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청정 개발 체제

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목차

1. 개요

청정 개발 체제(CDM)는 교토 의정서의 유연성 메커니즘 중 하나로, 선진국이 개발도상국에서 온실가스 감축 사업을 수행하고 그 결과로 발생하는 인증 배출 감축량(CER)을 획득하여 자국의 감축 목표 달성에 활용할 수 있도록 설계되었다. CDM은 개발도상국의 지속 가능한 개발을 촉진하고, 전 세계적인 온실가스 감축량을 늘리는 것을 목적으로 한다. CDM 사업은 투자국과 수용국의 사업 주체가 협의하여 프로젝트 설계서를 작성하는 것으로 시작되며, 추가성 입증, 기준선 설정, 방법론 적용 등의 절차를 거쳐 CER을 발행한다. CDM은 경제적 이점과 기술 이전을 가져오지만, 추가성 논란, 효율성 및 사기 위험, 특정 유형 사업의 문제점 등 여러 문제점을 안고 있다.

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청정 개발 체제
개요
유형탄소 상쇄 체계
관리유엔
목적
목표배출 감소 프로젝트에 대한 자금 지원
작동 방식
배출 감축배출 감축을 통해 탄소 배출권을 생성함.
탄소 배출권 구매개발 도상국에서 배출 감축 프로젝트를 통해 생성된 탄소 배출권을 선진국이 구매함.
프로젝트 유형에너지 효율 향상
재생 에너지 사용
메탄 파괴
산업 가스 감소
농업 부문 배출 감소
운송 부문 개선
역사
설립교토 의정서 (1997년)
운영 시작2005년
최초 CER 발행2006년
백만 번째 CER 발행2012년 9월 7일
배출권
배출권 종류CERs (Certified Emission Reductions)
총 발행량10억개 이상
참여 국가
개발 도상국프로젝트 호스팅
선진국CER 구매
프로젝트 현황
등록된 프로젝트 수7,778개 이상
주요 프로젝트 유형수력 발전
풍력 발전
바이오매스 에너지
논란 및 비판
추가성 문제프로젝트가 CDM 없이도 발생했을 가능성에 대한 우려
실질적인 감축 효과일부 프로젝트의 실제 배출 감축 효과에 대한 의문
인권 문제일부 프로젝트가 지역 사회에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 비판
관련 기구
주관 기구UNFCCC
CDM 집행위원회CDM 운영 감독
추가 정보
관련 문서교토 의정서
파리 협정
웹사이트CDM 공식 웹사이트

2. 역사

교토 의정서에서 정의된 유연성 메커니즘 중 하나인 청정 개발 체제(CDM)는 부속서 B 국가들이 경제적 부담을 줄이면서 배출량 감축 목표를 달성할 수 있도록 설계되었다.[3] CDM 도입 초기에는 개발 도상국들의 반대가 있었으나,[9] 지속적인 국제 협상을 통해 제도 유지에 합의하였다.

CDM 설계 당시에는 배출량 감축의 추가성과 개발 이익 침해 가능성에 대한 우려가 있었다.[9] 이를 완화하기 위해 CDM은 개최국이 CDM 프로젝트가 자체적인 지속 가능한 개발에 기여하는지 확인하도록 요구하고, 원자력 발전, 방지된 산림 벌채 등 특정 활동에 대한 크레딧을 금지하는 조치를 취하였다.

CDM은 교토 의정서가 발효된 2005년부터 본격적으로 추진되었다. 초기 운영 기간에는 자금 및 인력 부족으로 인해 기대보다 적은 수의 CDM 크레딧이 발생하였다.[10]

3. 목적 및 효과

교토 의정서 제12조 및 마라케시 합의에 따라, 부속서 I 당사국(선진국)은 비 부속서 I 당사국(개발도상국)에서 온실가스 배출량 감축 및 흡수량 증가 사업을 수행하고, 그 결과 발생한 인증 배출 감축량(CER)의 일부를 자국의 온실가스 감축량에 추가할 수 있다.

청정 개발 체제(CDM)의 주요 목적은 다음과 같다.


  • 개발도상국의 지속 가능한 개발 촉진
  • 전 세계적인 온실가스 감축량 증가
  • 선진국의 온실가스 감축 용이성 증대


선진국은 개발도상국에서 온실가스 감축 사업을 수행함으로써 자국 내에서 감축하는 것보다 적은 비용으로 감축 목표를 달성할 수 있다. 이는 기술적으로 온실가스 감축이 이미 진행된 선진국에서는 추가적인 기술 혁신을 통한 온실가스 감축에 많은 노력과 비용이 소요되기 때문이다.

CDM은 다음과 같은 부차적인 효과도 가져온다.

  • 개발도상국으로의 감축 기술 보급
  • 개발도상국으로의 투자 증가
  • 선진국과 개발도상국 간의 격차 (남북 문제) 완화


하지만 CDM으로 인해 선진국의 온실가스 감축 기술 향상이 정체될 수 있다는 우려도 제기되고 있으며, 일부 환경 보호 단체와 EU는 CDM의 남용을 방지할 것을 요구하고 있다.

4. CDM 사업 절차

교토 의정서 제12조 및 마라케시 합의에 따라, 부속서 I 당사국(선진국)은 비 부속서 I 당사국(개발도상국)에서 온실가스 배출량 감축 및 흡수량 증가 사업을 수행하고, 그 결과 발생한 인증 배출 감축량(CER)의 일부를 자국의 온실가스 감축량에 추가할 수 있다.

CDM 사업 절차는 다음과 같다. 먼저 투자국(선진국)과 수용국(개발도상국)의 사업 주체가 협의하여 실시 계획과 프로젝트 설계서(PDD)를 작성한다. PDD는 투자국과 수용국의 지정 국가 기관(DNA) 승인을 받아야 하며, 지정 운영 조직(DOE)이라는 제3자 기관의 유효화 심사를 거쳐야 한다. 유효화 심사를 통과한 프로젝트는 국제 연합의 CDM 이사회에 등록되며, 등록 시 최대 35만달러의 등록료를 지불해야 한다. 단, 발전량이 적은 재생 가능 에너지 사업 등 소규모 CDM 사업은 절차가 간소화된다.

이후 사업 주체는 PDD에 규정된 방법으로 온실가스 배출량을 모니터링하고, DOE는 정기적으로 모니터링 결과를 심사하여 감축량을 결정한다. CDM 이사회는 감축량에 따라 CER을 발행하고, 사업 주체는 협의를 거쳐 이를 배분한다. 투자국 사업 주체에 배분된 CER은 투자국의 배출 할당량에 더해진다.

4. 1. 프로젝트 설계서 (PDD)

프로젝트 설계서(PDD)는 프로젝트 개요(명칭, 참여자, 장소, 적용 설명 등), 방법론, 프로젝트 기간과 크레딧 기간, 환경 평가, 이해관계자 의견 등 5개 절과 4개의 별지로 구성된다.

방법론은 청정 개발 체제(CDM) 사업으로 인한 온실가스 감축의 이론적 근거를 제시한다. PDD에서는 방법론을 명시하고, 이를 바탕으로 사업이 없을 경우(감축이 없을 경우)의 배출량인 베이스라인 배출량을 계산한다. 이 베이스라인 배출량은 감축량을 결정하는 기준이 된다. 이미 승인된 방법론을 사용하는 경우에는 해당 내용을 기입하는 것으로 충분하지만, 새로운 방법론을 적용하는 경우에는 PDD와는 별도로 정해진 양식에 따라 문서를 작성하고, 별도의 승인을 받아야 한다.

크레딧 기간은 감축량을 배분하는 기간, 즉 인증된 배출 감축량(CER)을 발행하는 기간을 의미한다. 7년(최대 2회 연장 가능, 최장 21년) 또는 10년 중 하나를 선택할 수 있다.

4. 2. 추가성 (Additionality)

CDM 사업은 CDM이 없었더라도 실행되었을 프로젝트에 크레딧을 부여하는 것을 방지하기 위해 추가성을 입증해야 한다.[17] 추가성은 CDM의 개입이 없었을 경우보다 프로젝트가 더 많은 온실가스 배출량을 감축하도록 보장하는 것을 의미한다.[17]

현재 CDM 집행위원회는 제안된 프로젝트의 현실적인 대안 시나리오가 더 경제적이거나, CDM이 극복하도록 돕는 장벽에 직면해 있음을 문서화할 수 있다면 해당 프로젝트를 추가적인 것으로 간주한다.[17] 현재 집행위원회의 지침은 유엔 기후 변화 협약(UNFCCC) 웹사이트에서 확인할 수 있다.[18]

4. 3. 기준선 (Baseline)

추가성 결정과 배출량 감축량 계산은 프로젝트가 없었다면 발생했을 배출량에서 프로젝트의 배출량을 뺀 값에 따라 달라진다. 따라서 청정 개발 체제(CDM) 절차는 확립된 기준선 또는 비교 배출량 추정치를 필요로 한다. 프로젝트 기준선 구축은 종종 가상 시나리오 모델링에 따라 달라지며, 동일 국가 또는 다른 국가의 유사한 활동 및 기술의 배출량이나 프로젝트 시행 이전의 실제 배출량을 참조하여 추정할 수 있다. 프로젝트 참여자는 높은 배출량의 기준선을 설정하여 허위 탄소 배출권을 부여받을 위험이 있으므로, 독립적인 제3자 검증을 통해 이를 방지한다.

4. 4. 방법론 (Methodologies)

CDM 프로젝트는 승인된 기준선 및 모니터링 방법론을 사용해야 한다. 승인된 방법론은 UNFCCC CDM 웹사이트에서 확인할 수 있으며, 다음과 같이 코딩된다.[19]

  • '''AM''' - 승인된 방법론
  • '''ACM''' - 승인된 통합 방법론
  • '''AMS''' - 소규모 프로젝트에 대한 승인된 방법론
  • '''ARAM''' - 조림 및 재조림 승인된 방법론


새로운 기준선 방법론을 사용하려는 경우, CDM 집행 이사회(EB)의 검토 및 승인을 받아야 한다.[21]

5. 경제 및 재정 문제

기후 변화 완화와 관련하여 청정 개발 체제(CDM)와 같은 크레딧 메커니즘은 다음과 같은 세 가지 중요한 역할을 한다.[22]


  • 선진국의 온실가스 완화 정책의 비용 효율성을 높인다.
  • 선진국에서 개발도상국으로의 배출량 "누출"(탄소 누출)을 줄이는 데 기여한다.
  • 개발도상국에 깨끗하고 오염이 덜한 기술 이전을 촉진한다.


이러한 크레딧 메커니즘의 비용 절감 잠재력은 매우 클 수 있다. 배출량 감축이 부속서 I 국가에서만 발생하는 기준 비용과 비교하여, 오프셋 사용 상한을 20%로 설정하면 완화 비용이 절반으로 줄어들 수 있다는 추정치가 있다. 그러나 이는 거래 비용이 없고 배출량 감축 제공에 대한 불확실성이 없다는 가정을 전제로 한다. 크레딧으로부터 가장 많은 이득을 얻을 수 있는 부속서 I 국가에는 호주, 뉴질랜드, 캐나다가 있다. 비부속서 I 국가는 저비용 배출량 감축을 활용하여 약간의 소득 증가를 누릴 수 있다.

하지만 CDM의 실제 거래 비용은 상당히 높아 소규모 프로젝트에는 문제가 될 수 있다.[24] 이러한 문제는 활동 프로그램(PoA) 방식을 통해 해결할 수 있다.

CDM 인증 배출 감축량(CER)의 가격은 지속적으로 하락해왔다. 2012년 7월, CER의 시장 가격은 톤당 2.67유로로 1년 만에 약 70% 하락했다. 이는 유럽 연합 배출권 거래제 배출권 가격 하락, 배출권 과잉 공급 및 유럽 경제 둔화에 기인한 것으로 분석되었다.[28] 2012년 9월, ''이코노미스트''는 CDM을 "완전한 재앙"이라고 묘사하며 근본적인 개혁이 필요하다고 주장했다.[29] ''가디언''은 CER 가격이 3달러 미만으로 장기간 하락하여 CDM이 "본질적으로 붕괴되었다"고 보도했다.[30] 2012년 10월, CER 가격은 톤당 1.36유로로, [31] 2012년 12월 12일에는 31센트로 최저치를 기록했다.[33] ''블룸버그''는 2012년 한 해 동안 CER 가격이 92% 하락하여 39센트가 되었다고 보도했다.[34]

개발도상국의 배출량 감축 비용이 선진국보다 훨씬 낮기 때문에, 선진국은 행정 비용이 낮다면 개발도상국에서 감축된 배출량에 대한 크레딧을 받음으로써 배출량 감축 목표를 저렴하게 준수할 수 있다.

IPCC는 CDM과 공동 이행을 완전히 활용할 경우 OECD 유럽의 GDP 손실을 국내 조치만 취하는 경우의 0.31%~1.50%[35]보다 낮은 0.13%~0.81%로 예측했다.

유럽에서는 저렴한 국내 배출량 감축이 가능하지만, 석탄에서 가스로 전환하는 비용은 톤당 CO2 환산 시 40~50유로 수준이 될 수 있다. CDM 프로젝트에서 발생하는 인증 배출 감축량은 2006년에 톤당 CO2 환산 시 5~20유로로 미래 계약 방식으로 거래되었다.

5. 1. 탄소 누출 (Carbon Leakage)

이론적으로, 탄소 누출은 청정 개발 체제(CDM)와 같은 크레딧 메커니즘에 의해 줄어들 수 있다.[22] 탄소 누출은 한 국가 또는 경제 부문의 온실가스 완화 조치가 다른 국가 또는 부문의 배출량 증가로 이어지는 경우를 의미한다.[23] 예를 들어 오염 산업이 부속서 I 국가에서 비부속서 I 국가로 이전하는 경우가 이에 해당한다.

그러나 실제로는 탄소 누출 정도가 크레딧이 부여되는 기준선을 어떻게 정의하는지에 따라 달라진다. 현재의 청정 개발 체제(CDM) 접근 방식은 이미 어느 정도 탄소 누출을 포함하고 있어, CDM으로 인한 탄소 누출 감소 효과는 작거나 심지어 없을 수도 있다.

5. 2. 인센티브 문제

청정 개발 체제(CDM)는 배출량 감축에 대해서는 보상하지만, 배출량 증가에 대해서는 벌칙을 부과하지 않기 때문에 역 유인을 발생시킬 수 있다.[11] 즉, 개발도상국(비 부속서 I 국가)이 CDM을 통해 경제적 이익을 얻을 수 있지만, 반대로 배출량이 증가하더라도 불이익이 없으므로 배출량 감축 노력을 소홀히 할 수 있다는 것이다.

또한 CDM은 비 부속서 I 국가가 자체적으로 배출량을 제한하려는 유인을 감소시킬 수 있다.[11] CDM을 통해 배출량 감축에 대한 보상을 받을 수 있기 때문에, 굳이 자국의 규제를 강화하여 배출량을 줄이려는 노력을 할 필요성을 느끼지 못할 수 있다.

5. 3. 재정 지원

청정 개발 체제(CDM)는 현재까지 개발도상국에 대한 가장 큰 완화 금융원이다.[25] 2001년부터 2012년까지 CDM 프로젝트를 통해 개발도상국을 위해 1800억달러의 직접적인 탄소 수익을 창출할 수 있었다. 실제 수익은 탄소 가격에 따라 달라진다. 2002년부터 2008년까지 약 950억달러의 청정 에너지 투자가 CDM의 혜택을 받은 것으로 추정된다.

CDM 수익의 2%는 UNFCCC 적응 기금의 주요 수입원으로 사용된다.[25] 이 기금은 2007년에 설립되었으며, 교토 의정서 당사국인 개발도상국의 구체적인 적응 프로젝트 및 프로그램을 지원한다. CDM에 적용되는 2% 부과금은 2008년부터 2012년까지 3억달러에서 6억달러 사이의 금액을 모금할 수 있을 것으로 예상되었으나, 실제 모금액은 탄소 가격에 따라 달라진다.

6. CDM 현황 및 문제점

2000년부터 청정 개발 체제(CDM)는 개발도상국에서 프로젝트 기반 배출 감축량에 대한 크레딧 부여를 허용했다.[36] 2008년 말까지 4,000개 이상의 CDM 프로젝트가 검증을 위해 제출되었으며, 그 중 1,000개 이상이 CDM 집행 이사회에 의해 등록되어 인증 배출 감축량(CER) 발행 자격을 얻었다.[9]

기후 변화에 관한 국제 연합 기본 협약(UNFCCC) 공인 CDM 사업은 2010년 4월 30일 기준 2,170건이다. 교토 의정서 제1약속 기간(~2012년)까지 13억 단위의 CER이 인정되는 것을 목표로 하고 있으며, 2010년 4월 30일 현재 약 4억 700만 단위가 인정되었다.

2010년 세계 은행은 2012년에 CER 생산 잠재력이 가장 큰 국가는 중국(전체 CER의 52%)과 인도(16%)가 될 것으로 추정했다.[25] 라틴 아메리카와 카리브해 지역에서 생산된 CER은 전체 잠재량의 15%를 차지할 것이며, 브라질이 이 지역의 최대 생산국(7%)이 될 것이다. 2012년 9월 14일까지 CDM 이사회는 10억 개의 CER을 발행했으며, 이 중 60%가 중국의 프로젝트에서 발생했다. 인도, 대한민국 및 브라질은 각각 전체 CER의 15%, 9%, 7%를 발행받았다.[39]

2012년 10월 국가별 인증 배출 감축량(CER)


한편, CDM으로 인해 선진국의 온실 가스 감축 기술 향상이 정체될 수 있다는 우려도 있으며, 일부 환경 보호 단체와 EU는 청정 개발 체제의 남용을 경계하고 있다.

6. 1. CDM 사업의 어려움

교토 의정서의 환경적 효과를 유지하려면, 청정 개발 체제(CDM)의 배출량 감축은 부가적이어야 한다.[25] 부가성이 없으면, CDM은 비 부속서 I 국가로의 자금 이전에 불과하다.[17] 그러나 부가성은 입증하기 어렵고, 격렬한 논쟁의 대상이다.

부가성을 확립하는 데 드는 높은 거래 비용은 CDM 프로젝트 승인에 지연(병목 현상)을 초래했다. 세계 은행(World Bank, 2010)에 따르면, 개발 도상국의 온실가스 감축을 지원하기 위한 CDM의 지속적인 성장에 상당한 제약이 있다.

CDM은 배출량 감축에 대한 보상은 하지만, 배출량 증가에 대한 벌칙은 없다.[41] 이는 기업이 장기적으로 배출량 감축에 대한 크레딧을 받기 위해 단기적으로 배출량을 늘리도록 하는 역 유인을 만들 수 있다. 또한 CDM은 비 부속서 I 국가가 배출량을 제한하려는 인센티브를 감소시킬 수 있다는 어려움도 있다.

일부 시민 사회 단체는 대부분의 CDM 프로젝트가 대규모 산업에 이익을 주면서, 소외된 사람들에게 해를 끼친다고 주장했다. 2012년 뉴델리에서 쓰레기 수집가들의 풀뿌리 운동이 CDM 프로젝트에 저항하며 일어났고,[26] 같은 해 파나마에서 CDM 프로젝트는 파나마 정부와 원주민 응고베-부글레 족 간의 평화 회담의 걸림돌이 되었다.[27]

2012년 7월, CER(Certified Emission Reductions, 인증된 배출 감축)의 시장 가격은 톤당 2.67EUR로 새로운 기록 최저치를 기록했으며, 이는 1년 만에 약 70%의 가격 하락이다. 분석가들은 낮은 CER 가격을 유럽 연합 배출권 거래제 가격 하락, 유럽 연합 배출권의 과잉 공급 및 유럽 경제 둔화에 기인했다.[28]

2012년 9월, ''이코노미스트''는 CDM을 "완전한 재앙이 될 뻔한 상황"이며 "근본적인 개혁이 필요하다"고 묘사했다. CER 가격을 포함한 탄소 가격은 유럽 부채 위기가 산업 활동을 감소시키고 유럽 연합 배출권 거래제 하에서 배출권이 과도하게 할당됨에 따라 2008년 8월 톤당 20USD에서 5USD 미만으로 폭락했다.[29] ''가디언''은 CDM이 "본질적으로 붕괴되었다"고 보도했는데, 이는 글로벌 금융 위기 이전에는 톤당 20USD(12.5파운드)까지 거래되던 CER 가격이 3USD 미만으로 장기간 하락했기 때문이다. 이렇게 낮은 CER 가격으로 인해 잠재적 프로젝트는 상업적으로 실행 가능하지 않았다.[30] 2012년 10월, CER 가격은 런던 ICE Futures Europe 거래소에서 톤당 1.36EUR의 새로운 최저치를 기록했다.[31] 같은 해 10월 Thomson Reuters Point Carbon은 청정 개발 체제 및 공동 이행에서 2020년까지 14억 단위의 과잉 공급이 있을 것이라고 계산했으며, Point Carbon은 CER 가격이 2EUR에서 0.5EUR로 하락할 것으로 예측했다.[32] 2012년 12월 12일, CER 가격은 0.31EUR로 또 다른 기록 최저치를 기록했다.[33] ''블룸버그''는 인증된 배출 감축 가격이 2012년 한 해 동안 92% 하락하여 0.39USD가 되었다고 보도했다.[34]

6. 2. 시장 침체

2012년 이후 CER(인증된 배출 감축) 가격이 급락하면서 청정 개발 체제(CDM) 시장은 침체되었다.[30] CER 가격은 유럽 부채 위기로 인해 산업 활동이 감소하고 유럽 연합 배출권 거래제 하에서 배출권이 과도하게 할당됨에 따라 폭락했다.[29]

2012년 7월, CER의 시장 가격은 톤당 2.67EUR로 새로운 최저치를 기록했는데, 이는 1년 만에 약 70% 하락한 가격이다.[28] 분석가들은 낮은 CER 가격의 원인으로 유럽 연합 배출권 가격 하락, 유럽 연합 배출권의 과잉 공급 및 유럽 경제 둔화를 지목했다.[28] 2012년 9월, ''이코노미스트''는 CDM을 "완전한 재앙이 될 뻔한 상황"이며 "근본적인 개혁이 필요하다"고 묘사했다.[29] ''가디언''은 CDM이 "본질적으로 붕괴되었다"고 보도했는데, 이는 글로벌 금융 위기 이전에는 톤당 20USD(12.5파운드)까지 거래되던 CER 가격이 3USD 미만으로 장기간 하락했기 때문이다.[30]

이렇게 낮은 CER 가격으로 인해 잠재적 CDM 프로젝트는 상업적으로 실행 가능성이 낮아졌다.[30] 2012년 10월, CER 가격은 런던 ICE Futures Europe 거래소에서 톤당 1.36EUR의 새로운 최저치를 기록했다.[31] 같은 해 10월, Thomson Reuters Point Carbon은 청정 개발 체제 및 공동 이행에서 2020년까지 14억 단위의 과잉 공급이 있을 것이라고 계산했으며, Point Carbon은 CER 가격이 2EUR에서 0.5유로로 하락할 것으로 예측했다.[32] 2012년 12월 12일, CER 가격은 0.31EUR로 또 다른 기록 최저치를 기록했다.[33] ''블룸버그''는 인증된 배출 감축 가격이 2012년 한 해 동안 92% 하락하여 0.39USD가 되었다고 보도했다.[34]

6. 3. 특정 유형 사업의 문제점

산업 가스 프로젝트 (HFC-23 파괴): 냉매 생산 과정에서 발생하는 강력한 온실가스인 플루오로폼(HFC-23) 파괴 프로젝트는 수익성이 매우 높아, 냉매 제조업체가 HFC-23 "부산물"을 파괴하기 위해 새로운 공장을 건설하도록 유도하는 등 부작용을 야기했다.[9] 2011년 1월, 유럽 연합 기후 변화 위원회는 2013년 5월 1일부터 유럽 연합 배출권 거래제에서 HFC-23 CER 사용을 금지했다.[46]

수력 발전 프로젝트: 일부 수력 발전 프로젝트는 세계 댐 위원회 지침 또는 유사한 지침을 준수해야 하며, 이를 문서화해야 유럽 연합 배출권 거래제도의 자격을 얻을 수 있다.[77] 일부는 지속 가능성 기준을 충족하지 못하거나 추가성이 부족하다는 비판을 받고 있다.[77][79]

석탄 화력 발전: 2011년 7월, 로이터 통신은 안드라 프라데시주 크리슈나파트남에 있는 4,000MW 석탄 화력 발전소가 청정 개발 체제(CDM)에 등록되었다고 보도했다.[75] 일부 석탄 화력 발전소가 CDM에 등록되어 추가성 부족 논란이 발생하고 있으며, CDM의 목표와 일치하지 않는다는 비판을 받고 있다.[76]

6. 4. 산림 보존/산림 파괴 방지 프로젝트 제외

교토 의정서의 첫 번째 공약 기간에는 여러 가지 이유로 청정 개발 체제(CDM)에서 산림 보존 및 산림 파괴 방지 프로젝트가 제외되었다.[72] 그러나 산림 파괴로 인한 탄소 배출량은 전체 배출량의 18~25%를 차지하며,[73] 이는 2025년까지 모든 항공기의 배출량을 합한 것보다 더 많은 양이다.[74]

이에 따라 열대 우림 국가 연합을 중심으로 여러 부문에서 두 번째 공약 기간에 CDM 계획에 산림을 포함시켜야 한다는 요구가 증가하고 있다. 이러한 요구는 300개 이상의 비정부 기구(NGO), 기업 리더, 정책 입안자가 서명한 지금 당장 산림 선언을 통해 나타났다.

하지만 산림 파괴를 방지하거나 산림을 보존하는 프로젝트를 별도의 정책 및 조치를 통해 시작해야 하는지, 아니면 탄소 시장을 통해 촉진해야 하는지에 대한 국제적인 합의는 아직 없다. 주요 우려 사항 중 하나는 프로젝트가 실제로 탄소 저장량 증가로 이어지는지 확인하는 데 필요한 막대한 모니터링 노력이다.

또한, 지역적인 반대도 존재한다. 예를 들어, 2008년 5월 2일, 유엔 원주민 문제 상설 포럼(UNPFII)에서 전 세계 원주민 지도자들은 청정 개발 체제에 항의했으며, 특히 산림 전용 및 황폐화로 인한 배출 감소(REDD)에 반대했다.

한편, 산림 전용 및 황폐화 방지로부터 발생하는 배출량 감축(REDD) 제안은 열대 우림 보존이 CDM 프로젝트 자격을 얻을 수 있도록 하는 방안으로, 최근의 당사국 총회 회의를 통해 지지를 얻고 있으며, 코펜하겐에서 검토될 예정이다.

6. 5. 최빈국 CDM 참여 장벽

최빈국은 청정 개발 체제(CDM) 참여율이 낮으며, 여기에는 몇 가지 장벽이 작용한다.[57]

  • 낮은 기준선: 최빈국의 기준선 계산이 낮아, 프로젝트가 충분한 탄소 금융을 창출하기 어렵다.
  • 비재생 바이오매스 대체 프로젝트 처리 문제: 비재생 바이오매스를 대체하는 프로젝트의 배출 감소 잠재력이 절반으로 줄어드는 결정이 내려졌다. 이는 특히 사하라 사막 이남 아프리카와 같이 장작이 비재생 자원에서 공급되는 가난한 지역 사회에 큰 영향을 미친다.
  • 산림 프로젝트 불이익: CDM 하에서 산림 프로젝트의 탄소 배출권은 불이익을 받아 수요와 가격이 낮아진다. 이는 중소득 국가보다 최빈국에 더 큰 영향을 준다.
  • 높은 거래 비용: CDM 프로세스 요구 사항은 발전된 개발도상국에 맞춰져 있어, 최빈국에서 흔히 발견되는 프로젝트에는 적합하지 않다.

7. CDM에 대한 다양한 관점

청정 개발 체제(CDM)는 그 효율성과 환경적 건전성에 대해 다양한 관점을 받고 있다.

CDM 사업 자금의 상당 부분이 운영 비용, 브로커 수수료, 배당금 등으로 사용되어 효율성이 떨어진다는 지적이 있다.[58][59] 또한 프로젝트의 재정적 실행 가능성, 추가성 은폐, 탄소 혜택 과장, 탄소 누출 등 사기 위험도 존재한다.[60][61][62]

산업 가스 프로젝트는 CDM 전체에서 차지하는 비중은 작지만, 발행된 인증 배출 감축량(CER)의 상당 부분을 차지하여 CER 시장에 영향을 주었다.[63][64] 특히 이 가스들의 제거 비용은 CER 가격에 비해 매우 낮아, 기업들이 큰 이윤을 얻는 경우가 있었다.[65]

수력 발전 프로젝트의 경우, CDM으로 인정된 프로젝트 중 상당수가 이미 완료되었거나 건설 중이어서, 추가적이지 않은 프로젝트에 CER이 발행되어 결과적으로 배출량이 늘어나는 결과를 낳았다.[67][68]

CDM 집행 위원회(EB)는 정치적인 영향을 받아 독립적인 판단을 내리기 어렵다는 비판을 받는다.[60][66][69] 위원들은 각국 대표로 선출되어 자국, 세계 은행, 로비 단체의 압력을 받기 때문이다.[60][66][69] EB는 프로젝트 제안서를 제대로 평가할 자원이 부족하고, 외부 검증 업체에 의존하여 검증 과정의 신뢰성에도 의문이 제기된다.[61][60][66][70]

초기에는 재생 에너지 프로젝트가 부족하다는 우려가 있었지만, 현재는 재생 에너지 및 에너지 효율 프로젝트가 주를 이루고 있다.[81]

일부에서는 탄소 싱크를 CDM 프로젝트에 포함하는 것에 대해 우려를 표명했다.[82] 이는 탄소 싱크 프로젝트의 공급 과잉, 탄소 저장의 불확실성, 복잡한 계산 방법 등의 문제 때문이다.

2012년에는 분쟁 지역인 서사하라의 라아윤 근처에 풍력 발전 단지를 건설하는 계획이 발표되었고, 폴리사리오를 포함한 서사하라 독립 지지 세력은 국제 연합(UN)과 모로코 정부의 협력에 반발했다.[83]

7. 1. 추가성 논란

청정 개발 체제(CDM) 프로젝트가 실제로 온실가스 배출량을 추가적으로 줄이는지 판단하는 것은 어렵고 논쟁의 여지가 많다.[9] 이 비교에 사용되는 기준선은 관찰할 수 없기 때문이다. Carbon Trust(2009)에 따르면, HFC 및 N2O 제거 장비 설치와 같은 일부 프로젝트는 명백하게 추가적이다. 또한 일부 저탄소 전력 공급 프로젝트는 석탄 발전의 대체재로 여겨졌다. 그러나 Carbon Trust(2009)가 검토한 일부 프로젝트는 추가성 평가에서 논쟁의 여지가 있었다.[9]

외코-인스티투트(Öko-Institut)의 2016년 연구에 따르면, 연구된 CDM 프로젝트 중 배출량 감축이 추가적이며 과대평가되지 않을 가능성이 높은 프로젝트는 단 2%에 불과했다.[49]

추가성에 대한 다양한 해석이 존재한다.

  • 환경적 추가성: 해당 프로젝트의 배출량이 기준선보다 낮을 경우 프로젝트가 추가적인 것으로 간주한다. 일반적으로 프로젝트가 없었을 경우 어떻게 되었을지를 살펴본다.
  • 프로젝트 추가성: CDM 없이는 해당 프로젝트가 발생하지 않았어야 한다는 것이다.


'재정적 추가성'과 '투자 추가성'이라는 용어가 때로는 동의어로 사용되면서 혼란을 야기하기도 한다. '투자 추가성'은 마라케시 협정 협상 과정에서 논의되었지만 결국 거부된 개념으로, 특정 위험 조정 수익성 임계값을 초과하는 모든 프로젝트는 자동으로 추가성이 없는 것으로 간주된다는 생각을 담고 있었다.[50] '재정적 추가성'은 종종 경제적으로 실행 불가능한 프로젝트가 CDM 수익의 직접적인 결과로 실행 가능하게 되는 것으로 정의된다.

많은 투자자들은 환경적 추가성 해석이 CDM을 더 단순하게 만들 것이라고 주장한다. 그러나 환경 NGO들은 이러한 해석이 CDM을 무임승차자에게 개방하여 선진국이 더 많은 CO2e를 배출하도록 허용하는 동시에 CDM 호스트 국가에서 배출량 감축을 이루지 못하게 할 것이라고 주장했다.[51]

Gillenwater (2011)는 CDM 커뮤니티에서 사용되는 다양한 추가성 정의를 평가하고, 서로 다른 유형의 추가성이 존재한다는 개념을 거부하는 종합적인 정의를 제시했다.[17][52][53]

Schneider (2007)는 WWF를 위해 CDM에 관한 보고서를 작성했다.[54] 2004-2007년 기간 동안 상당수의 프로젝트의 추가성은 불가능하거나 의문스러운 것으로 보였다.(p. 72)

CDM이 없었거나 특정 프로젝트가 없었을 경우 어떤 일이 발생했을지를 확실하게 파악하는 것은 불가능하다. 그럼에도 불구하고, 추가성을 평가하기 위해 CDM 집행 이사회에서 설정한 통일된 평가를 용이하게 하기 위해 공식적인 지침이 설계되었다.[55]

Müller (2009)는 추가성을 확보하는 것과 확보하지 않는 것 사이에서 타협이 필요하다고 주장했다. 그는 추가성은 때로는 사용되어야 하지만, 다른 경우에는 사용되지 않아야 한다고 보았다.[56]

세계은행(n.d., pp. 16–17)에 따르면, 추가성은 탄소 시장의 환경적 건전성을 유지하는 데 매우 중요하다.[57]

7. 2. 효율성 및 사기 위험

CDM 사업 자금의 상당 부분이 프로젝트 운영 비용, 브로커 수수료, 배당금 등으로 사용되어 효율성이 떨어진다는 지적이 있다.[58][59] 프로젝트의 재정적 실행 가능성 및 추가성 은폐, 탄소 혜택 과장, 탄소 누출 등의 사기 위험도 존재한다.[60][61][62]

산업 가스 프로젝트는 CDM 전체 프로젝트의 1.7%에 불과하지만, 발행된 모든 인증 배출 감축량(CER)의 절반에서 최대 69%를 차지하며, 이는 CER 세계 시장 붕괴에 영향을 주었다.[63][64] 이러한 가스를 해체하는 비용은 CER의 시장 가격에 비해 매우 낮아, 기업이 이 프로젝트를 통해 큰 이윤을 얻을 수 있다.[65]

수력 발전 프로젝트의 경우, CDM으로 인정된 프로젝트의 3분의 1 이상이 등록 당시에 이미 완료되었거나 건설 중이었으며,[67] 이는 추가적이지 않은 프로젝트에 CER이 발행되어 간접적으로 더 높은 배출량으로 이어짐을 의미한다.[68]

CDM 집행 위원회(EB)는 고도로 정치화되어 있어, 위원들이 독립적인 기술 관료가 아닌 각국 대표로 선출되어 자국, 세계 은행, 로비 단체의 압력을 받는다.[60][66][69] 이로 인해 위원회는 투명성이 부족하고, 기술적, 과학적 고려보다 정치 경제적 고려를 우선시한다.[60][66][69]

EB는 프로젝트 제안서를 완전히 평가할 시간, 인력, 재정 자원이 부족하며,[61] 프로젝트 검증을 외부 업체에 아웃소싱하는데, 이 검증인들은 EB에 긍정적인 보고서를 제공해야 할 유인을 갖는다.[60][61][66][70]

7. 3. 기타 우려 사항

청정 개발 체제(CDM) 초기에는 재생 에너지 프로젝트가 부족하다는 우려가 있었으나, 현재는 재생 에너지 및 에너지 효율 프로젝트가 주를 이루고 있어 이러한 문제는 덜 중요해졌다.[81]

일부 NGO와 정부는 탄소 싱크를 CDM 프로젝트에 포함하는 것에 대해 우려를 표명했다.[82] 주된 이유는 탄소 싱크 프로젝트가 과잉 공급될 수 있고, 탄소의 영구적인 저장을 보장하기 어려우며, 바이오매스의 탄소 저장량을 계산하는 방법이 복잡하고 아직 개발 중이기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해 임시 CER과 장기 CER이라는 두 가지 별도의 탄소 통화가 만들어졌다.

2012년에는 분쟁 지역인 서사하라의 수도 라아윤 근처에 풍력 발전 단지를 건설하는 계획이 발표되었다. 이 프로젝트는 국제 연합(UN, 서사하라를 비자치 지역으로 인정)과 모로코 정부의 긴밀한 협력 하에 설립될 예정이었기 때문에, 폴리사리오를 포함한 서사하라 독립 지지 세력은 이에 반발했다.[83]

8. 개선 제안

세계 자연 기금을 비롯한 여러 비정부 기구들은 지속 불가능한 프로젝트나 허위 탄소 배출권 문제에 대응하기 위해, 재생 에너지 프로젝트만 허용하는 등 더 엄격한 기준을 적용하는 '골드 스탠다드' 방법을 고안했다.[84]

CDM 집행 위원회(EB)의 투명성, 독립성, 전문성을 강화하고, 검증 기관과의 이해 충돌 문제를 해결해야 한다는 주장과 함께, 최빈국의 CDM 참여 확대를 위한 지원 방안을 마련해야 한다는 의견도 제기되고 있다.

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