재를 지속하며 쿠바를 고립시키는 정책을 유지했다. 1991년 소련 붕괴 이후에도 제재는 완화되지 않았고, 1990년대 중반에는 오히려 강화되었다. 이러한 미국의 대쿠바 정책에는 반(反) 카스트로 성향의 Cuban Americans|쿠바계 미국인영어이 큰 영향력을 행사한 것으로 알려져 있다.[153]

2. 1. 쿠바 혁명과 미국의 개입 (1959-1961)

1952년 쿠바에서 정권을 장악한 풀헨시오 바티스타는 미국에 종속적인 정책을 추진했기 때문에 점차 반정부 활동이 활발해졌다. 그중 피델 카스트로가 이끄는 혁명군은 농민의 지지를 얻어 세력을 확대했고, 1959년 1월 1일 쿠바 혁명으로 바티스타 정권을 무력으로 타도하는 데 성공했다.[151]

그러나 혁명 후에 성립된 정권은 농지 개혁 과정에서 미국 기업을 접수했기 때문에, 이에 반발한 미국이 쿠바의 주요 산업인 설탕 수입을 중단하며 대항했다.[152] 이후 쿠바가 설탕 구매 등 경제 협력을 요청한 소련에 급접근한 것을 계기로 미국이 1961년 쿠바와의 국교 단절을 통고했고, 쿠바 역시 "사회주의 혁명"을 선언했다.[152]

2. 2. 미국의 대쿠바 금수 조치 (1962-2014)

1959년 쿠바 혁명으로 피델 카스트로가 이끄는 혁명군이 풀헨시오 바티스타 정권을 무너뜨리면서 미국의 대쿠바 관계는 악화되기 시작했다.[151] 혁명 이후 쿠바 정권은 농지 개혁 과정에서 미국 기업을 접수했고, 이에 반발한 미국은 쿠바의 주요 산업인 설탕 수입을 중단했다.[152] 쿠바가 소련과 경제 협력을 강화하며 "사회주의 혁명"을 선언하자, 1961년 미국은 쿠바와 국교를 단절했다.[152]

1962년에는 쿠바 미사일 위기가 발생하여 핵전쟁 직전까지 가는 위기 상황이 연출되기도 했다.[152] 미국은 쿠바에 핵탄두 탑재 미사일 기지 건설을 추진하는 소련에 맞서 전함과 전투기로 쿠바를 해상 봉쇄했다.[152]

미국은 국교 단절 이후에도 쿠바에 대한 가혹한 경제 제재를 지속하며 쿠바를 고립시키는 정책을 유지했다.[153] 1991년 소련 붕괴 이후에도 미국의 제재는 완화되지 않았고, 1990년대 중반에는 오히려 강화되었다.[153] 이러한 미국의 대쿠바 정책에는 반(反) 카스트로 성향의 Cuban Americans|쿠바계 미국인영어이 큰 영향력을 행사한 것으로 알려져 있다.[153]

쿠바는 미국의 테러 지원국 명단에 이란, 수단, 시리아와 함께 포함되어 있었다.[51][52] 2015년 4월 14일, 버락 오바마 대통령은 쿠바가 테러 지원을 중단했다는 이유로 쿠바를 테러 지원국 명단에서 해제하기로 결정했다고 미국 의회에 통보했다.[53][54] 미국 의회는 이를 막을 수 있었지만, 아무도 법안을 발의하지 않았고, 쿠바는 2015년 5월 29일에 공식적으로 명단에서 삭제되었다.[55][56]

3. 관계 정상화 과정

2014년 12월 17일, 버락 오바마 미국 대통령과 라울 카스트로 쿠바 국가평의회 의장은 양국 국교 정상화에 합의하고 이를 공동 발표했다. 이는 1961년 국교 단절 이후 53년 만의 일이다.[167]

이 발표는 앨런 그로스와 쿠바 5인조를 포함한 포로 교환 이후 이루어졌다. 2012년 5월, 미국은 쿠바가 제안한 "스파이 교환"을 거절했으나,[19] 2014년 12월, 앨런 그로스와 쿠바 5인조 중 3명, 그리고 거의 20년 동안 쿠바 감옥에 수감되었던 쿠바인 롤란도 사라프 트루히요를 교환하는 데 합의했다.[22][23][24]

앨런 그로스는 2014년 12월 17일 미국 정부 비행기를 타고 앤드루스 공군 기지로 귀환했다.


이 포로 교환은 미국의 대 쿠바 금수 조치 시행 이후 백악관의 대 쿠바 정책에 있어 가장 큰 변화를 보여주었으며, 양국 관계의 주요 장애물을 제거하는 계기가 되었다.[26]

2015년 1월 초, 쿠바 정부는 미국이 요청한 대로 수감된 여러 반체제 인사를 석방하기 시작했고, 1월 12일에는 53명의 모든 반체제 인사가 석방되었다는 보도가 나왔다.[25]

베네수엘라가 급격한 경제 침체를 겪으면서 쿠바의 주요 국제 파트너였던 베네수엘라의 지원이 약화되자, 쿠바는 미국과의 관계 정상화에 더욱 적극적으로 나서게 되었다.[41][42]

2015년 5월 20일, 쿠바 정부는 미국 내에 은행 계좌를 개설하여, 경제 제재가 시작된 이후 처음으로 미국 내에서 현금 없는 거래를 할 수 있게 되었다.[57]

3. 1. 오바마 행정부의 정책 변화 (2009-2014)

2008년 대통령 선거에서 미국 대통령에 당선된 버락 오바마는 쿠바와의 국교 정상화를 공약으로 내걸었다[153]。 오바마는 2009년 4월 쿠바계 미국인의 쿠바에 대한 송금 및 여행 규제를 철폐하는 방침을 발표[154]하는 동시에 관계 장관들에게 통신 사업 회사의 쿠바 진출을 인정하도록 지시했다[155]。 같은 달 트리니다드 토바고에서 개최된 미주 정상 회담(5th Summit of the Americas|제5차 미주 정상 회담영어) 개회 연설에서 "쿠바와의 새로운 시작을 추구하겠다"고 표명했다[156][157]。

2015년 6월 30일 버락 오바마가 라울 카스트로에게 보낸 친서. 미국과 쿠바의 국교 정상화 및 영구적인 해외 공관 설치에 대해 쓰여 있다.


2015년 7월 1일. 버락 오바마는 쿠바의 미국 대사관이 재개될 것이라고 말했다 (클릭하면 동영상 재생)


2012년 7월 쿠바 국가 평의회 의장 라울 카스트로는 미국 연방 정부와의 "모든 것을 논의"할 대화에 응할 의사가 있음을 표명했다[160]。 2013년 12월 남아프리카 공화국에서 거행된 넬슨 만델라 추도식에서 버락 오바마는 연설 전에 라울 카스트로에게 악수를 요청했고, 양 정상은 상호 화해를 시사하는 악수를 나눴다[161]。

오바마가 쿠바와의 "고위급 접촉"에 착수한 것은 넬슨 만델라의 죽음보다 반년 이상 전인 2013년 봄이었다[162]。 캐나다 정부는 미국과 쿠바가 비밀 협상을 진행할 장소를 제공하고 회담 진행을 지원했다[163]。 캐나다에서의 양국 고위 관계자 협의는 2013년 6월경부터 토론토와 오타와에서 총 7차례 정도 진행되었다[164]。 교황 프란치스코도 중요한 역할을 했다. 프란치스코는 오바마와 카스트로에게 서한을 보내 포로 석방 등 인도적인 문제를 해결하도록 촉구했다[165]。 2014년 10월 양국 대표단을 모아 바티칸에서 진행된 마지막 협상에서 양측은 합의에 도달했다[166]。

2014년 12월 17일 오바마는 성명을 통해 쿠바와의 국교 정상화 협상을 시작할 방침을 밝혔다. 쿠바와의 통상 관계 재검토와 1961년에 폐쇄된 쿠바 주재 대사관 재개를 목표로 한다고 발표했다. 쿠바에 대한 금수 조치는 실패했다고 인정하고 금수 해제를 검토하도록 연방 의회에 요청할 것이라고 말했다. 카스트로도 거의 같은 시각에 아바나에서 연설을 하여, 한때 적국이었던 양국이 반 세기 이상이 지난 후에 "외교 관계 재수립에 동의했다"고 발표했다[167]。 오바마와 카스트로는 이 전날 약 1시간에 걸쳐 전화 회담을 가졌다[168]。

2015년 1월 21일, 미국과 쿠바는 아바나에서 국교 정상화 회담을 시작했다. 미국 국무부 차관보 로베르타 S. 제이콥슨이 이끄는 미국 대표단과 북미 담당 쿠바 대표 호세피나 비달 페레이로는 수도 컨벤션 센터에서 첫날 비공개 회담을 가졌다. 회담은 이주 정책을 중심으로 진행되었으며[43], 쿠바 대표들은 미국에 젖은 발, 마른 발 정책(wet feet, dry feet policy)으로 알려진 쿠바 난민에 대한 이민 특혜를 종료할 것을 촉구했다. 이 정책은 바다에서 발견되지 않고 미국 땅에서 발견되는 한, 탈출하는 쿠바 시민에게 미국 거주 자격과 미국 시민권을 부여하는 정책이다.[43]

미국 대표단은 "표현과 집회의 자유를 포함한 개선된 인권 상황"이 미국-쿠바 관계 정상화의 핵심 요소임을 분명히 했다.[45] 또한, 쿠바의 반대에도 불구하고 미국은 쿠바 조정법에 따라 쿠바 이민 정책을 고수할 것이라고 밝혔다.[43]

2015년 2월 말 워싱턴 D.C.에서 열린 두 번째 회담에서 협상가들은 회담을 생산적이라고 묘사했으며, 여러 문제가 해결에 가까워졌다고 말했다. 쿠바가 미국 정부의 테러 지원국 명단에 등재된 문제는 여전히 중요한 걸림돌이었지만, 쿠바 외교관 호세피나 비달은 대사관 재개설에 대한 엄격한 전제 조건은 아니라고 말했다.[46]

2015년 3월 16일부터 17일까지 아바나에서 세 번째 회담이 열렸으나, 하루 만에 아무런 공식적인 언급 없이 갑작스럽게 종료되었다.[47] 4월 10일에서 11일까지 파나마에서 열린 미주 정상 회담에서 오바마와 카스트로는 만남을 가졌고, 카스트로는 오바마를 칭찬하고 지속적인 미국 금수 조치에 대한 책임을 자신의 정부에 돌린 것에 대해 사과하는 연설을 했다.[48] 오바마와 만난 후, 카스트로는 양국 대통령이 이견에도 불구하고 쿠바와 미국 간의 더 직접적인 관계를 기대한다고 말하면서 대사관 재개를 촉구했다.[49]

3. 2. 비밀 협상과 교황의 역할

2008년 대통령 선거에서 미국 대통령에 당선된 버락 오바마는 쿠바와의 국교 정상화를 공약으로 내걸었다.[153] 2013년 봄, 오바마는 쿠바와의 "고위급 접촉"에 착수했다.[162] 캐나다 정부는 미국과 쿠바가 비밀 협상을 진행할 장소를 제공하고 회담 진행을 지원했으며,[163] 양국 고위 관계자 협의는 2013년 6월경부터 토론토와 오타와에서 총 7차례 정도 진행되었다.[164]

프란치스코 교황은 오바마와 카스트로에게 서한을 보내 포로 석방 등 인도적인 문제를 해결하도록 촉구하며 중요한 역할을 했다.[165] 가톨릭 교회는 1959년 쿠바 혁명 이후에도 하바나와 긴밀한 협력을 유지해 왔다.[50] 2014년 10월, 바티칸에서 양국 대표단이 마지막 협상을 진행하여 합의에 도달했다.[166]

2013년 12월 남아프리카 공화국에서 거행된 넬슨 만델라 추도식에서 버락 오바마는 라울 카스트로에게 악수를 요청했고, 양 정상은 상호 화해를 시사하는 악수를 나눴다.[161]

3. 3. 국교 정상화 선언 (2014년 12월 17일)

2014년 12월 17일, 버락 오바마 미국 대통령과 라울 카스트로 쿠바 국가평의회 의장은 양국 국교 정상화에 합의하고 이를 공동 발표했다. 이는 1961년 국교 단절 이후 53년 만의 일이었다.[167]

오바마 대통령은 쿠바와의 국교 정상화 협상 시작, 통상 관계 재검토, 그리고 1961년에 폐쇄된 쿠바 주재 대사관 재개 방침을 밝혔다. 또한, 미국의 대쿠바 금수 조치가 실패했음을 인정하고, 금수 조치 해제를 연방 의회에 요청할 것이라고 말했다.[167] 카스트로 의장 역시 같은 시각 아바나에서 연설을 통해 양국이 외교 관계 재수립에 동의했음을 발표했다.[167] 이 발표 전날, 오바마 대통령과 카스트로 의장은 약 1시간 동안 전화 회담을 가졌다.[168]

이러한 역사적인 합의는 앨런 그로스와 쿠바 5인조를 포함한 포로 교환 이후 이루어졌다.[21] 2012년 5월, 미국은 쿠바가 제안한 "스파이 교환"을 거절했으나,[19] 2014년 12월, 앨런 그로스와 쿠바 5인조 중 3명, 그리고 거의 20년 동안 쿠바 감옥에 수감되었던 쿠바인 롤란도 사라프 트루히요를 교환하는 데 합의했다.[22][23][24]

이 포로 교환은 미국의 대 쿠바 금수 조치 시행 이후 백악관의 대 쿠바 정책에 있어 가장 큰 변화를 보여주었으며, 양국 관계의 주요 장애물을 제거하는 계기가 되었다.[26]

4. 주요 합의 내용

미국과 쿠바는 2014년 12월 17일 양국 관계 정상화에 합의하며 여러 분야에서 획기적인 진전을 이루었다. 주요 합의 내용은 다음과 같다.


  • 포로 교환: 양국은 간첩 혐의로 수감 중이던 앨런 그로스와 쿠바 5인조 잔여 3명, 그리고 미국의 정보요원 롤란도 사라프 트루히요를 맞교환했다. 이는 양국 관계 개선의 중요한 걸림돌을 제거한 상징적인 조치였다.[26]

  • 대사관 재개설: 2015년 7월 20일, 양국은 54년 만에 공식적으로 외교 관계를 복원하고 워싱턴 D.C.와 아바나에 대사관을 재개설했다.[58] 이는 양국 관계 정상화의 핵심적인 조치로, 외교적 소통 채널을 복원하고 협력의 기반을 마련했다는 의미를 가진다.


이 외에도, 미국과 쿠바는 우편 서비스 재개,[72] 정기 항공편 운항 재개[73] 등 다양한 분야에서 협력했다. 또한, 미국의 통신 회사들이 쿠바 시장에 진출하고,[66] 에어비앤비, 넷플릭스 등 미국 기업들이 쿠바에서 사업을 시작하는 등[67] 경제 교류도 확대되었다.

하지만, 미국의 대 쿠바 금수 조치 해제, 관타나모 만 미 해군 기지 반환 등 핵심적인 문제들은 여전히 해결되지 않은 과제로 남아있다.[213][214]

4. 1. 포로 교환



2012년 5월, 미국은 쿠바 정부가 제안한 "스파이 교환"을 거절했다는 보도가 나왔다. 쿠바 정부는 1990년대부터 미국에 수감되어 있던 쿠바 5인조로 알려진, 간첩 혐의로 유죄 판결을 받은 쿠바 포로 중 나머지 3명을 USAID 계약자 앨런 그로스와 교환하여 쿠바로 돌려보내려 했다. 그로스는 CIA 요원이 사용하는 유형의 불법 휴대폰 칩(탐지를 피하도록 설계됨)[19]과 컴퓨터 장비, 위성 전화, 쿠바 유대인 공동체에 대한 인터넷 접속을 제공한 혐의로 쿠바에 수감되었다.[20]

미국의 초기 거절에도 불구하고, 포로 교환은 결국 2014년 12월 대통령의 관계 정상화 의사 발표 이후에 이루어졌다.[21] 그로스 외에도, 이 교환에는 미국 정보 기관의 요원으로 활동하며 거의 20년 동안 쿠바 감옥에 수감되었던 쿠바인 롤란도 사라프 트루히요가 포함되었다.[22][23][24] 2015년 1월 초, 쿠바 정부는 미국이 요청한 대로 수감된 여러 반체제 인사를 석방하기 시작했다. 2015년 1월 12일, 53명의 모든 반체제 인사가 석방되었다는 보도가 나왔다.[25]

포로 교환은 1962년 미국의 대 쿠바 금수 조치가 시행된 이후 백악관의 대 쿠바 정책에 있어 가장 큰 변화를 나타냈으며, 양자 관계의 주요 장애물을 제거했다.[26] 이 교환 이후, 그로스는 관계 정상화를 적극적으로 옹호하며, 그러한 결과를 지지하기 위해 다시 쿠바를 방문할 의사도 밝혔다.

4. 2. 여행 및 무역 제한 완화

오바마 행정부는 미국인의 쿠바 여행 및 양국 간 상품 수출입 제한을 완화하는 행정 조치를 취했다.[27] 오바마는 2015년 연두교서와[28] 2016년 연두교서에서[29] 의원들에게 쿠바에 대한 금수 조치를 해제할 것을 촉구했다.[29]

2015년 2월, 코난 오브라이언은 쿠바 해빙 이후 쿠바에서 촬영한 최초의 미국 텔레비전 방송인이 되었다.[31] 2015년 5월, 미네소타 오케스트라는 1999년 이후 처음으로 쿠바에서 공연한 미국 오케스트라가 되었다.[31]

메이저 리그 베이스볼(MLB)은 2015년 쿠바에서 스프링 트레이닝 경기를 개최하는 것을 논의했으나, 시간이 부족하여 무산되었다.[32] 그러나 2016년 3월 22일, 탬파베이 레이스는 쿠바 국가대표팀과 아바나의 에스타디오 라티노아메리카노에서 시범 경기를 가졌으며, 오바마 대통령과 카스트로 대통령이 참석했다.[34]

선 컨트리 항공은 2015년 3월 뉴욕 존 F. 케네디 국제공항과 아바나 호세 마르티 국제공항 간 전세 항공편 운항을 시작했다.[35] 2015년 5월 5일, 미국은 마이애미와 쿠바 간 전세 페리 서비스를 제공할 수 있도록 4개 회사에 승인을 부여했다.[36] 2016년 3월, 카니발 크루즈 라인은 50년 만에 처음으로 마이애미에서 아바나로 가는 크루즈 운항을 재개할 수 있도록 쿠바 정부로부터 허가를 받았다.[37]

2015년 1월부터 5월까지 가족 관계가 없는 미국인의 쿠바 방문은 2014년 같은 기간보다 36% 증가했다.[39] 퓨 리서치 센터 보고서에 따르면 2015년 미국에 입국한 쿠바인 수는 2014년보다 78% 증가했다.[40]

2016년 5월 1일, 카니발의 자회사인 패덤 트래블이 운영하는 MV ''아도니아''호는 마이애미를 출발하여 아바나 만에 정박했는데, 이는 거의 40년 만에 미국 여객선이 미국에서 쿠바까지 항해한 첫 번째 사례였다.[91]

로열 캐리비안 인터내셔널과 노르웨이 크루즈 라인은 쿠바행 크루즈 운항에 관심을 보였고 쿠바 정부의 승인을 요청했다.[91] 플로리다의 여러 페리 회사들은 미국 재무부로부터 쿠바행 운항 허가를 받았지만, 쿠바 정부의 허가를 기다리고 있었다.[90][91]

2019년 6월, 도널드 트럼프 행정부는 정책을 뒤집어 쿠바행 크루즈 여행을 금지했다.[133]

2016년 7월 7일, 미국 교통부는 미국의 항공사 8곳에 대해 쿠바행 정기 항공편 노선 개설을 허가했다고 발표했다. 8월 31일, 양국을 잇는 1961년 이후 55년 만의 정기 항공편 첫 번째 항공편으로, 제트블루 항공의 387편이 플로리다 주포트로더데일에서 이륙하여 쿠바의 산타 클라라에 착륙했다. 이 항공편을 시작으로 미국의 여러 도시와 쿠바 간에 매일 110편이 운항될 예정이다. 11월 28일, 반세기 만에 수도 아바나에 정기 항공편을 운항하는 항공사로, 아메리칸 항공과 제트블루 항공의 여객기가 잇따라 아바나에 도착하여 새로운 역사를 기록했다.

델타 항공(Delta Air Lines) (639편)은 2016년 12월 1일, 55년 만에 아바나에 취항했다.

4. 3. 대사관 재개설

2015년 7월 20일, 쿠바와 미국은 공식적으로 외교 관계를 재개했다. 워싱턴 D.C.의 "쿠바 이익 대표부"는 워싱턴 D.C. 주재 쿠바 대사관으로, 하바나의 "미국 이익 대표부"는 쿠바 주재 미국 대사관으로 승격되었다.[58] 존 케리 미국 국무장관과 브루노 로드리게스 파리야 쿠바 외무장관이 참석한 가운데 쿠바 대사관에서 쿠바 국기 게양식이 열렸다.[59] 이후 두 사람은 공동 기자 회견을 열어 양국 관계의 진전과 쿠바 및 미국 정부 간의 남아있는 정치적 차이점을 이야기했다.[59] 케리 장관은 7월 말에 쿠바를 방문하여 하바나 주재 미국 대사관에 미국 국기를 게양하는 행사에 참석했다.[60] 그러나 쿠바 반체제 인사들은 국기 게양식에 초대받지 못했다.[61] 2015년 9월, 쿠바 외교관 호세 라몬 카바냐스 로드리게스가 50년 만에 처음으로 주미 쿠바 대사로 임명되었다.[62]

2015년 7월 20일, 워싱턴 D.C. 주재 쿠바 대사관의 공식 재개관식에서 쿠바 국기가 게양되고 있다.

5. 미해결 과제

쿠바와 미국의 관계 개선에도 불구하고, 몇 가지 미해결 과제가 남아있다.

2015년 CELAC 회의에서 라울 카스트로는 미국의 명백한 운명 역사를 규탄하며 미국과 쿠바 관계의 역사를 설명했다. 그는 미국의 쿠바 정책과 라틴 아메리카 독재 정권 지원을 비판하면서도, 미국-쿠바 관계 개선을 칭찬하며 테러, 마약 거래, 조직 범죄에 함께 맞서 싸워야 한다고 주장했다.[98]

피델 카스트로는 2015년 1월 그란마에 게재된 성명에서 미국 정책을 신뢰하지 않는다고 말하면서도, 세계 모든 민족과의 협력과 우정을 옹호한다고 밝혔다.[95] 그러나 2016년 3월에는 버락 오바마에게 쿠바 역사를 공부하라고 촉구하며 "우리는 제국이 우리에게 어떤 것도 줄 필요가 없다"고 선언하는 서한을 썼다.[96]

2016년 3월 쿠바 당국은 카니발 크루즈 라인의 마이애미에서 아바나까지의 항행을 인가했다.[234] 2016년 4월 22일에는 해로를 통한 쿠바 출생자의 미국 왕래 규제도 해제되어,[235] 5월 1일 패덤 브랜드의 크루즈 여객선 아도니아호가 쿠바행 첫 편으로 마이애미를 출발, 다음날 아바나 항구에 도착했다.[236][237] 이는 약 40년 만에 미국 여객선이 미국에서 쿠바로 항행한 것이었다.[238] 노르웨지안 크루즈 라인과 로열 캐리비안 인터내셔널도 쿠바 기항 허가를 획득하여 쿠바 크루즈 여행을 시작했다.[239][240]

5. 1. 관타나모 기지 문제

2015년 1월 28일, 라울 카스트로 쿠바 지도자는 코스타리카 산호세에서 열린 라틴 아메리카 정상 회담에서 미국이 관타나모 만 해군 기지를 반환하고 쿠바에 대한 금수 조치를 해제해야 양국 관계가 완전히 정상화될 수 있다고 주장했다.[63]

다음 날 백악관은 기지 반환 의사가 없다고 응답했다. 조시 어니스트 백악관 대변인은 "대통령은 관타나모 만 수용소는 폐쇄해야 한다고 생각하지만, 관타나모 만 해군 기지는 폐쇄 대상이 아니다"라며 반환이 불가능하다고 밝혔다.[64] 이 문제는 아직 해결되지 않고 있다.

5. 2. 테러 지원국 지정 해제 논란

쿠바는 미국의 이민 정책에 대한 우려 외에도, 쿠바 대표단은 쿠바가 미국 국무부의 테러 지원국 명단에서 삭제되지 않는 한, 관계 정상화 회담이 중대한 변화를 가져오지 않을 것이라고 미국에 확신시켰다. 쿠바는 이 명단에 이란, 수단, 시리아와 함께 4개국 중 하나였다. 미국 정부는 쿠바를 명단에서 삭제할 수 있는지 평가하기 위해 정보 검토를 시작했다고 밝혔다.[51][52]

2015년 4월 14일, 버락 오바마 대통령은 미국 의회에 "쿠바 정부가 이전 6개월 동안 국제 테러에 대한 어떠한 지원도 제공하지 않았고", 앞으로 "국제 테러 행위를 지원하지 않을 것이라는 확약을 제공했다"는 이유로 쿠바에 대한 테러 지원국 지정을 해제하기로 결정했다고 통보했다.[53][54] 미국 의회는 45일 이내에 법안을 통과시켜 이를 막을 수 있었지만, 그러한 법안을 발의한 의원은 아무도 없었고, 쿠바는 2015년 5월 29일에 공식적으로 명단에서 삭제되었다.[55][56]

6. 국내외 반응

미국-쿠바 해빙은 쿠바의 주요 국제 파트너인 베네수엘라가 급격한 경제 침체를 겪으면서 촉진되었다.[41][42] 베네수엘라는 쿠바 정부를 지원했지만, 2010년대 유가 하락으로 인한 유가 하락 이후에는 더 이상 그렇게 할 여력이 없었다.

2015년 1월 21일, 미국과 쿠바는 아바나에서 관계 정상화 회담을 시작했다. 회담은 이주 정책을 중심으로 진행되었으며, 쿠바는 미국에 젖은 발, 마른 발 정책 종료를 촉구했다.[43] 미국은 "표현과 집회의 자유를 포함한 개선된 인권 상황"이 관계 정상화의 핵심 요소임을 분명히 하고,[45] 쿠바 조정법에 따른 쿠바 이민 정책을 고수할 것임을 밝혔다.[43] 이후 워싱턴 D.C.와 아바나에서 추가 회담이 열렸으나, 쿠바의 미국 테러 지원국 명단 등재 문제가 걸림돌로 작용했다.[46][47]

바티칸과 교황 프란치스코는 양국 관계 정상화에 중요한 역할을 했다.[50] 미국은 쿠바의 인터넷 접근성 및 휴대폰 서비스 강화를 통해 세계 경제 통합을 돕고자 했으며,[65] 이는 버라이즌(Verizon Wireless)과 스프린트(Sprint Corporation) 등 미국 통신 회사들에게 새로운 시장을 제공했다.[66]

언론 매체들은 관계 개선을 "쿠바 해빙"이라고 칭하며,[3] 사회적, 경제적 이점과 함께 주식 시장 급등 등의 영향이 있을 것이라고 예측했다.[1]

국제 사회는 대체로 쿠바 해빙을 환영했다. 중국,[113] 라틴 아메리카 국가들,[115] 캐나다,[117] 유럽 연합(EU),[267] 폴란드[112] 등이 환영 의사를 표명한 반면, 이스라엘은 공식적인 반응을 보이지 않았다.[114]

6. 1. 쿠바의 반응

라울 카스트로는 2014년 12월 합의를 발표하면서 거의 60년 전 자신과 피델 카스트로를 권좌에 앉힌 마르크스주의 혁명을 칭찬하는 동시에 쿠바 봉쇄 해제 등 미국과의 관계 개선으로 얻을 수 있는 이점을 칭찬했다.[93] 2015년 CELAC 회의에서 라울 카스트로는 "쿠바는 우리 국민이 가장 큰 희생과 위험을 감수한 아이디어를 계속 옹호할 것"이라고 연설했다.[98] 그는 미국의 명백한 운명 역사를 규탄하며 미국과 쿠바 관계의 기본적인 역사를 설명하고, 미국의 라틴 아메리카 독재 정권 지원을 비난했다.[98] 그러나 미국에 대한 이전의 반발에도 불구하고 카스트로는 미국-쿠바 관계의 최근 개선을 칭찬했다.[98]

피델 카스트로는 2015년 1월 26일 그란마에 게재된 성명에서 "미국 정책을 신뢰하지 않는다"면서도 "우리는 항상 세계 모든 민족, 그중에서도 우리의 정치적 적들과의 협력과 우정을 옹호할 것"이라고 밝혔다.[95] 하지만 이후 2016년 버락 오바마를 비판하며 3월 쿠바 방문에서 쿠바인들에게 미래를 바라보라고 촉구한 것에 대해 분노를 표했다. 방문 일주일 후 카스트로는 오바마에게 쿠바 역사를 공부하고 "우리는 제국이 우리에게 어떤 것도 줄 필요가 없다"고 선언하는 내용의 엄중한 서한을 썼다.[96]

2014년 12월, 라울 카스트로는 미국-쿠바 포로 교환으로 이어진 비밀 회담에 대한 교황 프란치스코와 가톨릭 교회의 역할을 공개적으로 감사했다. 쿠바 내 교회 관계자에 따르면, 1959년 혁명 이후 차단된 가톨릭 교회 건설 계획이 여러 건 진행 중이다. 첫 번째 교회는 산디노에 건설될 예정이며, 이는 1959년 이후 쿠바에 건설되는 첫 번째 가톨릭 교회가 될 것이다.[97]

6. 2. 미국의 반응

쿠바 해빙에 대한 미국 내 정치인들의 반응은 엇갈렸다. 마르코 루비오 상원의원 (플로리다 주, 공화당)은 "외교적 승인은 그럴 자격이 없는 정부에 정당성을 부여할 것"이라며 비판했다.[99][100] 테드 크루즈 상원의원 (텍사스 주, 공화당)도 이 정책을 "비극적인 실수"라고 묘사했다.[106]

밥 메넨데스 상원의원 (뉴저지 주, 민주당)은 오바마 행정부가 "전체주의 정권에 잘못된 보상을 했고 쿠바 정권에 경제적 활로를 열어주었다"고 비판했다.[101] 알비오 시레스[102], 데비 와서먼 슐츠[103] 하원의원도 오바마 대통령을 비판한 민주당 의원들이다.

반면, 랜드 폴 상원의원 (켄터키 주, 공화당)과 제프 플레이크 상원의원 (애리조나 주, 공화당)은 무역 관계 증대가 쿠바와 미국 모두에게 이익이 될 것이라며 해빙을 지지했다. 폴 상원의원은 루비오 상원의원을 "고립주의자"라고 비판하며, "50년간의 금수 조치는 효과가 없었다"고 말했다.[108]

힐러리 클린턴 전 국무장관은 금수 조치가 "카스트로 정부가 모든 국가의 문제를 미국 탓으로 돌릴 수 있었기 때문에 그 정부를 지탱해 주었다"고 주장하며 해빙을 지지했다.[109][110]

퓨 리서치 센터의 2016년 1월 설문 조사에 따르면, 미국인의 63%가 쿠바와의 외교 관계 재개에 찬성했고, 28%는 반대했다. 민주당 지지자(74%)와 무소속(67%)이 공화당 지지자(40%)보다 찬성하는 경향이 더 컸다. 또한 미국인의 66%가 쿠바에 대한 무역 제재 해제를 지지했고, 28%는 반대했다.

6. 3. 국제 사회의 반응

중국은 쿠바의 가장 가까운 동맹국 중 하나로, 쿠바와 미국 간의 외교 관계 재개를 환영했다.[113]

라틴 아메리카 지도자들은 이 화해를 공개적으로 환영했으며, 베네수엘라 대통령 니콜라스 마두로는 미국의 정책을 비판하는 입장이었음에도 불구하고 오바마의 관계 정상화를 향한 움직임을 "용감하고 역사적으로 필요한 제스처"라고 칭찬했다.[115] 남미 국가 연합(UNASUR) 의장 자격의 에르네스토 삼페르 전 콜롬비아 대통령은 "이것은 쿠바뿐만 아니라 이 지역 전체에도 매우 좋은 소식"이라고 말했다. 후안 카를로스 바렐라 파나마 대통령은 2015년 4월 7일 이후 자국에서 열릴 제7차 미주 정상 회담에서 "통합된 지역의 꿈을 실현"할 수 있을 것이라고 말했다.[116]

캐나다 정부는 냉전 기간과 그 이후에 미국보다 쿠바와 더 긍정적인 관계를 유지해 왔으며, 또한 호의적인 반응을 보였다. 존 베어드 외무부 장관은 ''아틀란틱'' 논평가 제프리 골드버그에게 정책 변화가 쿠바를 더 나은 방향으로 "변화"시키는 데 도움이 될 수 있다고 언급했다.[117]

유럽 연합(EU)은 "역사적인 전환점"을 맞이했다며 환영의 뜻을 표명하고, "(1989년에 붕괴된 베를린 장벽과는 또 다른) 또 하나의 벽이 무너지기 시작했다"고 평가하고 있다.[267]

폴란드 라디오(Radio Poland)는 폴란드 외무부가 워싱턴에 제재를 더욱 완화하고 해제를 촉구하고 있다고 보도했다.[112]

한편, 이스라엘은 변화를 환영하는 성명을 발표하지 않은 몇 안 되는 국가 중 하나였으며, 이스라엘 외무부는 이러한 변화에 당황했다는 보도가 있었다.[114]

7. 트럼프 행정부의 정책 변화와 바이든 행정부의 재검토

도널드 트럼프 대통령은 2017년 6월 16일, 버락 오바마 행정부의 쿠바와의 관계 개선 조치의 일부를 되돌리고 "끔찍하고 잘못된" 것이라고 묘사하는 대통령 각서를 발표했다.[127][128] 그는 미국 자금이 쿠바 군부에 흘러 들어가는 것을 막기 위해, 특히 쿠바 군부가 관리하는 복합 기업인 Grupo de Administracion Empresarial 내의 거래를 금지하여 특정 호텔 및 기타 관광 시설을 미국인에게 제한하는 조치를 취했다.[129][130]

또한, 미국인의 개별적인 "인적 교류" 쿠바 여행 허가를 철회했지만, 조직적인 "교육" 그룹, 가족 방문 및 기타 범주의 여행 허가는 유지했다.[131] 트럼프의 발표에 따르면 쿠바에 대한 항공편 및 유람선 방문은 계속 허용되고, 외교 관계는 유지되며, 대사관도 계속 운영될 것이라고 밝혔다.[3] 새로운 제한 사항은 재무부와 상무부가 적절한 규정을 마련한 후에 발효될 것이라고 밝혔다.[3]

2017년 11월 8일, 백악관은 새로운 규정이 2017년 11월 9일부터 발효될 것이라고 발표했다.[132] 개별적인 "인적 교류" 여행은 중단되었지만, 새로운 규칙은 "쿠바 국민에 대한 지원" 범주가 개별 여행에 적합하다는 점을 더 명확히 했다. 군부 통제 회사와의 거래에 대한 제한은 일부 예상만큼 광범위하지 않았다.

2019년 6월 4일, 트럼프 행정부는 쿠바에 대한 유람선, 개인 요트 또는 비행기 여행을 전면 금지한다고 발표했다. 또한, 그 당시까지 미국인의 쿠바 여행에 대한 가장 인기 있는 합법적 수단이었던 "인적 교류" 여행에 대한 금지를 발표했는데, 이는 주로 유람선이 투어에 사용한 범주였기 때문이다. 이에 대해 쿠바의 브루노 로드리게스 파리야 외무부 장관은 제재를 "거부"하며, 쿠바 정부가 정치적 양보를 얻기 위해 섬의 경제를 질식시키고 생활 수준에 피해를 입히는 것을 목표로 한다고 비판했다.[133][134][135][136]

2019년 9월, 송금과 관련하여 추가적인 변경이 이루어졌다.[137]

조 바이든 대통령은 취임 이후 트럼프 행정부의 대 쿠바 정책을 재검토했다.[293] 초기에는 트럼프 행정부의 제재를 지속했지만, 2022년 5월 일부 제재를 해제하여 쿠바행 항공편 확대 및 가족 재결합 프로그램 재개와 같은 정책 변화를 보였다.[16]

2024년, 미국 재무부는 쿠바의 민간 부문과 인터넷 자유를 지원하기 위한 조 바이든 대통령의 계획에 대한 세부 사항을 발표했다.[138]

7. 1. 트럼프 행정부의 제재 강화 (2017-2021)

2016년 미국 대통령 선거에서 쿠바에 대한 경제 제재 유지를 주장한 도널드 트럼프가 승리했다.[278] 트럼프는 2017년 6월 16일에 여행 및 상거래 규제 강화를 포함한 대 쿠바 제재 강화 정책을 발표하고, 관련 대통령 각서에 서명했다. 그는 오바마 전 행정부의 대 쿠바 정책을 "매우 나쁘고 잘못되었다"고 평가했다.[280]

도널드 트럼프는 2017년 6월 16일 마이애미에서 대 쿠바 정책 재검토를 발표하고, 대통령 각서에 서명했다.


새로운 조치에 따라, 쿠바군 산하 복합 기업 GAESA와의 금융 거래가 금지되었다.[281] GAESA는 메리어트 인터내셔널 등 여러 외국 기업과 합작 사업을 진행하며 미국인 관광객 증가의 수혜를 기대했었다.[282] 미국인의 개인적인 쿠바 관광은 다시 금지되었고, 교육 관련 단체나 친족 방문으로 여행 목적이 제한되었다.[284]

그러나 하바나 주재 미국 대사관은 유지되었고, 쿠바와의 외교 관계도 지속되었다.[285]

2017년 11월 8일, 트럼프 행정부는 쿠바 제재 강화 조치를 11월 9일부터 시행한다고 발표했다. 쿠바군 및 정보 기관과 연계된 180개 단체 목록을 공개하고 미국 기업과의 거래를 금지했다. 미국인의 쿠바 방문은 미국 기업의 단체 여행을 통해서만 가능하며, 여행자들은 제재 목록에 포함된 호텔이나 식당 이용이 금지되었다.[287]

2019년 6월 4일, 트럼프 행정부는 미국인의 쿠바 여행 제한을 강화하여 인적 교류 목적의 단체 여행, 크루즈선 및 자가용 제트기 사용을 금지했다.[289] 쿠바 브루노 로드리게스 파리야 외무장관은 "쿠바 경제를 압박하고 국민 생활 수준을 악화시켜 정치적 양보를 얻으려는 의도"라고 비판했다.[290]

2021년 1월 11일, 트럼프 행정부는 쿠바를 테러 지원 국가로 재지정했다.

7. 2. 바이든 행정부의 정책 재검토 (2021-현재)

조 바이든 행정부는 초기에는 도널드 트럼프 행정부의 대 쿠바 제재를 유지했지만, 2022년 5월 일부 제재를 완화하는 조치를 취했다.[16] 이러한 변화에는 쿠바행 항공편 확대와 가족 재결합 프로그램 재개가 포함된다.[16]

2024년, 미국 재무부는 쿠바의 민간 부문과 인터넷 자유를 지원하기 위한 조 바이든 대통령의 계획에 대한 세부 사항을 발표했다.[138]

바이든 정부의 이러한 정책 변화는 버락 오바마 행정부 시절의 대 쿠바 포용 정책으로 복귀하려는 움직임으로 해석될 수 있다. 더불어민주당은 이러한 미국의 대 쿠바 정책 완화가 양국 관계를 완전히 정상화하고, 더 나아가 한반도 문제 해결에도 긍정적인 영향을 미칠 수 있기를 기대하고 있다.

하지만, 2021년 7월 쿠바에서 발생한 대규모 반정부 시위와 이에 대한 쿠바 정부의 탄압은 바이든 행정부의 대 쿠바 정책에 영향을 미쳤다. 바이든 대통령은 쿠바를 실패 국가로 비난하며 강경한 자세를 취하기도 했다.[294]

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