누적투표제

1. 개요

누적투표제는 유권자가 여러 명의 후보에게 투표할 수 있으며, 각 후보에게 투표수를 분배할 수 있는 선거 방식이다. 이 제도는 소수 집단의 대표성을 보장하기 위해 고안되었으며, 1853년 케이프 식민지에서 처음 채택된 이후 일리노이주 하원 의원 선출, 캐나다 토론토 시 위원회 선출 등 다양한 지역에서 활용되었다. 누적투표는 유권자가 한 후보에게 모든 표를 몰아주는 플럼프 투표와 같은 전략적 투표를 가능하게 하며, 기업 이사 선임에도 사용된다. 스위스, 독일, 미국 등 여러 국가에서 다양한 형태로 시행되고 있으며, 소수 대표를 보장하는 장점이 있는 반면, 이사회의 분열을 초래할 수 있다는 비판도 존재한다.

2. 역사

누적투표제는 19세기 중반, 제임스 가스 마셜에 의해 제안되었다. 초기에는 케이프 식민지와 미국 일리노이주 등에서 채택되었다.

1965년 미국 투표권법 제정 이후, 누적투표제는 미국에서 소수 집단의 투표권을 보장하기 위한 수단으로 활용되기도 했다. 법원은 투표권법 위반 소송에서 누적투표제 사용을 명령하기도 했다.

누적투표제는 워크숍 등에서 브레인스토밍을 통해 도출된 아이디어들의 우선순위를 정하는 방법으로도 사용된다. 이러한 접근 방식은 "다중 투표"라고 불리며, 명목 집단 기법에서 유래되었을 가능성이 높고, 식스 시그마 경영 전략에서 제안된 도구 중 하나이다.

2.1. 초기 역사

제임스 가스 마셜이 누적투표제를 추진했으며, 1853년 케이프 식민지의 제2원(하원)에서 채택되었다. 1870년부터 1980년까지 일리노이주 하원 의원 선출에 사용되었고, 19세기 후반 영국과 스코틀랜드에서 일부 학교 위원회를 선출하는 데 사용되었다.

1904년부터 캐나다 토론토의 시 위원회를 선출하는 데에도 사용되었다. 1903년 9월 '비례대표 검토'에서는 누적 투표에 대해 다음과 같이 설명했다.

2.2. 각국의 도입 사례

1870년부터 1980년 폐지될 때까지 일리노이주 하원 의원 선출에 누적투표제가 사용되었으며, 19세기 후반 영국과 스코틀랜드에서 일부 학교 위원회를 선출하는 데 사용되었다.

1904년부터 캐나다 토론토의 시 위원회를 선출하는 데 누적투표제가 사용되었다. 1903년 9월 '비례대표 검토'에서는 누적 투표에 대해 다음과 같이 설명했다.

> 통제 위원회에 적용되는 누적 투표는 각 유권자가 4표를 갖지만 각기 다른 후보에게 모두 줄 필요는 없다는 의미입니다. 원한다면 그렇게 할 수 있지만, 모든 4표를 한 후보에게 줄 수도 있습니다. 이렇게 하면 "몰표"가 이전 "블록" 투표 시스템보다 4배 더 강력해집니다. 이전에는 한 후보에게 "몰표"를 던지면 4표 중 3표를 버리는 꼴이었습니다. 이제 몰표를 던지든 아니든, 투표 권한을 최대한 활용할 수 있습니다. 그리고 몰표는 올바른 방법입니다. 사실 비례대표제는 최고의 시스템에서 득표 이전을 위한 조항을 추가하여 한 후보에게 너무 많은 표가 낭비되는 것을 방지하는 효과적인 대표 방식입니다... 유권자가 4표 모두를 한 후보에게 줄 수 있도록 하는 것 외에도 누적 방식은 두 표를 한 후보에게, 두 표를 다른 후보에게 줄 수 있도록 하거나 세 표를 한 후보에게 주고 나머지 한 표를 다른 후보에게 줄 수 있습니다. 사실 4표를 원하는 대로 분배하거나 누적할 수 있습니다... 유권자의 4분의 1이 모든 표를 한 후보에게 몰표를 던지면, 나머지 4분의 3이 무엇을 선택하든 그 후보를 당선시킬 수 있습니다[...] 따라서 누적 투표는 신중하게 사용하면 소수 대표를 허용합니다.

2012년 3월 현재, 미국에서 50개 이상의 지역 사회가 누적투표제를 사용하고 있으며, 모두 1965년 전국 투표권법에 따라 제기된 소송의 결과이다. 여기에는 시의회 절반을 위한 일리노이주 피오리아, 카운티 의회 및 학교 위원회를 위한 앨라배마주 칠턴 카운티, 학교 위원회 및 대학 이사회를 위한 텍사스주 아마릴로 등이 있다. 법원은 때때로 미국의 투표권법에 따라 제기된 소송에서 구제 수단으로 그 사용을 강제한다. 이의 예로 2009년 뉴욕주 포트체스터에서 발생했으며, 2010년 이사회를 위한 첫 누적투표 선거를 실시했다.

2.3. 미국 투표권법과의 관계

1965년 미국 투표권법 제정 이후, 미국에서는 소수 집단의 투표권을 보장하기 위한 소송 결과로 누적투표제가 채택된 사례가 있다. 예를 들어, 일리노이주 피오리아에서는 시의회 절반을, 앨라배마주 칠턴 카운티에서는 카운티 의회 및 학교 위원회를, 텍사스주 아마릴로에서는 학교 위원회 및 대학 이사회를 누적투표제로 선출한다.

법원은 때때로 미국의 투표권법에 따라 제기된 소송에서 구제 수단으로 누적투표제 사용을 강제하기도 한다. 2009년 뉴욕주 포트체스터에서는 법원 명령에 따라 2010년 이사회를 위한 첫 누적투표 선거가 실시되었다.

3. 특징

누적 투표는 후보자에 대한 투표가 선거 제도에 따라 다양하게 영향을 미치는 특징을 가진다. 예를 들어 독일 함부르크 주의회에서는 누적 투표의 영향이 크지만, 헤센 주 기초의회 선거에서는 유권자가 주어진 투표수를 모두 사용하지 않거나 정당에 투표하면 명부 순서대로 우선 배정되기 때문에 명부 순서에 큰 영향을 미치지 않는다.

기업 환경에서 누적 투표 반대자들은 이사회가 분열되어 회사의 장기적인 이익에 해를 끼친다고 주장하기도 한다. 이사 임기 분산제를 사용하면 한 번에 선출되는 의석 수를 줄여 소수 파벌이 대표성을 확보하기 어렵게 만들 수 있다. 로버트의 회의 규칙 새로 개정판에 따르면, 단체는 정관에서 누적 투표를 채택할 수 있으며, "소수 집단은 해당 집단의 구성원인 단일 후보에게 투표하는 노력을 조정함으로써, 해당 후보를 이사회의 소수 구성원으로 선출할 수 있을 것이다."라고 명시되어 있다.

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투표 옵션

위와 같은 포인트식은 가장 많이 사용된다. 선거인은 세로 열마다 하나씩만 마크할 수 있다.

하야시다 키타로는 단기 비이양식 투표를 일본 중의원 선거에 도입할 때 일리노이 주의 누적 투표를 참고했다.

3.1. 소수 대표 보장

누적 투표는 둘 이상의 의석이 채워지는 선거에서 유권자가 여러 표를 행사할 수 있도록 허용하며, 채워야 할 의석 수만큼 투표할 수 있고, 각 유권자는 선호하는 후보에게 여러 표를 줄 수 있는 제도이다. 소수 유권자가 한 후보에게 몰표를 던지면 입법 기관에서 대표성을 확보할 가능성이 높아진다. 이는 유권자가 한 후보에게 한 번 이상 투표할 수 없고, 50% 미만이더라도 최대 단일 블록이 선거구에서 선출된 모든 대표자를 통제할 수 있는 블록 투표와는 다르다.

누적 투표제의 옹호자들은 정치적 소수자와 인종적 소수자가 더 나은 대표성을 가질 자격이 있다고 주장한다. 소수 유권자들은 자신이 선택한 소수의 후보에게 표를 집중함으로써, 예를 들어 도시의 20%를 차지하는 같은 생각을 가진 유권자 집단은 5석 중 1석을 얻을 수 있도록 유리한 위치를 점할 수 있다. 모든 형태의 누적 투표는 이러한 목표를 달성한다 (단, 해당 소수의 후보가 동일한 선거에서 2명 이상 출마하는 경우, 표 분산으로 인해 해당 집단이 대표성을 얻지 못할 수 있다).

누적 투표에서는 각 선거인에게 복수의 표가 주어지며, 선거인은 이 복수의 표를 후보자들에게 임의로 분배하여 투표할 수 있다. 즉, 누적 투표에서는 일부 표를 동일인에게 중복하여 투표할 수 있으며, 가지고 있는 표 전부를 한 명의 후보에게 집중하여 투표하는 것도 가능하다. 당선자는 상대적인 득표수가 많은 순으로 결정된다.

누적 투표의 특징은 선거인의 과반수 미만의 소수파에게도 대표를 선출할 권리를 부여한다는 점에 있다. 실제로, n석을 선출하는 선거에서, 전체 유권자가 보유한 표가 균등한 경우, 전체 유권자의 1/(n+1)을 초과하는 집단은 1명의 후보에게 표를 집중시킴으로써, 집단 밖의 유권자의 행동에 관계없이, 반드시 1명의 당선자를 낼 수 있다. 따라서, 누적 투표는 소수 대표제로 분류된다.

3.2. 전략적 투표

누적 투표 선거에서 유권자는 투표를 배분하기 위한 다양한 전략을 사용할 수 있다. 예를 들어, 한 후보에게 모든 표를 몰아주는 집중 투표(Plumping) 전략을 사용하거나, 여러 후보에게 표를 분산하는 전략을 사용할 수 있다.

누적 투표는 소수 유권자가 한 후보에게 몰표를 던지면 대표성을 확보할 가능성이 높아진다는 특징이 있다. 이는 유권자가 한 후보에게 한 번 이상 투표할 수 없는 블록 투표와는 다른 점이다. 하야시다 키타로는 단기 비이양식 투표를 일본 중의원 선거에 도입하면서, 일리노이주의 누적 투표를 참고했다。

후보에 대한 투표는 선거제도에 따라 다양하게 영향을 미친다. 독일 함부르크 주의회의 경우 누적투표의 영향이 큰 반면, 독일 헤센주 기초의회 선거의 경우 유권자가 주어진 투표수를 다 행사하지 않거나 정당에 투표한 경우 명부 순서로 우선 배정되기 때문에 명부 순서에 영향을 덜 미친다.

3.2.1. 집중 투표 (Plumping)

플럼프 투표는 유권자가 한 후보에게 모든 표를 몰아주는 것을 의미한다. 18세기 초, 리처드 차일드 경은 1710년 에식스에서 득표의 90%를 이러한 "플럼퍼"로 얻어 당선되면서 이 문제가 격렬하게 논의되었다.

3.2.2. 필요 득표수 (Quota)

선출에 필요한 투표수를 결정하는 공식은 드루프 쿼터라고 하며 다음과 같다.

:투표수^영어 / (의석수^영어 + 1)

누적 투표는 선거인의 과반수 미만 소수파에게도 대표를 선출할 권리를 부여한다는 특징이 있다. 실제로 n석을 선출하는 선거에서 전체 유권자가 보유한 표가 균등한 경우, 전체 유권자의 1/(n+1)을 초과하는 집단은 1명의 후보에게 표를 집중하면 집단 밖 유권자의 행동과 관계없이 반드시 1명의 당선자를 낼 수 있다. 따라서 누적 투표는 소수 대표제로 분류된다.

4. 투표 방식

누적 투표는 둘 이상의 의석을 채우는 선거에서 사용된다. 유권자는 여러 표를 행사할 수 있으며, 채워야 할 의석 수만큼 투표할 수 있다. 각 유권자는 선호하는 후보에게 여러 표를 줄 수 있는데, 이는 소수 유권자가 한 후보에게 몰표를 던져 대표성을 확보할 가능성을 높여준다. 이는 유권자가 한 후보에게 한 번 이상 투표할 수 없고, 50% 미만이더라도 최대 단일 블록이 선거구에서 선출된 모든 대표자를 통제할 수 있는 블록 투표와는 다르다.

누적 투표제는 유권자가 선택을 표시하는 방식과 유권자가 투표를 분산할 수 있는 정도에서 차이가 있다. 일반적인 누적 투표에서는 각 선거인에게 복수의 표가 주어지며, 선거인은 이 복수의 표를 후보자들에게 임의로 분배하여 투표할 수 있다. 즉, 일부 표를 동일인에게 중복하여 투표할 수 있으며, 특히 가지고 있는 표 전부를 한 명의 후보에게 집중하여 투표하는 것도 가능하다. 당선자는 상대적인 득표수가 많은 순으로 결정된다.

4.1. 기표 방식

누적투표는 유권자에게 주어진 투표권 수만큼 투표 용지에 기표 공간이 마련되어 있다. 후보별로 표를 분배하고 싶은 만큼 기표하면 되며, 한 후보에게 모든 표를 몰아주는 것도 가능하다. 이러한 방식은 직관적이고 투·개표가 쉽다는 장점이 있지만, 유권자에게 부여된 표의 수가 많아지면 투표용지 제작이 어려워지는 단점이 있다.

누적 투표에서는 각 선거인에게 복수의 표가 주어지며, 선거인은 이 복수의 표를 후보자들에게 자유롭게 분배하여 투표할 수 있다. 즉, 일부 표를 동일인에게 중복하여 투표하거나, 가지고 있는 표 전부를 한 명의 후보에게 집중하여 투표하는 것도 가능하다.

함부르크 주의회 선거가 이러한 기표 방식의 누적투표제를 사용하고 있다.

4.2. 숫자 기입 방식

숫자 기입 방식 누적투표제는 유권자에게 부여된 표를 후보별로 숫자를 기입하여 분배하는 방식이다. 숫자를 적는 것 외에는 다른 투표 방식과 큰 차이가 없다. 하지만 숫자 부여 방식의 경우 한 후보에게 투표할 수 있는 표의 수가 제한되는 경우가 종종 있다. 기표 방식에 비해 직관적이지 않고 개표 과정이 복잡한 편이다. 복잡한 투표 과정 때문에 무효표가 많이 나올 것으로 예상되지만, 실제 숫자 기입 방식을 적용하고 있는 독일 바덴뷔르템베르크 주 기초의회 선거의 무효표 비율과 기표 방식의 연방하원 선거의 무효표 비율을 비교하면 큰 차이가 나지 않는다.

유권자가 각 후보 옆에 원하는 점수를 기입하는 유사한 방식도 있다. 이 경우, 투표 용지에 적힌 점수를 유권자가 할당한 총 점수로 나누어 할당 비율의 합이 100%가 되도록 한다. 투표를 정규화해야 할 필요가 있어 손으로 개표하는 과정은 복잡하지만, 투표 절차를 단순화하고 각 유권자에게 최대의 유연성을 제공한다.

누적 투표에서는 각 선거인에게 복수의 표가 주어진다. 선거인은 이 복수의 표를 후보자들에게 임의로 분배하여 투표할 수 있다. 즉, 누적 투표에서는 일부 표를 동일인에게 중복하여 투표할 수 있다. 특히, 가지고 있는 표 전부를 한 명의 후보에게 집중하여 투표하는 것도 가능하다. 당선자는 상대적인 득표수가 많은 순으로 결정된다.

4.3. 성명 중복 기입 방식

스위스에서 사용되는 방식으로, 비어있는 투표용지를 받아 지지 후보의 이름을 쓰는 방식이다. 이때 지지 후보의 이름을 여러 번 쓰면 누적투표가 이루어진다.

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누적 투표에서는 각 선거인에게 복수의 표가 주어진다. 선거인은 이 복수의 표를 후보자들에게 임의로 분배하여 투표할 수 있다. 즉, 누적 투표에서는 일부 표를 동일인에게 중복하여 투표할 수 있으며, 특히 가지고 있는 표 전부를 한 명의 후보에게 집중하여 투표하는 것도 가능하다. 당선자는 상대적인 득표수가 많은 순으로 결정된다.

4.4. 점 투표 (Dot voting)

점 투표(Dot voting^영어)는 다중 투표라고도 불리며, 누적 투표의 한 방식이다. 유권자는 투표 용지에 있는 한 명 이상의 후보에게 분배할 수 있는 정해진 수의 점수를 받는다. 일반적으로 유권자는 원하는 후보에게 할당하려는 각 점수마다 하나의 표시를 한다.

점 투표에서 참가자는 제한된 수의 스티커 또는 펜으로 표시를 사용하여 선택한 옵션에 투표한다. 점 스티커가 가장 일반적이다. 이 스티커 투표 방식은 누적 투표의 한 형태이다.

점 투표는 현재 애자일(agile) 및 린(lean) 방법론을 채택한 팀에서 빠른 협업 의사 결정을 내리는 데 널리 사용된다. 예를 들어, 미국 일반 서비스 관리청의 18F 디지털 서비스 기관에서 승인한 방법 중 하나이며, 디자인 스프린트 방법론의 일부이다.

일반적으로 각 유권자에게 부여되는 점수는 당선 후보 수(채워야 할 의석 수)와 같다.

4.5. 균등 분배 (Equal-and-even)

지지하는 모든 후보를 표시하면, 투표는 승인 투표와 같이 선호하는 후보에게 자동으로 균등하게 배분된다. 유권자는 더 선호하는 후보에게 다른 수준의 지지를 줄 수 없어 유연성은 떨어지지만, 투표 용지 작성을 단순화한다.

5. 활용 사례

누적투표제는 후보에 대한 투표가 선거 제도에 따라 다양하게 영향을 미치는 제도이다. 후보 투표의 영향력은 정당 명부 순서 변경 가능성이나 당선권 밖 후보의 당선 가능성으로 측정된다. 독일 함부르크 주의회는 명부투표와 선호투표 비율에 따라 선출이 분리되어 누적투표의 영향이 크지만, 헤센 주 기초의회 선거는 유권자가 투표수를 다 채우지 않거나 정당에 투표하면 명부 순서로 우선 배정되어 영향력이 적다.

노퍽섬 입법부는 노퍽섬에서 한 후보에게 모든 표를 줄 수 없는 누적 투표 방식을 사용한다. 누적투표제는 7개 미국 주에서 의무화되었고, 기업 지배 구조에도 널리 쓰이며, 1870년부터 1980년까지 일리노이주 하원 선거에 사용되었다. 1870년에서 1902년 사이에는 잉글랜드에서 1870년 초등 교육법에 따른 학교 운영위원회 선출에 사용되었다. 1980년대 후반부터 미국 여러 지역에서 블록 투표 방식 소송 해결책으로 채택되었다.

전략 투표를 통해 특정 수 후보 선출에 필요한 주식 수를 계산하고, 특정 주식을 가진 사람이 선출 가능한 후보 수를 결정할 수 있다.

일부 Bugzilla 설치에서는 누적 투표를 통해 가장 시급하게 수정해야 할 소프트웨어 버그를 결정한다.

5.1. 스위스

스위스의 경우 연방 의회를 비롯한 모든 수준의 의회에서 누적투표제가 사용되고 있다. 스위스에서는 특정 후보에게 투표할 수 있는 표의 최대 수가 2표로 제한되어 있다.

5.2. 독일

독일 함부르크와 브레멘 주의회 선거와 전체 16개 주 중 12개 주의 기초의회 선거에 누적투표제가 사용되고 있다. 함부르크 주의회의 경우 명부투표와 선호투표 비율에 따라 선출이 분리되어 있어 누적투표의 영향이 큰 반면, 헤센 주 기초의회 선거의 경우 유권자가 주어진 투표수를 다 행사하지 않거나 정당에 투표한 경우 명부 순서로 우선 배정되기 때문에 명부 순서에 영향을 덜 미친다.

5.3. 미국

미국에서는 50여개 커뮤니티에서 누적투표제를 사용하고 있다. 학교운영위원회나 대학운영위원회 선출에도 사용된다. 1870년부터 1980년까지 일리노이주 하원 의원 선출에 사용되었으며, 1965년 전국 투표권법에 따라 제기된 소송의 결과로 여러 지역에서 채택되었다.

예를 들어, 일리노이주 피오리아에서는 시의회 절반을, 앨라배마주 칠턴 카운티에서는 카운티 의회 및 학교 위원회를, 텍사스주 아마릴로에서는 학교 위원회 및 대학 이사회를 누적투표제로 선출한다. 2009년 뉴욕주 포트체스터에서는 법원의 명령으로 누적투표제가 도입되어 2010년에 첫 선거가 실시되었다.

5.4. 노퍽섬

오스트레일리아의 자치령인 노퍽섬 의회 선거에는 누적투표제가 실시되고 있다. 9명의 의원을 선출하며, 유권자는 9표를 행사할 수 있으나, 특정 후보에게는 최대 4표까지만 줄 수 있다. 노퍽섬 입법부는 노퍽섬에서 유권자가 모든 표를 한 명의 후보에게 줄 수 없는 누적 투표 방식을 사용하여 선출된다.

5.5. 기업 이사 선임

누적투표는 주식회사에서 이사의 선임에 사용될 수 있다.

일본의 회사법 342조는 누적투표에 의한 이사 선임에 대해 규정하고 있다. 이에 따르면, 여러 명의 이사 선임 시 정관에 다른 규정이 없는 한, 주주로부터의 청구가 있는 경우, 1주당 선임할 이사의 수와 같은 수의 표를 갖는 누적투표에 의해 이사가 선출된다. 단, 일본 기업의 대부분은 정관을 통해 누적투표를 배제하고 있다.

일본 주식회사의 누적투표는 미국법의 영향을 받은 1950년 상법 개정을 통해 도입되었다. 도입 초기부터 1974년 개정될 때까지는 정관에 의한 절대적 배제가 인정되지 않았으며, 발행 주식의 1/4을 소유한 주주의 청구에 대해서는 이에 응해야 했다.

6. 비판 및 논쟁

누적투표제는 소수 주주의 권익 보호에 기여할 수 있다는 장점이 있지만, 이사회 분열 및 소수 집단의 대표성 보장 문제와 관련된 비판과 논쟁도 존재한다.

6.1. 이사회 분열

이사 임기 분산제를 사용하면 한 번에 선출되는 의석 수를 줄여 소수 파벌이 대표성을 확보하는 능력을 감소시킬 수 있다. 기업 환경에서 누적 투표의 반대자들은 이사회가 분열되어 회사의 장기적인 이익에 해를 끼친다고 주장한다.

6.2. 로버트 회의 규칙

로버트 회의 규칙 새로 개정판은 단체가 정관에서 누적투표제를 채택할 수 있다고 명시하며, "소수 집단은 해당 집단의 구성원인 단일 후보에게 투표하는 노력을 조정함으로써, 해당 후보를 이사회의 소수 구성원으로 선출할 수 있을 것이다."라고 언급한다. 이는 누적투표제가 소수 집단의 대표성을 보장하는 방법으로 활용될 수 있음을 보여준다.