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성과주의예산제도

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목차

1. 개요

성과주의예산제도는 예산의 효율적 운용을 위해 성과를 중심으로 예산을 편성하는 제도로, 1910년대 뉴욕시에서 시작되어 미국, 영국 등에서 도입되었다. 이 제도는 1949년 후버 위원회에서 개념이 일반화되었으며, 1993년 정부성과결과법 제정을 통해 현재의 형태로 발전했다. 대한민국에서는 1962년 일부 부처에서 시험적으로 도입되었으나 1964년 폐지되었고, 2000년 이후 다시 도입 논의가 시작되어 2006년 정부업무평가 기본법 제정을 통해 법적 근거를 마련했다. 성과주의예산제도는 각 기관의 성과를 파악하고 정부 예산과 사업에 대한 국민의 이해를 높이는 장점이 있지만, 수량화하기 어려운 사업에 적용하기 어렵고, 단위원가 측정의 어려움, 과도한 성과 집중으로 인한 문제 등의 단점도 존재한다.

2. 역사

1910년대 뉴욕시 리치몬드구에서 시도된 원가예산제가 그 시초이다.[11]

1930년대 미국 정부는 대공황을 극복하기 위해 뉴딜 정책을 추진하였다. 뉴딜 정책이 성과를 거두자 예산의 통제적 기능뿐 아니라 관리적 기능도 중요하다는 것이 인식되었고, 1930년대 중반부터 미국, 영국, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등의 국가는 성과주의 예산제도를 도입하였다.[12][13]

1980년대 중반 이후부터는 세계 선진 각국에서 정부 예산의 효율적인 운용을 위해 성과주의 예산제도를 추진했거나 현재 추진 중에 있다.[14]

2. 1. 세계적 흐름

1910년대 뉴욕시 리치몬드구에서 시도된 원가예산제도를 효시로 1934년 농무부의 사업별예산, 1934년 테네시강 유역 개발 공사의 예산 등이 그 기원을 이룬다.[15] 1930년대 미국 정부는 대공황을 극복하기 위해 뉴딜 정책을 추진하였다. 뉴딜 정책이 성과를 거두자 예산의 통제적 기능뿐 아니라 관리적 기능도 중요하다는 것이 인식되었다.[12] 이러한 인식하에 1930년대 중반부터 미국, 영국, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등의 국가는 성과주의 예산제도를 도입하였다.[13]

1939년 미국 재무부 소속이던 예산국이 미국 대통령실로 이관된 것도 기존의 통제지향적인 예산정책에서 성과지향적인 예산정책으로 이행하기 위함이었다.[15]

1949년 제1차 후버 위원회(Hoover Commission)는 성과주의 예산의 개념과 기법을 일반화시키고 성과주의예산제도라는 명칭을 만들어 냈다. 1950년의 예산회계절차법(Budgeting and accounting procedures act)은 연방정부에 성과주의예산을 적용하도록 규정하였으며, 이로 말미암아 연방정부뿐만 아니라 많은 주 정부와 지방정부 역시 이를 도입하게 되었다.[15] 이로써 1950년 트루먼 행정부가 처음으로 완벽하게 구성된 성과예산을 의회에 제출하게 된다. 1955년 제2차 후버 위원회는 성과주의예산제도를 더 정교하게 발전시켰다.[16]

이후 미국 연방정부에서는 기획예산제도(PPBS), 목표관리제도(MBO), 영기준예산제도(ZBB) 등과 연계를 시도하는 등 시행착오를 겪다가, 1993년 정부성과결과법이 제정되면서 현재와 같은 형태로 만들어졌다.[13] 연방정부뿐 아니라 미국 주 정부에서도 적극적으로 시행되고 있는데, 47개 주에서 성과주의 예산제도를 채택하고 있고, 그중 31개 주에서는 법률로 이를 규정하고 있다.[17]

1980년대 중반 이후부터는 세계 선진 각국에서 정부 예산의 효율적인 운용을 위해 성과주의 예산제도를 추진했거나 현재 추진 중에 있다.[14]

2. 2. 미국의 역사

1910년대 뉴욕시 리치몬드구에서 시도된 원가예산제(cost data budget)를 효시로, 1930년대 미국 정부는 대공황을 극복하기 위한 뉴딜 정책의 일환으로 성과주의 예산제도를 도입하였다.[11][12][13] 1934년 농무부의 사업별 예산과 테네시강 유역 개발 공사의 예산 등이 그 기원이다.[15]

1939년 미국 재무부 소속이던 예산국이 미국 대통령실로 이관된 것은, 기존의 통제 지향적인 예산 정책에서 성과 지향적인 예산 정책으로 전환하기 위한 것이었다.[15]

1949년 제1차 후버 위원회(Hoover Commission)는 성과주의 예산의 개념과 기법을 일반화하고 '성과주의 예산제도'라는 명칭을 만들었다.[15] 1950년의 예산회계절차법(Budgeting and accounting procedures act)은 연방정부에 성과주의 예산을 적용하도록 규정하였고, 이에 따라 1950년 해리 트루먼 행정부는 처음으로 완벽하게 구성된 성과 예산을 의회에 제출하였다.[15] 1955년 제2차 후버 위원회는 성과주의 예산제도를 더 정교하게 발전시켰다.[16]

이후 미국 연방정부에서는 기획예산제도(PPBS), 목표관리제도(MBO), 영기준예산제도(ZBB) 등과 연계를 시도하는 등 시행착오를 겪다가, 1993년 정부성과결과법이 제정되면서 현재와 같은 형태로 만들어졌다.[13] 연방 정부뿐만 아니라 미국 주 정부에서도 적극적으로 시행되고 있는데, 47개 주에서 성과주의 예산제도를 채택하고 있고, 그중 31개 주에서는 법률로 이를 규정하고 있다.[17]

2. 3. 대한민국에서의 역사

대한민국에서는 1962년부터 국방부와 농림부의 일부 사업에 대해 미국의 성과주의 예산제도를 시험적으로 도입하였으나, 성공적으로 운용되지 못해 1964년에 폐지되었다.[17]

2000년 기획예산위원회는 정부 부문의 효율성과 투명성을 높이기 위해 성과주의예산제도를 단계적으로 도입하기로 결정하였다.[18]

2006년에는 「정부업무평가 기본법」이 제정되어 성과주의 예산의 법적 근거가 마련되었다. 이 법의 제2조제6항에서는 성과관리를 “정부업무를 추진함에 있어서 기관의 임무, 중·장기 목표, 연도별 목표 및 성과지표를 수립하고, 그 집행과정 및 결과를 경제성·능률성·효과성 등의 관점에서 관리하는 일련의 활동”으로 규정하였다. 또한, 제28조에서는 “중앙행정기관의 장은 평가결과를 조직·예산·인사 및 보수체계에 연계·반영하여야 하며,(제1항) 평가결과를 다음 연도의 예산요구시 반영하여야 한다.(제2항) 기획재정부장관은 평가결과를 중앙행정기관의 다음 연도 예산편성시 반영하여야 한다.(제3항)”라고 규정하여 성과가 예산에 반영되도록 하였다.

3. 성과주의 예산의 개념

기존의 투입 위주 예산제도는 예산이 기관별로 구분되고 그 사용 내역을 물품별로 표시하였다. 이는 예산의 집행과 검사에는 편리하나, 어떤 방법으로 얼마만큼의 예산이 성과를 올리는 데 필요한지 불명확하여 능률성·경제성 평가가 어려웠다.[19] 이러한 한계를 극복하고자 등장한 성과주의예산제도는 성과를 기능·사업·활동별로 구분하고, 성과 목표·비용, 수행된 작업·성과를 양적으로 표시하는 데 중점을 두었다.[14]

예를 들어 거리청소사업의 경우, 기존 투입 위주 예산제도는 청소부 인건비, 청소차량 구입·유지비가 예산대로 집행되었는지에만 관심을 가졌다. 반면 성과주의예산제도는 거리청소사업의 성과 목표인 '거리 환경이 얼마나 깨끗해졌는가'[20]를 양적으로 평가하여 다음 연도 예산에 반영한다.[21]

예산 책정 시에는 각 사업에 대해 단위원가[22]와 업무량을 수량화한 후 곱하여 필요한 예산액을 산출한다. (단위원가 × 업무량 = 예산액)[12]

카터(Carter)[1][2]는 성과 예산이 자금 사용 이유를 설명하기 위해 임무, 목표, 목적에 대한 진술을 사용하며, 프로그램 목표와 측정된 결과를 바탕으로 특정 목표 달성을 위해 자원을 할당하는 방법이라고 설명했다. 성과 기반 예산(Performance-based budgeting, PBB)을 이해하는 핵심은 "결과"에 있으며, 이 방법에서 전체 계획 및 예산 책정 프레임워크는 결과 지향적이다. 이러한 목표를 달성하기 위한 목표와 활동이 있으며, 이는 전반적인 평가의 기초가 된다.

Segal과 Summers[3]는 성과 예산이 세 가지 요소, 즉 결과(최종 결과), 전략(최종 결과를 달성하기 위한 다양한 방법), 활동/산출물(최종 결과를 달성하기 위해 실제로 수행되는 것)로 구성된다고 정의했다. 이들은 특정 활동의 논리와 최종 결과 사이에 연결이 존재하며, 최종 결과는 제외되지 않지만 개별 활동이나 산출물은 제외될 수 있다고 지적한다. 이 정보를 통해 원하는 결과를 달성하는 데 있어 어떤 활동이 비용 효율적인지 파악할 수 있다.

성과 기반 예산은 특정 목표를 달성하기 위해 자원을 할당하는 방법이다.[4] Harrison[5]은 PBB가 자금이 '연결'되는(즉, 할당되는) 목표 또는 일련의 목표를 설정하며, 이러한 목표로부터 특정 목적이 명확히 정의되고 자금이 그들 간에 세분화된다고 설명한다.

4. 성과주의 예산 달성 방법 (성과 관리)

기존의 투입 위주 예산제도는 예산이 기관별로 구분되고 그 사용 내역을 물품별로 표시하였다. 이는 예산 집행과 검사에는 편리하지만, 어떤 방법으로 얼마만큼의 예산이 성과를 올리는 데 필요한지 불명확하여 능률성과 경제성을 평가하기 어려웠다.[19] 이러한 한계를 극복하기 위해 등장한 성과주의예산제도는 기능, 사업, 활동별로 성과를 구분하고, 성과 목표, 비용, 수행된 작업 및 성과를 양적으로 표시하는 데 중점을 두었다.[14]

예를 들어 거리청소사업의 경우, 기존 투입 위주 예산제도는 청소부 인건비, 청소차량 구입 및 유지비가 예산대로 집행되었는지에만 관심을 가졌다. 반면 성과주의예산제도는 거리청소사업의 성과 목표인 '거리 환경이 얼마나 깨끗해졌는가'[20]를 양적으로 평가하여 다음 연도 예산에 반영한다.[21]

성과주의 예산 편성에서는 예산 책정 시 각 사업에 대해 단위원가[22]와 업무량을 수량화한 후 이를 곱하여 필요한 예산액을 산출한다. (단위원가 × 업무량 = 예산액)[12] 성과 관리를 사용하여 민간 부문에 대한 공공 부문의 성과주의 예산 제도를 채택하며, 조직 또는 부서의 목표와 목적을 먼저 식별한 다음 측정 도구를 개발하고 마지막으로 보고 단계를 거친다.[6][7][8]

5. 장점 및 단점

성과주의예산제도는 여러 장점을 가지지만, 단점 또한 존재한다.

'''장점'''으로는, 성과를 한눈에 파악하여 각 기관의 생산성 향상 노력을 유도하며, 정부 예산을 장기적 목표와 결부시키고, 정부 사업에 대한 국민들의 이해도를 높일 수 있다는 점이 있다.[23][19][12]

'''단점'''으로는, 품목별 예산제도에 비해 많은 시간과 노력이 들고, 업무측정 단위 설정 오류 시 활동 왜곡을 야기하며, 단위원가 측정이 어렵다는 점 등이 있다. 또한, 수량화가 어려운 사업에는 적용이 어렵고, 과도한 성과 집착은 목표 달성을 저해할 수 있다. 정책 및 사업 계획에 중점을 두어 공금 관리가 소홀해지고 회계 책임이 불분명해질 우려도 있으며, 사업 간 우선순위 결정에 대한 실질적인 해답을 제시하지 못하는 한계도 존재한다.[24][12][15]

5. 1. 장점


  • 성과를 한눈에 파악할 수 있어 각 기관의 생산성 향상 노력을 유도할 수 있다.[23]
  • 정부 예산을 장기적인 목표와 연결할 수 있다.[19]
  • 정부가 추진하는 사업과 비용을 파악하기 쉬워 국민들의 정부 사업 이해도를 높일 수 있다.[12]
  • 고등 교육 기관에서 성과주의 예산 제도를 적용하면 대학이 학생을 등록하도록 유도하여 고등 교육 접근성을 높인다.[9]


고등 교육에서의 성과주의 예산 제도는 다음과 같은 장점을 가진다.[9][10]

장점
학생 등록을 유도하고 고등 교육 접근성을 확대한다.
결과와 성과에 집중한다.
기대와 측정 기준이 정해지면 간단한 접근 방식이다.
성과 기준을 충족하는 기관에 자원을 공정하게 할당하도록 장려한다.


5. 2. 단점


  • 품목별 예산제도에 비해 많은 시간과 노력이 든다.[23]
  • 업무 측정 단위를 잘못 설정하면 예산 편성과 예산 사용 기관의 활동을 왜곡시킬 수 있다.
  • 단위 원가를 측정하기 어렵다. 단위 원가를 정확히 측정하려면 고도의 회계 지식을 가진 전문가가 필요하지만, 이러한 인력을 많이 확보하기는 쉽지 않다.[24][12]
  • 수량화하기 어려운 사업에는 적용하기 어렵다. 예를 들어, 정부가 ‘도덕성 회복 공익 활동’을 전개했을 때 그 성과는 수량화하기 어려울 것이다.[12]
  • 과도하게 성과에만 매달리면 오히려 궁극적인 목표 달성에서 멀어질 수 있다.
  • 정책이나 사업 계획에 중점을 두기 때문에 공금 관리가 소홀해지고 회계 책임이 불분명해질 우려가 있다.[15]
  • A라는 사업이 왜 B라는 사업보다 더 필요한 사업인지에 대한 실질적인 해답을 주지 못한다는 한계가 있다.[15]
  • 고등 교육 기관에서 성과주의 예산 제도를 적용하면 대학이 학생을 등록하도록 유도하여 고등 교육에 대한 접근성을 제공할 수는 있지만, 학생들이 학위 프로그램을 성공적으로 완료하도록 돕는 데 반드시 인센티브를 제공하지는 않는다.[9]
  • 성과 기준과 측정 기준을 정의하기 어려울 수 있고, 성과, 성과 측정 및 자금 할당 사이의 시간이 오래 걸릴 수 있다.[10]
  • 장기적인 결과를 측정하기 어렵다.[10]

6. 고등 교육 분야에서의 성과주의 예산

성과주의 예산 제도를 고등 교육 기관에 적용하면 대학이 학생 등록을 유도하여 고등 교육에 대한 접근성을 제공한다.[9] 성과주의 예산 제도는 기관에 대한 자금 지원이 "특정 방식으로 성과를 내고 특정 기대를 충족하는 데 달려 있는" 접근 방식이다.[10] 역사적으로 많은 대학이 학기 초에 등록한 풀타임 학생 수에 따라 주 정부의 자금 지원을 받았다.[9] 30개 주에서는 과정 수료, 학위 취득 기간, 편입률, 수여된 학위 수, 저소득층 및 소수 민족 졸업생 수와 같은 성과 지표를 기반으로 일정 금액의 자금을 할당하는 자금 지원 공식을 사용하고 있다.[9]

고등 교육을 위한 성과주의 예산 제도의 강점과 약점은 다음과 같이 정리할 수 있다.

강점약점


참조

[1] 간행물 The Performance Budget Revisited: A Report on State Budget Reform National Conference of State Legislatures null
[2] 간행물 Performance-Based Budget Systems Public Policy & Practice 2003-01
[3] 간행물 Citizens' Budget Reports: Improving Performance and Accountability in Government Reason Public Policy Institute 2002-03
[4] 논문 Performance budgeting: selected international experiences and some lessons for Slovenia University Library of Munich, Germany 2009
[5] 간행물 Performance-Based Budgeting in California State Government: a blue print for effective reform 2003-10
[6] 논문 Using Performance Information for Budgeting: Clarifying the Framework and Investigating Recent State Experience 2000
[7] 웹사이트 Performance-Based Budget Systems www.iopa.sc.edu/ejou[...] Public Policy & Practice 2003-01
[8] 웹사이트 Performance Budgeting, Linking Funding and Results http://blog-pfm.imf.[...] Palgrave Macmillan 2007-11
[9] 웹사이트 Performance-based funding for higher education http://www.ncsl.org/[...] National Conference of State Legislatures 2015-01-13
[10] 서적 College and university budgeting: What do we know? What do we need to know? Agathon Press 2001
[11] 웹사이트 성과주의 예산제 https://terms.naver.[...] 한국경제신문
[12] 웹사이트 성과주의 예산 https://terms.naver.[...] 새정보미디어
[13] 웹사이트 성과주의 예산제도 https://terms.naver.[...] 박문각
[14] 웹사이트 성과주의예산제도 https://terms.naver.[...] 대한민국정부
[15] 뉴스 성과주의예산제도(PBS) http://www.lec.co.kr[...] 법률저널
[16] 웹사이트 성과주의 예산제도 https://terms.naver.[...] 대영문화사
[17] 웹사이트 성과지향적인 예산제도 http://www.kapa21.or[...] 한국행정학회
[18] 웹사이트 성과주의예산제도 시범사업 선정 http://mosf.go.kr/co[...] 기획예산위원회 보도자료
[19] 웹사이트 성과주의 예산 https://terms.naver.[...] 경연사
[20] 문서 거리의 청결도, 주민들의 만족도 등
[21] 웹사이트 성과주의예산제도 https://terms.naver.[...] 미래와경영
[22] 문서 단위원가란 업무측정 단위(예컨대, 100km 구간의 고속전철을 건설할 때 1km를 업무측정 단위로 정하는 것) 하나를 산출하는 데 들게 되는 모든 경비(인건비·자료비 등)를 말한다.
[23] 웹사이트 성과주의 예산제도 https://terms.naver.[...] 법문사
[24] 문서 대한민국에서 1960년대에 성과주의예산제도를 도입했으나 실패한 것도 이 문제를 해결하지 못했기 때문이다.


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