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국유재산

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목차

1. 개요

국유재산은 국가가 소유한 재산을 의미하며, 한국, 일본, 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 여러 국가에서 각기 다른 법률과 제도를 통해 관리된다. 한국의 국유재산은 국유재산법에 따라 행정재산과 일반재산으로 나뉘며, 행정재산은 공용, 공공용, 황실용, 기업용으로 세분화된다. 일본의 국유재산은 행정재산과 보통재산으로 구분되며, 행정재산은 다시 세분화된다.

외국의 국유재산 제도는 각기 다른 특징을 가지며, 미국의 경우 연방 재산 관리청이, 영국의 경우 정부 재산국이 관리한다. 독일, 프랑스 등은 행정재산과 일반재산으로 구분하여 관리한다. 국유재산은 사회주의 경제에서 생산 수단의 공적 소유와 관련되어 논의되기도 하며, 신고전 경제학에서는 계약 이론을 통해 국유재산의 효율성에 대한 비판적인 시각도 존재한다.

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국유재산
일반 정보
이름국유재산
영어 이름State property
중국어 이름国有财产 (Guóyǒu cáichǎn)
일본어 이름国有財産 (Kokuyū zaisan)
정의
개념국가가 소유하는 모든 종류의 재산
범위부동산 (토지, 건물 등)
동산 (기계, 장비, 차량 등)
지적 재산권 (특허, 상표, 저작권 등)
유가 증권 (주식, 채권 등)
기타 권리 및 이익
유형
토지국가가 소유하는 모든 토지 (미개발 토지, 국립공원, 공공 시설 부지 등)
천연 자원지하 자원 (석유, 천연 가스, 광물 등), 산림 자원, 수자원 등
공공 시설도로, 철도, 항만, 공항, 학교, 병원, 공원 등
국유 기업국가가 소유하거나 지배하는 기업의 자산
문화재국가가 지정하거나 관리하는 문화재, 미술품, 역사 유물 등
관리 및 운영
주체정부 기관 (재정부, 국토교통부, 문화체육관광부 등)
방법직접 관리: 정부 기관이 직접 국유재산을 관리하고 운영
위탁 관리: 민간 기업이나 단체에 관리를 위탁
임대: 민간 기업이나 개인에게 국유재산을 임대
사용 허가: 민간 기업이나 개인에게 국유재산의 사용을 허가
활용
공공 목적공공 서비스 제공, 사회 기반 시설 구축, 국민 복지 증진 등
경제적 목적국유 기업 운영을 통한 수익 창출, 국유재산 임대를 통한 임대료 수입 확보 등
보존 목적문화재 보호, 자연 환경 보존 등
법적 근거
대한민국국유재산법
중화인민공화국중화인민공화국 헌법, 기업국유자산법
문제점
비효율성관료주의, 책임 소재 불분명 등으로 인해 관리 및 운영의 효율성이 떨어질 수 있음
부정부패국유재산 관리 과정에서 부정부패 발생 가능성
민영화 논쟁국유재산의 민영화에 대한 찬반 논쟁

2. 한국의 국유재산 제도

국가가 소유하는 재산인 국유재산은 그 성격에 따라 공공 전체의 이용에 제공되는 공공재산과 구분될 수 있다. 공공재산이 공원처럼 일반 대중의 이용을 목적으로 하는 반면, 국유재산은 특정 국가기관이나 정부 부처가 직접 관리하고 사용하는 자산을 포함할 수 있다.

한국의 국유재산은 국유재산법에 따라 체계적으로 관리된다. 이 법은 국유재산을 크게 행정재산과 일반재산으로 나누어 관리의 효율성을 높이고 있다.


  • 행정재산: 국가의 행정 목적 수행에 직접 사용되는 재산이다. 청사, 도로, 국립공원 등이 이에 해당하며, 원칙적으로 사적인 거래나 권리 설정이 제한된다. 해당 재산을 사용하는 중앙관서의 장이 직접 관리한다.
  • 일반재산: 행정재산 외의 모든 국유재산으로, 특정 행정 목적에 직접 사용되지 않는 재산을 말한다. 주로 재정 수입 확보 등을 목적으로 관리되며, 법률에 따라 매각이나 대부가 가능하다. 기획재정부가 총괄하여 관리하는 것이 일반적이다.


각 재산의 구체적인 종류와 관리 방식, 그리고 과거 법률과의 차이점 등 자세한 내용은 하위 문서를 통해 확인할 수 있다.

2. 1. 행정재산

국가의 행정 목적 수행을 위해 직접 사용되는 재산이다. 이는 국가가 소유한 재산 중에서도 특정 행정 목적과 직접적으로 연결되어 관리 및 사용되는 자산을 의미한다.

행정재산은 그 목적상 사권의 대상이 되는 것이 극히 예외적인 경우에만 허용되며(국유재산법 제18조), 이는 일반적인 사유재산이나 국가 소유의 다른 재산인 보통재산과 구별되는 중요한 특징이다. 반면, 보통재산은 국유의 사물로서 사권의 대상으로 하는 것이 일반적으로 인정된다(국유재산법 제20조).

이처럼 행정재산과 보통재산을 구분하여 관리하는 이유는 행정재산이 행정 목적 수행에 필요한 물적 수단이므로 해당 목적을 수행하는 각 중앙관서의 장이 직접 관리하는 것이 효율적이고(국유재산법 제5조), 보통재산은 재정적 성격이 강하여 그 관리 및 처분을 하나의 기관에 집중시키는 것이 필요하기 때문이다(국유재산법 제6조).

행정재산은 그 용도에 따라 공용재산, 공공용재산, 황실용재산, 기업용재산 등으로 분류된다.

2. 1. 1. 공용재산

국가에서 국가의 사무, 사업 또는 그 직원들의 주거용으로 제공하거나 제공하기로 결정한 재산이다. 예를 들어 방위 시설, 청사, 국가 공무원 숙소 등이 이에 해당한다.

2. 1. 2. 공공용재산

국가가 직접 공공의 용도로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말한다. 예를 들어 국도, 국가하천, 해변, 항만, 국립공원 등이 이에 해당한다.

2. 1. 3. 황실용재산

국가에서 황실의 용도로 제공하거나 제공하기로 결정한 재산이다. 예를 들어 황거, 어소, 별장, 능묘 등이 있다.

2. 1. 4. 기업용재산

국가에서 운영하는 기업 또는 그 기업에 종사하는 직원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 의미한다.

과거에는 철도, 우편, 통신, 담배, 소금 등 국민 생활과 밀접한 여러 공공 서비스 관련 사업 및 조폐, 인쇄와 같은 국가 기간 사업에 필요한 재산들이 기업용재산에 포함되었다. 그러나 이들 사업 중 상당수가 효율성 증대 등을 이유로 민영화되면서, 현재 기업용재산의 범위는 과거에 비해 크게 축소되었다.

현재는 주로 국유림 관련 사업에 필요한 재산이 기업용재산으로 분류된다.

2. 2. 일반재산

일반재산은 행정재산 이외의 모든 국유재산을 의미한다.[1] 원칙적으로 특정 행정 목적에 직접 사용되지 않는다는 특징을 가진다.[2]

국유재산을 행정재산과 일반재산으로 나누는 이유는, 행정재산은 국가의 행정 목적 수행에 직접 사용되므로 사적인 권리 설정이 엄격히 제한되는 반면[2], 일반재산은 국유의 사물(私物)로서 일반적으로 사법상 거래의 대상이 될 수 있도록 허용할 필요가 있기 때문이다.[2] 또한, 행정재산은 해당 행정 목적을 수행하는 각 기관이 관리하는 것이 효율적이지만, 일반재산은 주로 재정 수입 확보 등 재정적 관점에서 관리되므로, 그 관리 및 처분을 특정 기관(예: 기획재정부)에 집중시키는 것이 효율적이기 때문이다.[2]

일반재산은 다양한 성격의 재산으로 구성되며, 주요 예시는 다음과 같다.[2]

  • 행정재산이었으나 용도가 폐지되어 더 이상 행정 목적에 사용되지 않는 재산
  • 상속세 등으로 국가에 물납(物納)된 토지 등의 재산
  • 국가가 공공기관이나 법인 등에 출자함으로써 취득하게 된 권리 (예: 주식, 지분)

2. 3. 구 국유재산법과의 비교

구(舊) 국유재산법에서는 국유재산을 국가 소유의 부동산 및 칙령으로 지정된 국가 소유의 동산 및 권리로 정의하였다. 따라서 칙령으로 지정된 것 외의 동산(선박, 기계 등)이나 특정 권리 외에는 이 법이 적용되지 않고 물품회계규칙이 적용되었다.

구법에서는 국유재산을 다음과 같이 네 가지 종류로 구분하였다.

  • '''공공용 재산''': 국가가 직접 공공의 용도로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산.
  • '''공용 재산''': 국가가 신사의 용도, 국가의 사무, 사업 또는 관리, 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산.
  • '''영림(營林) 재산''': 국가가 삼림 경영을 목적으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산.
  • '''잡종 재산''': 위의 세 가지 분류에 속하지 않는 모든 국유재산.


이 중 공공용 재산, 공용 재산, 영림 재산은 행정적 성격의 재산으로 보아 공물(公物)의 법리가 적용되었다. 이에 따라 함부로 양도하거나 사권(私權)을 설정하는 것이 금지되었다(구법 4조). 반면, 잡종 재산은 수익을 창출할 수 있는 재정적 성격의 재산으로 보아 민법의 원칙이 적용되어 양도하거나 사권을 설정할 수 있었다. 다만, 무상 양도, 출자, 교환, 대여, 매각 등에는 특별한 제한이 있었다(구법 5조~8조, 15조, 23조).

국유지의 경계를 확정하고 측량하는 문제에 대해서는 해당 관청에 경계 사정권 및 개인 토지에 대한 출입권이 인정되었다(구법 10조~19조).

국유재산의 관리는 각 성(省)의 대신(大臣)이 담당했으며, 대장대신(大藏大臣)이 전체 국유재산을 총괄 관리했다. 공공용 재산이나 공용 재산의 용도가 폐지되면 지체 없이 대장대신에게 인계해야 했다(시행령 2조). 각 성은 소관 국유재산을 종류별로 대장에 기록해야 했으며(구법 25조), 매 회계연도마다 국유재산의 증감 내역을 담은 보고서를 작성하여 대장대신에게 보내야 했다. 대장대신은 이를 취합하여 국유재산 증감 총계 계산서를 만들어 회계검사원에 제출할 의무가 있었다(구법 26조).

국유재산에 관한 특별법으로는 국유림야법과 홋카이도 국유 미개지 처분법이 있었다. 국유림야 중 영림 재산이 아닌 것은 잡종 재산으로 분류되어 국유재산법의 적용을 받으면서 동시에 국유림야법의 제한도 받았다. 특히 사찰 보관림, 위탁 임야 등에는 특별 규정이 있었다(국유림야법 17조~19조). 홋카이도의 국유 미개지는 개간을 장려하기 위해 대여 및 매각에 특례가 인정되어, 무상 대여나 사업 성공을 조건으로 한 무상 양도 등이 가능했다.

2. 4. 국유재산의 종류 (국유재산법 제2조 제1항)

국유재산법 제2조 제1항은 국유재산에 대해 다음과 같이 규정한다.

3. 외국의 국유재산 제도

국유 기업은 자본주의 시장이나 혼합 경제 체제에서 정부가 소유한 상업 기업을 의미한다. 특정 기업이 자연 독점의 성격을 가지거나, 정부가 경제 개발 및 산업화를 적극적으로 추진하고자 할 때 국유화가 이루어지기도 한다. 국유 기업은 일반적인 상업 기업처럼 이윤 추구를 목표로 운영될 수도 있고, 공공성을 더 강조하여 운영될 수도 있다. 또한, 해당 사업 분야에서 독점적인 지위를 가질 수도, 그렇지 않을 수도 있다. 때로는 공공 기관이나 정부 기관을 국유 기업 형태로 전환하는 것이 민영화를 위한 사전 단계가 되기도 한다.

정부 소유 기업의 비중이 높은 자본주의 시장 경제를 국가 자본주의라고 부르기도 한다.

3. 1. 미국

미국에서는 국유재산을 연방 정부용 부동산, 공공 보유지, 국유림, 국립공원 등으로 분류한다.[16]

국유 재산 관리는 원칙적으로 연방 재산 관리청(General Services Administration, GSA)이 담당한다.[17] 다만, 농업 시험장은 미국 농무부, 군사 기지 등은 미국 국방부가 관리한다.[16] 일반적인 연방 정부용 청사는 연방 재산 관리청 산하 청사부(Public Buildings Service|퍼블릭 빌딩스 서비스eng, PBS)가 직접 건설하거나 민간 건물을 임차하여 각 부처에 빌려주고 임대료를 받는다.[16] 특정 부처에서 더 이상 사용하지 않는 재산은 초과 재산(Excess Property|엑세스 프로퍼티eng)으로 분류되어 PBS에 보고된다. 다른 부처에서 사용하겠다고 요청하면 해당 부처로 소관이 넘어가지만, 요청이 없으면 잉여 재산(Surplus Property|서플러스 프로퍼티eng)으로 분류되어 매각 절차를 밟게 된다.[16]

알래스카나 국립공원 등을 포함하는 공공 보유지(the public lands|더 퍼블릭 랜즈eng)는 자원 개발과 환경 보호라는 측면을 고려하여 미국 내무부가 관리하며, 원칙적으로 매각이 금지되어 있다.[17] 공공 보유지는 토지 관리국(Bureau of Land Management|뷰로 오브 랜드 매니지먼트eng, BLM), 국유림은 미국 산림청(United States Forest Service, USFS), 국립공원은 미국 국립공원관리청(National Park Service, NPS)이 각각 관리한다.[16]

연방 재산 관리청 청사부(PBS)는 매년 "STATE OF THE PORTFOLIO"라는 제목의 보고서를 작성하여 공표한다.[17]

3. 2. 영국

영국의 국유재산 관리는 정부 재산국(Government Property Unit|정부 재산국eng, 약칭 GPU)이 관할한다.[17] 정부 재산국은 매년 "The State of The Estate"라는 제목의 보고서를 작성하여 발표하고 있다.[17]

한편, 국유 재산과는 별도로 왕실 재산이 존재하며, 왕실 재산은 왕실 재산 위원회(Crown Estate Commissioners|왕실 재산 위원회eng)가 관리한다.[16]

3. 3. 독일

독일의 국유재산은 직접적으로 행정 기능을 위해 사용하는 행정재산과 그 외의 일반재산으로 구분되며, 행정재산은 다시 공용재산과 공공용재산으로 나뉜다[16].

행정재산의 관리는 각 성청이 실시하며, 연방 재무부가 사용 및 처분의 전체적인 조정을 하고 있다[16].

3. 4. 프랑스

프랑스의 국유재산은 그 성질이나 용도에 따라 사유물이 될 수 없는 재산, 특별한 정비를 거친 공공재산(예: 국도, 하천, 군사 기지 등), 그리고 그 외의 사적 재산으로 구분된다.[16] 사적 재산은 다시 각 부처에 할당된 할당 사적 재산과 특별한 목적이 없는 비할당 사적 재산으로 나뉜다.[16]

공공재산과 할당 사적 재산의 관리는 각 부처에서 수행하며, 경제재정산업부가 감독 권한을 갖는다.[16] 비할당 사적 재산의 관리는 경제재정산업부가 직접 수행한다.[16]

4. 국유재산과 사회주의

생산 수단의 공적 소유는 사회주의 경제의 중요한 특징인 사회적 소유의 한 종류이다. 하지만 국가가 자산을 소유하는 것(국가 소유)이나 국유화가 곧바로 사회주의를 뜻하는 것은 아니다. 국가 소유는 다양한 정치 체제와 경제 체제 아래에서 여러 이유로 나타날 수 있기 때문이다.[4][5] 예를 들어, 정부 소유 기업이 경제에서 큰 비중을 차지하는 자본주의 시장 경제를 국가 자본주의라고 부른다.

국가 소유가 반드시 사회 전체의 이익으로 이어지는 사회적 소유를 의미하지는 않는다. 즉, 국가 소유는 공적 소유의 한 가지 형태일 뿐이며, 공적 소유 자체도 더 넓은 개념인 사회적 소유의 한 방식이다.[4][5]

사회주의적 관점에서 볼 때, 공적 소유는 국가나 사회가 소유한 자산에서 생긴 잉여 생산물이 특정 개인이나 집단에게 돌아가는 것이 아니라, 사회 전체 구성원에게 사회적 배당금 등의 형태로 분배되어야 한다는 점을 강조한다. 국영 산업의 관리 방식은 전문가 중심의 기술 관리부터 노동자들이 직접 운영에 참여하는 노동자 자주 관리까지 다양하다. 시장 경제가 아닌 전통적인 사회주의 계획경제 모델에서는, 공적 소유를 통해 생산 수단을 하나로 묶고, 정부나 국가의 필요에 따라 자원을 배분하는 경제 계획을 세우는 기초로 삼기도 한다.

생산 수단의 국가 소유는 국가가 이를 소유하고 운영하는 분명하고 현실적인 방법으로 여겨져 사회적 소유의 한 형태로 옹호되기도 한다. 이러한 주장은 국가가 공익을 대변하며, 국민 전체의 이익을 위해 자원과 생산 활동을 관리할 것이라는 기대에 바탕을 둔다.[6] 사회적 소유에는 국가 소유 외에도 협동조합 소유나 공동 소유 같은 다른 형태들도 있으며, 이들은 국가 소유와 구별된다. 생산 수단의 국가 소유를 중요하게 여기는 사회주의 이론이나 정치 이념을 국가 사회주의라고 부르기도 한다.

프리드리히 엥겔스는 그의 저서 ''사회주의: 유토피아에서 과학으로''에서, 국가가 생산 수단을 소유하는 것만으로는 자본 축적이나 임금 노동과 같은 자본주의의 근본적인 특징을 없앨 수 없다고 지적했다. 그는 국가가 대규모 생산과 제조 시설을 소유하고 관리하는 형태가 오히려 자본주의의 마지막 단계가 될 수도 있다고 보았다.[7]

영국에서는 공적 소유라는 개념이 주로 영국 노동당(중도 좌파 민주사회주의 정당)과 깊은 관련을 맺어왔다. 특히 1918년, 페이비언 협회의 회원이었던 시드니 웹이 작성한 노동당 강령 제4조는 이러한 입장을 분명하게 보여주었다.

5. 국유재산에 대한 비판

신고전 경제학에서는 계약 이론을 통해 국유재산의 효율성을 비판적으로 검토한다. 특히 올리버 하트 등이 발전시킨 불완전 계약 기반의 재산권 접근 방식에 따르면, 계약으로 모든 상황을 예측하고 규정할 수 없기 때문에 예상치 못한 상황 발생 시 의사결정 권한을 갖는 소유권의 형태가 중요해진다.[9]

Hart, Shleifer, Vishny(1997)의 연구는 이러한 관점에서 국유와 사유(민간 소유)의 효율성을 비교 분석한 대표적인 사례이다.[10] 이들의 모델은 정부와 민간 기업이 공공재의 품질 개선 및 생산 비용 절감을 위해 투자하는 상황을 가정한다. 분석 결과, 민영화(사유화)는 비용 절감에 대한 강력한 동기를 부여하지만, 동시에 서비스나 재화의 품질을 저하시킬 유인 또한 갖게 된다. 따라서 어떤 투자 기술을 활용할 수 있는지, 그리고 품질 저하를 얼마나 효과적으로 방지할 수 있는지 등에 따라 국유가 사유보다 더 나은 선택이 될 수 있는 상황이 존재한다.

이 Hart-Shleifer-Vishny 이론은 이후 다양한 방식으로 확장되었다. 국유와 사유가 혼합된 형태의 소유 구조를 분석하거나,[11] 모든 경제 주체가 동일한 정보를 갖는다는 비현실적인 가정을 완화하여 정보 비대칭성의 영향을 고려한 연구(Schmitz, 2023) 등이 이루어졌다.[12] 또한, Besley와 Ghatak(2001)은 민간 부문(비정부 기구 등)이 단순히 이윤 추구가 아니라 공공재 자체의 가치에 관심을 갖는 경우, 투자 기술의 효율성과 무관하게 해당 공공재에 더 큰 가치를 부여하는 주체가 소유권을 갖는 것이 바람직하다는 주장을 제시했다.[13]

더 최근 연구에서는 투자 결정에 참여하는 특정 주체가 필수불가결한 역할을 하거나,[14] 정부와 민간 부문 간의 협상 과정에서 마찰이나 어려움이 존재하는 경우, Besley-Ghatak의 분석 틀 내에서도 여전히 투자 기술의 효율성이 소유 구조 결정에 중요한 영향을 미칠 수 있음을 보여주고 있다.[15]

참조

[1] 웹사이트 Public Ownership https://web.archive.[...] 2018-01-25
[2] 웹사이트 Public Ownership Historica Canada 2006-02-07
[3] 서적 Comparing Economic Systems in the Twenty-First Century Houghton Mifflin
[4] 서적 The Oxford Companion to Christian Thought https://archive.org/[...] Oxford University Press 2000-12-21
[5] 서적 Socialist Planning Cambridge University Press
[6] 서적 The Philosophy and Economics of Market Socialism: A Critical Study https://archive.org/[...] Oxford University Press 1994
[7] 웹사이트 Socialism: Utopian and Scientific (Chpt. 3) http://www.marxists.[...] Marxists.org 2014-01-08
[8] 서적 Property law: commentary and materials https://books.google[...] Cambridge University Press
[9] 웹사이트 Firms, Contracts, and Financial Structure https://ideas.repec.[...] Oxford University Press 1995
[10] 간행물 The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons https://dash.harvard[...] 1997
[11] 간행물 Public versus private ownership: Quantity contracts and the allocation of investment tasks 2010
[12] 간행물 The proper scope of government reconsidered: Asymmetric information and incentive contracts https://mpra.ub.uni-[...] 2023
[13] 간행물 Government versus Private Ownership of Public Goods 2001
[14] 간행물 Nature of human capital, technology and ownership of public goods 2012
[15] 간행물 Government versus private ownership of public goods: The role of bargaining frictions 2015
[16] 웹사이트 国有財産管理関係について（参考資料）財務省 https://www.gyoukaku[...] 内閣官房行政改革推進本部事務局 2021-11-06
[17] 문서 諸外国の国有財産制度 https://www.mof.go.j[...] 財務省 2017-06-02


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