영기준예산제도

3. 내용

영기준예산제도(Zero-Based Budgeting|ZBB^영어)는 예산을 편성할 때 기존의 예산 내역을 고려하지 않고 모든 사업과 활동을 '영(0)', 즉 원점에서부터 새로 검토하여 그 타당성과 우선순위에 따라 예산을 배분하는 방식이다.^[20] 이는 기존에 진행되던 사업과 신규 사업을 구분하지 않고 모든 사업을 분석 대상으로 삼아 우선순위를 매기고, 그 순위에 따라 예산을 편성하는 것을 핵심으로 한다.^[20]

이 제도는 텍사스 인스트루먼트의 회계 관리자였던 피터 파이러가 기능별 영역의 전략적 목표를 예산 편성에 연계하기 위해 처음 개발했다. 파이러의 시스템은 비용을 과거 결과와 현재의 기대치에 따라 그룹화하고 측정하여, 경영진이 과거 지출의 관성이 아닌 현재의 실제 필요에 따라 자금을 배분할 수 있도록 설계되었다.^[1] 이후 당시 조지아주 주지사였던 지미 카터는 파이러를 임명하여 1973년 주의 예산 과정에 이 제도를 도입했다.^[1][4]

지미 카터가 미국 대통령으로 당선된 후, 미국 연방 정부는 ''1976년 정부 경제 및 지출 개혁법''에 따라 1977년부터 영기준예산제도를 시행했다.^[5][6] 카터 행정부는 기관들이 여러 예산 수준(현재 수준보다 낮은 수준 포함)에서 달성 가능한 성과를 기준으로 우선순위를 정하도록 요구했다.^[6] 이 제도는 입법부, 정부 기관, 행정부 등 다양한 주체들이 활용했으며, 활동의 효율성을 평가하고 불필요하거나 비효율적인 활동을 줄이거나 제거하는 데 초점을 맞추었다.^[5] 미국 회계감사원(GAO)에 따르면, ZBB는 "대안적인 예산 수준에서 사용할 수 있는 산출물을 최적화하는 것"에 주된 초점을 두었다.^[6] 그러나 연방 정부에서의 영기준예산제도는 1981년 8월 공식적으로 폐지되었다.^[6]

영기준예산제도는 기업이나 정부가 각 부서의 자금 지원 필요성을 전년도 예산이나 과거 지출 관행에 얽매이지 않고 현재 시점에서 평가하도록 유도한다.^[2] 하지만 실제 적용 과정에서는 '영 기준'의 의미에 대한 혼란이 있었으며,^[7] 모든 프로그램을 매년 원점에서 재검토하는 것의 현실적인 어려움과 과도한 행정 부담 등의 문제점이 지적되기도 했다.^[7] 예를 들어, '영 기준'을 프로그램을 유지하는 데 필요한 최소 자금 수준으로 정의하기도 했으나, 이 수준을 식별하는 것은 주관적이고 어려웠다.^[7] 일부 주에서는 단순히 작년 예산보다 일정 비율 낮은 수준(예: 50%, 80%, 90%)을 대안으로 설정하기도 했다.^[8]

3. 1. 예산 편성 절차

• '''결정단위 설정''': 활동이나 단위사업과 같은 예산 운영의 의미 있는 최소 단위를 설정하는 단계이다.^[20]
• '''결정항목(Decision package^영어) 작성''': 사업을 어느 수준으로 수행하는 것이 가장 바람직한가를 결정하는 단계이다. 즉, 사업의 규모를 축소할 것인가, 유지할 것인가, 확대할 것인가를 결정한다.^[19] 이미 진행되고 있는 사업일지라도 신규 사업과 똑같이 평가 과정을 거친다.
• '''우선순위 결정''': 결정항목들을 평가하고 우선순위를 결정해 예산 요구액을 도출하는 단계이다.^[20]

3. 2. 장점

• 한 번 책정된 예산이 줄어들지 않는 점증주의 예산 편성의 폐단을 막아 예산의 비대화 및 방만화를 방지할 수 있다.^[21]
• 사업의 우선순위에 따라 예산을 편성하므로 예산 낭비를 막고 효율적인 재정 운용을 도모할 수 있다.^[22]
• 우선순위 평가 및 결정에 따라 시급한 사업에 재원을 배정할 수 있어 탄력적인 재정 운영이 가능하다.^[22]
• 하위 계층부터 상위 계층까지 모든 관리자들이 예산 편성에 참여하므로 민주적인 의사결정이 가능하다.^[19]
• 기존의 계속 사업이라도 신규 사업과 동등한 위치에서 경쟁적으로 자원 배분을 검토하므로, 기득권이나 과거의 관행에 얽매이지 않고 합리적인 예산 편성이 가능하다.^[23][2]
• 각 부서가 현재의 필요성을 기준으로 예산을 요구하고 정당화하는 과정에서 불필요한 지출을 찾아 제거하는 데 도움이 된다.
• 직원들을 예산 관련 의사 결정 및 우선순위 결정 과정에 참여시켜 부서 간의 소통을 활발하게 만들 수 있다.

3. 3. 단점

• 과도한 서류 작업 및 시간 소요: 예산을 편성하기 위해 작성해야 할 서류가 매우 많고, 제도를 적용하는 데 많은 시간이 소요된다.^[21] 예산 개발 과정 자체가 상당한 시간, 노력, 그리고 추가적인 인력을 요구할 수 있으며,^[3] 이는 관리자들이 예산 편성에 지나치게 많은 시간과 노력을 쏟게 만들어 다른 중요한 업무 처리나 급변하는 시장 상황에 대한 신속한 대응을 어렵게 할 수 있다.^[3]
• 신규 사업 개발 소홀: 기존 사업을 평가하고 관리하는 데 집중하게 되므로, 상대적으로 새로운 사업을 개발하는 데는 소홀해지기 쉽다.^[19]
• 고정비 부담 시 효용성 저하: 인건비나 임대료와 같이 반드시 지출해야 하는 경직성 경비(고정비)의 비중이 클 경우, 예산을 삭감하거나 조정할 여지가 적어 영기준예산제도의 효과가 떨어진다.^[19]
• 비용 증가 가능성: 예산 절감을 위해 사업 내용을 자주 변경하는 과정에서 오히려 예상치 못한 추가 비용이 발생할 수 있다.^[19]
• 현실적 요인 간과: 예산 결정 과정에는 경제적 효율성 외에도 정치적 역학 관계 등 다양한 현실적인 측면이 작용하는데, 영기준예산제도는 이러한 부분을 간과할 소지가 있다.^[19]
• 우선순위 결정의 어려움: 어떤 사업이 더 중요한지를 결정하는 우선순위 선정은 객관적인 기준만으로 이루어지기 어렵고, 가치 판단이 개입될 수밖에 없다.^[19] 또한, 관리자가 자신이 선호하는 특정 프로젝트를 마치 필수적인 지출인 것처럼 포장하여 예산을 확보하려 할 가능성도 존재한다.^[3]
• 장기 목표 경시: 매년 예산을 '0'에서 다시 검토하는 과정에서 단기적인 효율성이나 성과에 치중하게 되어, 장기적인 비전이나 목표 달성이 소홀해질 수 있다.^[15]
• 조직 대응력 저하: 제도 운영에 필요한 시간과 교육 부담으로 인해 관리자들이 갑작스러운 운영상의 변화나 부서 내 긴급 상황에 효과적으로 대처하지 못할 수 있으며,^[3] 결과적으로 조직 전체적으로 필요한 자금을 제때 배분하는 데 더 오랜 시간이 걸릴 수 있다.^[3]
• 실행상의 어려움 및 현실적 제약:
• 미국 연방 정부에서 영기준예산제도를 도입했을 당시, 미국 감사원(GAO)은 기관들이 새로운 계획을 실행할 충분한 시간을 갖지 못했으며, 예산 주기 내에서 계획 수립과 예산 책정을 동시에 진행해야 하는 어려움 때문에 관리자들이 기관 목표 달성을 위한 대안적 접근 방식을 찾는 데 제약을 받았다고 지적했다. 일부 기관에서는 영기준예산 분석에 필요한 성과 정보 자체가 부족하다는 문제도 제기되었다.^[6]
• 전미 주 의회 협의회(National Conference of State Legislatures)는 모든 과거의 결정을 무시하고 예산을 편성한다는 영기준예산제도의 원래 개념은 현실적으로 실현 불가능하다고 평가했다. 지미 카터가 조지아주 주지사 시절인 1971년에 도입했을 때도 이미 상당 부분 수정된 형태였다. 주 정부의 지출 중에는 법령, 지방 정부에 대한 재정 지원 의무, 연방 정부의 요구 사항, 법원의 판결(예: 교육 재정, 메디케이드 지원, 환경 규제, 교도소 운영 기준 등)과 같이 단기적으로 변경하기 어려운 항목들이 많기 때문에, 모든 예산을 근본적으로 재검토하는 것은 비효율적일 수 있다.^[9]
• '영(0) 기준'이라는 개념 자체에 대한 혼란도 존재한다. 프로그램을 유지하기 위한 최소한의 자금 수준을 정의하는 것이 주관적이고 어려울 수 있으며,^[7] 일부 주에서는 단순히 전년 예산 대비 일정 비율(예: 50%, 80%, 90%)을 삭감하는 것을 '영기준'으로 간주하는 등 변형된 방식으로 운영되기도 했다.^[8]
• 시장 변동성 대응 문제: 시장 상황이 불확실하고 급변할 경우, 각 부서가 예산의 필요성과 정당성을 명확하게 입증하는 데 어려움을 겪을 수 있다.^[3]

4. 공공 부문에서의 활용

텍사스 인스트루먼트가 민간 부문에서 처음으로 영기준예산제도(ZBB)를 개발했다.^[4] 이 제도는 조지아주 주지사였던 지미 카터에 의해 공공 부문에 처음 도입되었다. 카터는 1973년 조지아 주의 예산안을 준비하면서 이 방식을 적용했다.^[1][5]

이후 카터가 미국 대통령으로 선출되면서, 연방 정부 차원에서도 영기준예산제도가 시행되었다. ''1976년 정부 경제 및 지출 개혁법''에 따라 1977년부터 연방 정부 예산 수립 과정에 ZBB가 도입된 것이다.^[5][6] 미국 정부 회계 감사원(GAO)은 당시 ZBB의 주된 초점이 "대안적인 예산 수준에서 사용할 수 있는 산출물을 최적화하는 것"이었다고 평가했다. ZBB 하에서 정부 기관들은 여러 가지 예산 시나리오(대체 지출 수준)를 설정하고, 각 시나리오에서 달성 가능한 프로그램 결과를 기준으로 우선순위를 정해야 했다. 이때 반드시 현재 예산보다 낮은 수준의 시나리오도 포함해야 했다.^[6]

미국 정부 내에서 ZBB의 주요 사용자는 입법부(의회, 주 의회, 시의회), 정부 기관(기관장, 부서 관리자), 행정부(대통령, 주지사, 시장 등)이다. 이들은 각기 다른 관점에서 예산을 다루지만, 공통적으로 현재 진행 중인 활동의 효율성을 평가하고, 해당 활동을 축소하거나 폐지할 필요가 있는지 검토해야 했다.^[5]

그러나 ZBB는 "사람마다 다른 의미를 지닌다"는 지적도 있었다.^[7] 일부에서는 ZBB를 예산을 완전히 처음부터 짜거나 모든 프로그램을 매번 새롭게 정당화하는 과정으로 이해했지만, 대규모 조직에서 모든 프로그램을 매번 영기준으로 검토하는 것은 현실적으로 어렵고 과도한 서류 작업을 유발할 수 있다는 비판도 제기되었다.^[7]

4. 1. 구성 요소

• 자금 지원 수준 식별: 각 단위에 대해 여러 자금 지원 수준(전통적으로 제로 베이스, 현재 자금 지원 수준, 향상된 서비스 수준)을 식별한다.
• 성과 지표 활용: 각 자금 지원 수준에 따른 단위의 영향을 평가하기 위해 성과 지표를 사용한다. 많은 경우, 프로그램 담당자들은 더 낮은 자금 지원 수준에서도 서비스를 효율적으로 제공할 수 있는 대안적인 모델을 모색하도록 요구받았다.^[6]
• 의사 결정 패키지 순위 매기기: 식별된 자금 지원 수준에 대한 의사 결정 패키지들의 우선순위를 정한다.

4. 2. 성과 지표의 중요성

4. 3. 정부 운영에 미치는 영향

4. 4. 중국 공공 부문에서의 사용

5. 민간 부문에서의 활용

호르헤 파울로 레만의 제자인 카를로스 브리토는 1990년대 초 Anheuser-Busch InBev에서 영기준예산제도(ZBB) 개념을 도입한 것으로 알려져 있다.

투자 회사 3G 캐피탈은 자사 운영에 ZBB를 성공적으로 활용했으며, 이후 버거킹, 팀 호튼스, 하인즈, 크래프트 푸드, Popeyes Louisiana Kitchen 등 여러 기업을 인수하면서 유사한 비용 관리 방식을 적용했다. 이 과정에서 수백 개의 관리직을 감축하고 회사 전용기를 매각하는 등 과감한 조치와 함께, 직원들에게 복사 용지 사용 시 허가를 받도록 요구하는 등 사소해 보이는 비용 절감까지 시행했다.^[10][11] 이러한 성공 사례는 ZBB가 기업의 재무 부담을 줄이는 만병통치약이라는 인식을 확산시키는 데 영향을 미쳤을 수 있다.^[12]

그러나 2015년 크래프트와 하인즈가 합병하여 크래프트 하인즈가 된 이후, 일부 분석가들과 전직 직원들은 3G 캐피탈의 ZBB 실행 방식이 오히려 회사의 실적 부진을 초래한 원인 중 하나라고 지적하기도 했다.^[13]

5. 1. 주주에 미치는 영향

6. 의의 및 평가

기존의 점증적 예산편성 방식의 폐단을 극복한 예산제도라고 평가받는다. 그러나 자체적으로 많은 단점을 가지고 있어, 기존 방식을 전면 대체하기는 어렵고 이를 보완하는 제도로 평가받는다.^[20]

참조

_[1] 웹사이트 Meet the Father of Zero-Based Budgeting https://www.wsj.com/[...] 2015-03-27
_[2] 간행물 5 best practices to zero-based budgeting https://www.anaplan.[...] Anaplan 2023-03-29
_[3] 웹사이트 Zero-base budgeting https://www.accounti[...] AccountingTools 2020-06-06
_[4] 웹사이트 Comparing budgeting techniques {{!}} F5 Performance Management {{!}} ACCA Qualification {{!}} Students {{!}} ACCA {{!}} ACCA Global https://www.accaglob[...] www.accaglobal.com 2022-05-18
_[5] 논문 The Zero-Base Approach to Government Budgeting PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW 1977-01
_[6] 간행물 Performance Budgeting: Past Initiatives Offer Insights for GPRA Implementation 1997-03
_[7] 서적 Zero-based Budgeting in the Public Sector: A Pragmatic Approach Addison-Wesley 1978
_[8] 서적 Public Budgeting in America Prentice-Hall 1990
_[9] 웹사이트 National Conference of State Legislatures, Fundamentals of Sound Budgeting Practices, June 1995 http://www.ncsl.org/[...] 2021-06-07
_[10] 웹사이트 Kraft-Heinz Deal Shows Brazilian Buyout Firm's Cost-Cutting Recipe https://www.wsj.com/[...] 2015-03-25
_[11] 뉴스 Here's what happens when 3G Capital buys your company http://fortune.com/2[...] Fortune 2015-03-25
_[12] 웹사이트 Zero-Based Budgeting Is Not a Wonder Diet for Companies https://hbr.org/2016[...] 2016-06-30
_[13] 웹사이트 When Mac & Cheese and Ketchup Don't Mix: The Kraft Heinz Merger Falters https://www.nytimes.[...] 2019-09-24
_[14] 뉴스 The benefits of zero-based budgeting https://www.european[...] EuropeanCEO 2018-07-31
_[15] 문서 영기준예산제 한국행정학회
_[16] 논문 Zero-base budgeting Harvard Business Review 1970-11
_[17] 서적 Zero-base Budgeting: A Practical Management Tool for Evaluating Expenses https://books.google[...] Wiley
_[18] 논문 The Zero-Base Approach To Government Budgeting PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW 1977-01
_[19] 문서 영기준예산 제도 https://terms.naver.[...] 새정보미디어
_[20] 문서 영기준 예산제도 https://terms.naver.[...] 법문사
_[21] 문서 영기준예산법 https://terms.naver.[...] 매일경제
_[22] 문서 영기준예산제도 https://terms.naver.[...] 박문각
_[23] 문서 제로베이스 예산 https://terms.naver.[...] 한국경제신문