저축대부조합 위기

2. 원인

저축대부조합(S&L) 위기는 여러 복합적인 원인이 작용한 결과였다. 19세기부터 회원들의 주택 구매 자금 대출을 지원하며 성장해 온 저축대부조합은, 제2차 세계 대전 이후 정부의 주택 금융 지원에 힘입어 연간 10% 이상의 고성장을 이룩했다.^[1] 그러나 1980년대에 들어서면서 급격한 금리 변동, 규제 완화, 부실 대출 및 자산 운용, 그리고 일부 경영진의 사기 행위 등이 복합적으로 작용하여 심각한 위기를 맞게 되었다.

1979년 연방준비제도 이사회 의장에 취임한 폴 볼커의 급격한 금리 인상 정책으로 인해 S&L은 조달금리(단기금리인 예금)가 주택담보대출금리(장기금리)를 역전하는 "역마진" (장단기 금리 역전) 상황에 빠지게 되었다. 이는 낮은 장기 고정금리 주택담보대출을 제공하고, 더 낮은 예금금리로 자금을 조달하는 S&L의 기존 사업 모델을 위협했다.

레이건 행정부는 금리 상승으로 어려움을 겪던 금융기관을 돕기 위해 규제 완화 정책을 추진했다. 1980년 예금기관 규제 완화 및 통화 관리법(Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act of 1980, DIDMCA)과 1982년 가른-세인트 저메인 예금기관법 (Garn–St. Germain Depository Institutions Act)은 S&L의 업무 범위를 크게 확대하여, 이전에는 취급할 수 없었던 개인 대상 소비자 대출, 상공업 대출 및 리스 업무, CP(코머셜페이퍼) 및 사채 보유 등이 가능해졌다.^[2] 하지만 이는 동시에 S&L이 고위험 자산에 투자할 수 있는 길을 열어주었다.

연방저축대부보험공사 (Federal Savings and Loan Insurance Corporation, FSLIC)의 예금 보험 제도는 S&L의 도덕적 해이를 유발하는 요인으로 작용했다. S&L이 보유한 자산의 위험도와 관계없이 일률적인 보험료를 적용했기 때문에, S&L은 위험을 고려하지 않고 고수익 투자에 몰두하게 되었다.^[3]

S&L 위기 당시, 부도덕한 임원들에 의한 부정행위는 여러 대형 실패 사례의 원인이 되었지만, 이러한 사기 행위가 S&L 위기의 핵심 원인은 아니었다.^[4]

2. 1. 금리 상승

2. 2. 규제 완화와 도덕적 해이

2. 3. 부실 대출 및 자산 운용

텍사스에 기반을 둔 Empire Savings and Loan의 사기로 인한 실패 이후 Gray의 입장은 역전되어 그는 향후 2년 동안 검사 자원을 늘리고 금융 규제를 강화했다. 그러나 이러한 노력은 업계 단체나 레이건 행정부의 지지를 받지 못했다.^[14]

불안정한 시장 환경을 완화하려는 시도에는 상당한 규제적 관용(forbearance)이 포함되었다. 규제 당국이 일반적으로 은행 운영을 방해할 규정을 적용하지 않기로 결정하는 경우를 말한다. FHLBB는 1980년 5%였던 순자본 요건을 1982년 3%로 점진적으로 낮추었다.^[15] 느슨한 단계적 도입 규칙으로 인해 많은 신생 저축 및 대부 조합은 3% 미만의 순자본 요건을 적용받을 수 있었다. 신규 기관은 약 1년 만에 200만달러의 자본으로 13억달러의 자산(650배)을 레버리지할 수 있었다.^[16]

FHLBB는 또한 손실 보고를 연기하고 더 많은 금융상품을 자본으로 취급할 수 있도록 허용하는 규제 회계 원칙을 채택하기로 했다. 감독 기업가치(무형자산의 한 종류)에 대한 회계 규칙도 완화되어 저축 금융기관이 파산한 저축 금융기관을 인수하기가 더 쉬워졌다. 이는 보험회사의 재정 자원이 제한되어 있기 때문에 FSLIC의 일반적인 현금 주입을 대체했고, 이는 본질적으로 회계상의 허구로서 기업가치를 활용한 것이다. 그러나 이러한 관대한 회계 규칙은 무형자산으로 대차대조표가 지원되는 자본금이 부족한 기관에 대해 FHLBB가 개입하는 것을 막는 효과도 있었다. 레이건 행정부가 선택하고 압력을 받아 FHLBB가 채택한 정책 대응은 납세자 돈을 사용하지 말라는 요구로 이어졌다. 기관 폐쇄로 대중을 불안하게 만들지 말라는 정치적 요구와 함께 이러한 제약은 FHLBB를 "회계상의 속임수 뒤에 [저축 금융기관의] 열악한 상황을 숨기는" 정책으로 몰아넣었다.

1983년까지, 금리 환경이 상당히 완화되었음에도 불구하고, 저축 금융기관의 10분의 1이 미국 일반 기업 회계 기준(GAAP)에 따라 파산했으며, 이들 기관은 저축 금융업계 자산의 35%를 통제하고 있었다. 그럼에도 불구하고 이러한 기관들은 계속 운영할 수 있었고, 파산과 그에 따른 예금 보험 청구를 통해 납세자에게 궁극적인 손실을 안겨주었다.

S&L 위기의 근본 원인은 1980년대 금리 인상으로 인해 발생한 "역마진"이라 불리는 조달금리(단기금리인 예금)가 주택담보대출금리(장기금리)를 역전하는 상황(장단기 금리 역전)에 빠진 것이다.

S&L은 비교적 낮은 장기 고정금리 주택담보대출을, 더 낮은 예금금리로 조달한 자금을 바탕으로 제공하는, 안정적인 금리 수준을 전제로 한 비즈니스 모델로 운영되어 왔다. 그러나, 급등하는 인플레이션에 대처하기 위해 1979년 연방준비제도 이사회 의장에 취임한 폴 볼커가 단행한 급격한 금리 인상으로 인해 그 전제는 붕괴되었다.

금융기관 자산운용에서 핵심적인 리스크 관리 기법인 ALM(Asset Liability Management)에서는 자산 측과 부채 측의 균형을 맞추는 것이 요구된다. 예를 들어, 생명보험 등 장기금리 상품을 취급하는 금융기관은 조달금리(자산)도 초장기국채 등 장기금리로 조달하도록 되어 있다. 경제학자 즈비 보디(영문판)는 자산·부채 구조의 불일치가 S&L 위기의 요인이었다고 지적하고 있다.

2. 4. 사기 행위

1980년대 초, 금리 리스크가 현실화되면서 1980년부터 1981년까지 단기간에 여러 저축대부조합이 파산했고, 이는 규제 완화로 이어졌다. 1984년 엠파이어 저축대부조합의 파산은 연방주택대부은행위원회(FHLBB)가 규제 강화를 추진하는 계기가 되었지만, 이미 부실 대출이 발생한 후였기 때문에 효과는 제한적이었다.

당시 은행 시스템 전반의 상황도 좋지 않았다. 급변하는 법적 환경과 새로운 금융 기술은 상업 은행의 안정성을 위협했다. 1984년에는 대형 상업 은행이었던 콘티넨털 일리노이즈(Continental Illinois)가 파산하며 "대마불사"라는 용어가 등장하기도 했다. 이 은행은 해외 부실 채권 증가와 전자적 뱅크런으로 인해 파산했으며, 연방예금보험공사(FDIC)는 2,300여 개 소규모 은행의 연쇄 파산과 금융 시스템 전체의 공황을 막기 위해 개입해야 했다.

1983년 당시 연방저축대부보험공사(FSLIC)의 준비금은 이미 파산한 저축대부조합들을 감당하기에 턱없이 부족했다. 당시 준비금은 60억달러를 조금 넘는 수준이었지만, 미지급 채권은 이미 250억달러에 달했다.

3. 전개 과정

1980년대 초, 금리 변동의 위험성이 현실화되면서 1980년부터 1981년까지 저축대부조합들이 연쇄적으로 파산했고, 이는 규제 완화로 이어졌다. 1984년 엠파이어 저축대부조합의 파산은 연방주택대부은행(FHLBB)이 저축대부조합에 대한 규제를 강화하는 계기가 되었지만, 이미 부실 대출이 발생한 후였다.^[5]

전반적인 은행 시스템 역시 불안정했다. 급변하는 법적 환경과 새로운 금융 기술은 상업 은행의 안정성을 위협했다.^[5] 1984년에는 당시 최대 규모의 상업 은행이었던 콘티넨털 일리노이즈(Continental Illinois)가 파산하면서 "너무 커서 파산할 수 없다(too big to fail)"라는 말이 나오기도 했다.^[5] 이 은행은 해외 부실 채권 증가와 전자적 뱅크런으로 인해 파산했으며, FDIC는 다른 은행들의 연쇄 파산과 금융 공황을 막기 위해 개입했다.^[5]

1983년, FSLIC의 준비금은 이미 파산한 저축대부조합들을 감당하기에 부족했다. 당시 60억달러를 조금 넘는 준비금으로 미지급 채권은 이미 250억달러에 달했다.^[5]

파산한 저축대부조합 (1980-1989)^[5]

연도	저축대부조합 수	파산한 수[5]	파산 비율
1980	3,993	43	1.1%
1981	3,751	112	3.0%
1982	3,287	415	12.6%
1983	3,146	515	16.4%
1984	3,136	695	22.2%
1985	3,246	705	21.7%
1986	3,220	672	20.9%
1987	3,147	672	21.4%
1988	2,949	508	17.2%
1989	2,878	516	17.9%

3. 1. 초기 징후 및 대응

1985년까지 저축대부조합(thrift)이 보고한 손실은 대부분 느슨한 회계 규정으로 인해 유예되었고, 미국 남서부의 높은 부동산 가치로 상쇄되었다.^[5] 1985년 오하이오주와 메릴랜드주에서 최초의 대규모 저축대부조합 파산이 발생했다. 그해 3월, 오하이오주 신시내티의 홈스테이트 저축은행(Home State Savings Bank)이 5.4억달러의 증권 사기로 인한 예금 인출 사태로 파산했다. 연방저축대부보험공사(FSLIC)의 보험이 적용되지 않고, 대신 주 정부의 민간 보험 프로그램에 의해 보험이 적용되었다. 이 프로그램은 곧 파산했고, 리처드 F. 셀레스테(Richard F. Celeste) 주지사는 대공황(Great Depression) 이후 최초의 은행 휴업을 명령했다. 그해 5월, 메릴랜드주에서는 올드 코트 저축 및 대부(Old Court Savings and Loans)이 유사하게 파산했다. 이러한 공황은 메릴랜드주 저축대부조합으로 확산되었는데, 이들 역시 주 정부가 보험을 제공했고 연방 정부는 아니었다. 해리 R. 휴즈(Harry R. Hughes) 주지사는 예금 인출을 제한했고, 6월에는 메릴랜드주 의회가 모든 주 정부 보험 적용 저축대부조합에 6개월 이내에 FSLIC 회원이 되거나 청산할 것을 명령했다. 오하이오주와 메릴랜드주 저축대부조합의 파산으로 해당 주의 납세자들은 약 2.5억달러의 손실을 입었다.

3. 2. 위기 심화

1985년부터 1986년까지 저축대부조합(S&L)의 실패는 연방저축대부보험공사(FSLIC)에 막대한 재정적 부담을 안겼다. 1985년에는 74억달러, 1986년에는 91억달러가 실패 해결에 소요되면서, 1987년 FSLIC의 준비금은 20억달러 미만으로 급감했다. FSLIC은 예금 보험료를 150% 인상하고 중개 예금 유치를 제한하는 등 긴급 조치를 취했지만, 연방 법원에서 제동이 걸리면서 큰 효과를 보지 못했다.^[6]

FSLIC의 자원 부족으로 인해 부실 기관 및 자산 매각이 지연되자, 레이건 행정부는 1986년 4월 FSLIC의 파산 가능성을 인지하고 의회에 150억달러 지원을 요청했다. 그러나 의회 내 논쟁과 파산에 대한 부정적 여론을 우려한 탓에 적극적인 조치는 취해지지 않았다.

1987년 1월, 문제가 심각해지자 새 회기에서 이 문제가 최우선 안건으로 다뤄졌다. 짐 라이트 하원 의장을 비롯한 저축금융업계는 75억달러 미만의 지원과 강제적인 규제 완화를 요구한 반면, 행정부는 규제 완화에 반대했다. 결국, FSLIC의 파산이 임박했다는 GAO 보고서가 공개되면서 행정부는 더 많은 자금 지원을 위해 규제 완화를 수용하게 되었다. 그 결과, 1987년 8월 11일 경쟁 평등 은행법이 서명되어 FSLIC에 108억달러가 제공되었지만, 이는 문제 해결에 턱없이 부족한 금액이었다.

1987년 법은 오히려 위험 감수 기관들의 도덕적 해이를 부추겼다. 이들은 "부활을 위한 도박"^[7]처럼 더 위험한 대출을 통해 파산을 모면하려는 시도를 했고, 손실은 납세자에게 전가될 수 있다는 점을 악용했다.

1988년 말, 2,969개의 저축대부조합이 운영 중이었지만, 이는 1985년보다 300개 이상, 1980년보다 1,000개 이상 감소한 수치였다. 특히 텍사스주에서 위기가 가장 심각하여 1988년 저축대부조합 실패의 40%를 차지했다. FSLIC은 M. 대니 월 의장의 지휘 아래 수백 개의 파산 기관을 매각하려 했지만, 정부 지원 없이는 불가능했다. 1988년 말까지 FSLIC은 거의 200개의 저축대부조합을 정리했지만, 여전히 810억달러 규모의 자산을 가진 약 250개의 파산 기관이 남아 있었다.^[8]

FSLIC 준비금 (1980–89)

연도	준비금(10억 달러)
1980	65억달러
1981	62억달러
1982	63억달러
1983	64억달러
1984	56억달러
1985	46억달러
1986	–63억달러
1987	–137억달러
1988	–750억달러
1989	해산

3. 3. FIRREA와 RTC

1988년 말, 연방 주택 저축 은행 위원회(FHLBB) 규정에 따르면 공식적으로 파산한 은행은 250개였지만, 무형 자산을 제외하면 파산한 은행 수는 508개로 두 배 이상 늘어났다. 이들 파산한 저축기관들은 계속해서 빠르게 손실을 보고 있었고, 같은 시기에 연방저축기관 보험공사(FSLIC) 또한 파산 상태였다.^[1] 조지 H. W. 부시 대통령은 1989년 2월 6일 저축기관 실패 문제를 해결하기 위한 제안을 발표했다.^[2]

이 제안에는 세 가지 주요 요소가 포함되었다.

• 500억 달러의 자금을 지원받는 임시 기관을 설립하여 파산한 저축기관을 청산한다.
• 대차대조표 외 거래 수단을 통해 저축기관 업계의 보험료 인상으로 자금을 조달한다.
• FHLBB와 FSLIC을 해산하고, 감독 권한을 재무부 내의 새로 생겨날 저축기관 감독청(Office of Thrift Supervision)과 FDIC로 이전하며, 규정을 강화하여 자본 규제에 무형 자산(예: 영업권)을 포함하지 않고 2년 이내에 6%로 두 배 증가시킨다.^[3]

1989년 8월 9일, 부시 대통령이 제안한 법안은 거의 변경 없이 1989년 금융기관 개혁, 회복 및 집행법(Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act of 1989)으로 통과되었다.^[4] 저축기관에 적용되는 위험 기반 자본, 저축기관의 비주택 담보대출 포트폴리오에 대한 제한 재도입, 금융 범죄 기소 자금 지원 등 많은 다른 규제 조항도 포함되었다.^[5]

법률에 따라 설립된 해결 신탁 공사(Resolution Trust Corporation)는 나머지 저축기관들을 모두 매각하거나 청산했다. 해당 기관들은 당분간 관리(conservatorship) 하에 운영되었다. RTC는 소규모 단위로 자산을 매각할 수 있는 충분한 시간을 부여받았다. 매수자들은 소규모 자산을 더 기꺼이 구매했고, RTC는 자산을 평가하고 시장에 내놓을 수 있었다.^[6] 파산한 기관을 매각 또는 청산하기 위해 FSLIC을 폐쇄하고 RTC를 설립한 것은 더 이상 지원이 없다는 것을 알게 된 저축기관 소유주들이 위험을 감수하는 것을 줄이도록 만들었다.^[7]

1989년 RTC는 510억달러의 비용으로 37개의 저축기관을 처분했는데, 이는 의회 지도부의 비판을 받았다. 다음 해인 1990년에는 200억달러의 비용으로 315개 기관을 매각했다. 의회는 RTC의 급증하는 직원 수를 비판했지만, 1991년 3월에 추가로 300억달러를 배정했다.^[8] 그 해 말, 많은 자산이 모기지 담보부 증권과 상업어음 담보부 증권으로 묶였다.^[9] 자금 부족 속에 RTC는 1991년에 운영을 중단해야 했지만, 1993년 새로운 예산 배정 후 1996년 말까지 청산되었다. 전반적으로 RTC는 모든 자산의 장부 가치의 78%를 회수하고, 4026억달러 규모의 자산을 보유한 747개의 저축기관을 처분했다.^[10]