산업 정책
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1. 개요
산업 정책은 국가가 산업 발전을 위해 시장에 개입하는 정책을 의미하며, 초기에는 알렉산더 해밀턴과 프리드리히 리스트의 저술에서 그 개념을 찾을 수 있다. 한국의 경우 일제강점기부터 현재까지 시대별로 다양한 산업 정책이 시행되었으며, 1960~70년대 박정희 정부의 중화학공업 육성 정책, 1990년대 이후 시장 개방과 규제 완화, IT 산업 및 벤처 기업 육성 등이 대표적이다. 산업 정책은 시장 실패, 규모의 경제, 외부 효과 등을 이론적 근거로 하며, 수평적 정책과 수직적 정책으로 구분된다. 산업 정책은 경제 성장에 기여하는 측면이 있지만, 정부 실패, 렌트 추구, 정보 비대칭 등의 문제점과 논쟁 또한 존재한다. 주요 국가별로 미국은 국가 안보 및 첨단 기술 경쟁력 강화를 위해, 일본은 고도성장기 중화학공업 육성, 영국은 산업 혁명 시기 섬유 산업 보호를 위한 정책을 펼쳤다.
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| 산업 정책 | |
|---|---|
| 지도 | |
| 기본 정보 | |
| 정의 | 경제의 특정 부분 또는 전체 성장을 장려하기 위한 공식적인 전략적 노력 |
| 관련 정책 | 농업 정책 경제 정책 에너지 정책 투자 정책 사회 정책 무역 정책 재정 정책 통화 정책 정책 혼합 |
| 재정 정책 | 정부 예산 예산 정책 정부 부채 내부 부채 정부 예산 적자/잉여 재무 장관 재정 연합 정부 세입 정부 지출 적자 지출 세금 정책 |
| 통화 정책 | 은행 준비금 지급준비율 할인 창구 금 준비금 이자율 통화 당국 중앙 은행 통화 위원회 본원 통화 통화 동맹 통화 공급 |
| 무역 정책 | 무역 수지 자유 무역 무역 이익 비관세 장벽 보호 무역 관세 무역 블록 무역 창출 무역 전환 상무부 장관/상무부 |
| 정부 세입 | 세외 수입 세수 재량적 지출 의무 지출 |
| 최적 | 균형 예산 경제 성장 물가 안정 |
| 개혁 | 재정 조정 통화 개혁 |
| 역사적 맥락 | |
| 산업 정책의 부상 | 1980년대 이후 세계화의 영향으로 산업 정책이 다시 부상하고 있음 산업 정책이 과거보다 더욱 중요해지고 있다는 의견 |
| 주요 특징 | |
| 목표 | 특정 산업 또는 경제 부문의 성장 촉진 혁신 및 기술 발전 장려 경제 발전 및 고용 창출 |
| 시장 실패 교정 | 시장 실패를 해결하기 위한 도구로 사용 |
| 범위 | 전통적인 산업 뿐 아니라 농업이나 서비스 분야도 포함 가능 |
| 도구 | 보조금 세금 감면 규제 무역 정책 기술 개발 지원 |
| 논쟁 | |
| 비판 | 시장 왜곡 및 비효율성 초래 가능성 정부 실패 가능성 특혜 및 부패 문제 발생 가능성 |
| 옹호 | 경제 발전 및 구조 변화에 필요 시장 실패 해결 및 혁신 촉진에 기여 가능 개발 도상국에서 산업화 및 경제 성장에 중요 |
| 추가 정보 | |
| 참고 자료 | Juhász, Réka; Steinwender, Claudia (2024). "산업 정책과 대분기". Annual Review of Economics. Juhász, Réka; Lane, Nathan; Rodrik, Dani (2024). "산업 정책의 새로운 경제학". Annual Review of Economics. Bown, Chad P. (2024). "현대 산업 정책과 세계무역기구". Annual Review of Economics. |
2. 역사
산업 정책에 대한 전통적인 주장은 18세기까지 거슬러 올라간다. 산업의 선택적 보호를 옹호하는 초기의 중요한 주장들은 미국 국무장관 알렉산더 해밀턴의 1791년 ''제조업에 관한 보고서''[6]와 독일 경제학자 프리드리히 리스트의 저술에 담겨 있다. 리스트는 자유무역에 대해 애덤 스미스의 견해와 명백히 모순되는 주장을 펼쳤다.[6]
NYU의 역사학자 프린스와 테일러에 따르면, "미국에서 정부와 산업의 관계는 단순하지 않았으며... 19세기 초에는 자유방임주의라는 용어가 부적절하다."[6] 미국에서는 1980년 8월 지미 카터 행정부에 의해 처음으로 산업 정책이 명시적으로 제시되었지만, 이듬해 로널드 레이건의 당선과 함께 해체되었다.[6]
역사적으로 영국, 미국, 독일, 프랑스를 포함한 대부분의 선진국들이 산업 정책을 통해 국내 경제에 적극적으로 개입해 왔다는 점에 대한 합의가 증가하고 있다. 이러한 초기 사례에 이어 브라질, 멕시코 또는 아르헨티나와 같은 라틴 아메리카 국가에서 추진된 개입주의적 ISI 전략이 뒤따랐다. 최근에는 동아시아 경제의 급속한 성장이나 신흥 공업국도 제조업을 선택적으로 육성하고 기술 이전과 산업 고도화를 촉진하는 적극적인 산업 정책과 관련이 있다. 이러한 국가 주도 산업화 전략의 성공은 종종 일본 MITI와 같은 개발 국가와 강력한 관료제에 기인한다.[6]
레이건 행정부 동안 세계 시장에서 경쟁력을 잃은 미국의 문제를 해결하기 위해 프로젝트 소크라테스라는 경제 개발 계획이 시작되었다. 조지 H. W. 부시 행정부 하에서 소크라테스는 산업 정책으로 낙인찍히고 자금 지원이 중단되었다.[8][9]
2007~08년 금융 위기 이후 미국, 영국, 호주, 일본 및 유럽 연합의 대부분 국가를 포함한 세계 여러 국가들이 산업 정책을 채택했다. 그러나 현대 산업 정책은 일반적으로 세계화를 기정사실로 받아들이고, 구산업의 쇠퇴보다는 신흥 산업의 성장에 더 중점을 둔다.[10] 중국은 중앙 정부와 지방 정부가 거의 모든 경제 부문과 과정에 참여하는 대표적인 사례이다.[11]
유아산업 보호론은 신흥 공업국에서 많이 지지받는다.[28] 경제학자인 이토 모토시게는 프리드리히 리스트의 유아산업 보호론 및 산업 정책에 관한 논의는 현재(2004년)에도 많은 개발도상국의 정책 담당자들에게 지지받고 있다고 지적한다.[29] 유아산업 보호가 성공한 대표적인 사례는 남북 전쟁 이후의 미국과 오토 폰 비스마르크 시대의 독일이다.[30]
영국 동인도 회사는 동남아시아에서의 고급 향신료 획득 경쟁에서 네덜란드 동인도 회사에 패한 후, 인도로 진출하여 면직물인 캐러코 수입을 시작했다.[31] 영국 정부는 국내 모직물 산업과 견직물 산업을 보호하기 위해 캐러코 수입 금지법을 제정했다.[32]
증기기관의 발명에 의한 동력 혁명과 철도와 대형 기선의 발명에 의한 운송 혁명 등 일련의 산업혁명의 발단이 된 것이 섬유 혁명이며, 그것은 인도산 면직물에 대항하는 형태로 발생했다.[32]
2. 1. 한국의 산업 정책
한국의 산업 정책은 시대별로 다양한 변화를 겪었다.일제강점기일제 강점기에 일본 제국은 한국을 식량 및 자원 공급 기지로 활용하기 위해 산업 정책을 추진했다. 이는 일본 본토의 경제 발전을 위한 것이었으며, 한국의 자립적인 경제 성장을 목표로 하지 않았다. 아툴 콜리에 따르면, 대한민국과 같은 일본 식민지가 빠르게 발전한 이유는 일본이 중앙 집중식 국가 개발을 식민지에 적용했기 때문이다.[7]
해방 이후 ~ 1950년대해방 이후 미군정은 한국 경제의 자립 기반을 마련하기 위해 노력했다. 그러나 한국 전쟁으로 인해 경제는 큰 타격을 입었고, 산업 발전에 어려움을 겪었다.
1960년대 ~ 1970년대박정희 정부는 중화학공업 육성 정책을 강력하게 추진하여 경제 성장을 이끌었다. 1964년부터 한국은 수입 대체 산업화(ISI) 정책 대신 수출 지향적 산업화(EOI) 정책을 채택했다.[7] 이는 수출 주도형 경제 발전의 기반을 마련했지만, 재벌 중심의 경제 구조를 심화시키는 결과를 낳았다.
1980년대 ~ 1990년대전두환, 노태우 정부는 산업 구조 고도화를 추진하며 기술 개발 및 정보통신 산업 육성에 힘썼다.
1990년대 말 ~ 현재김대중 정부 이후에는 시장 개방과 규제 완화가 이루어지면서 산업 정책의 역할이 변화했다. IT 산업, 벤처 기업 육성 등이 추진되었으며, 최근에는 4차 산업혁명에 대응하기 위한 다양한 정책이 시도되고 있다.
3. 이론적 기반
산업 정책은 시장 실패, 규모의 경제, 외부 효과 등의 이론적 근거를 바탕으로 한다.
주하스 레카(Réka Juhász)의 연구에 따르면, 대륙봉쇄령 당시 영국과의 무역에서 보호받던 프랑스 제1제국 지역들은 다른 지역보다 기계식 목화 방적 산업이 더 크게 성장했다.[14]
2000년대 중국은 조선 산업에 보조금을 지급하는 산업 정책을 시행했다. 이로 인해 투자와 진입률이 크게 증가했지만, 생산성이 낮은 소규모 기업들이 난립하고 과잉 생산능력이 발생했다. 결국 보조금 지급으로 인한 후생 감소가 나타났다.[15]
산업 정책은 정부가 국가를 이끌어갈 산업 부문(리딩 섹터)을 선정하고, 보조금 등 우대 조치를 통해 해당 산업을 보호하고 육성하는 정책이다.[16] 넓게는 산업 간 자원 배분에 영향을 미치는 모든 정책을 포함하지만, 일반적으로는 IT 산업 육성과 같이 정부가 중점 산업을 지원하는 것을 의미한다. 독점이나 과점으로 인한 문제도 산업 정책으로 불리기도 하지만, 좁은 의미에서는 경쟁 정책이나 규제 정책으로 구분된다.
일본 학자들은 산업 정책을 “한국의 산업 간 자원 배분 또는 특정 산업 내 산업 조직에 개입하여, 그 나라의 경제 후생에 영향을 미치려는 정책”으로 정의하며, 보조금, 세제 혜택, 정부계 금융기관의 저리 융자 등을 제공하는 정책이라고 설명한다.[17] 일본에서는 “통상산업성(경제산업성)이 시행하는 정책”이라는 좁은 의미의 정의도 있다.[18]
산업 정책은 명시적인 명칭 없이 다양한 형태로 시행되기 때문에, 내용을 면밀히 검토해야 한다.[19]
와카타베 마사스미(若田部昌澄)는 정부 주도의 산업 창출이 이론적으로 효과가 있을 수 있다고 지적했다.[22] 그러나 이러한 가능성은 보호주의 정책을 정당화하는 데 이용될 수 있으며, “미래에 발전할 산업을 민간이 아닌 정부가 안다는 것은 말이 되지 않는다”는 비판도 존재한다.
이와타 노리오(岩田規久男)는 정부가 세금과 보조금으로 특정 산업을 촉진하지 않는 것이 산업 정책의 철학이라고 주장했다.[23] 타케나카 헤이조(竹中平蔵)는 정부가 직접 산업을 육성하기보다는 경쟁 촉진과 인재 양성을 위한 교육 제도 정비 등 환경 조성이 중요하다고 강조했다.[24] 노구치 유키오(野口悠紀雄)는 경제 성장은 민간 기업과 시장에 의해 실현되며, 정부의 역할은 규제 완화와 기존 보호 정책 탈피라고 주장했다.[25] 미즈호종합연구소(みずほ総合研究所)는 쇠퇴 산업 보호 정책이 국가 경쟁력을 약화시킨다고 지적했다.[26]
국내 산업 정책은 무역 보호 정책과 관련하여 논의되기도 한다. 국내 수입 경쟁 산업 보호를 위해 무역 보호 정책이 시행되지만, 수입 재화를 투입 요소로 사용하는 산업은 가격 상승으로 고용이 감소하는 결과를 낳기도 한다.[28] 국제 분쟁 발생 시 재화 공급에 영향을 미칠 수 있으므로, 국가가 필요한 재화에 대해 자급자족을 달성하기 위해 국내 산업을 보호해야 한다는 주장도 있다.[28]
3. 1. 시장 실패 보완
시장 실패는 외부 효과나 자연 독점과 같이 시장이 자원을 효율적으로 배분하지 못하는 상황을 의미한다. 이러한 경우 정부 개입을 통해 시장 실패를 보완할 수 있다는 데에는, 최근의 발전 이론에서도 비판적인 시각이 존재함에도 불구하고, 어느 정도 합의가 이루어지고 있다.[13]일부 경제학자들은 공공 부문의 개입이 시장 원리만으로는 달성하기 어려운 특정 발전 요소를 증진시킬 수 있다고 주장한다. 예를 들어, 네트워크 규제, 공공 인프라, R&D, 정보 비대칭 수정 등이 이에 해당한다.[13]
그러나 어떤 종류의 산업 정책이 경제 발전을 촉진하는 데 가장 효과적인지에 대해서는 논쟁이 있다. 예를 들어, 개발도상국이 자원 및 노동 집약적인 제품 및 서비스에 집중해야 하는지, 아니면 장기적으로 경쟁력을 갖춘 더 높은 생산성 산업에 투자해야 하는지에 대한 논쟁이 있다.
또한, 정부 실패가 시장 실패보다 더 심각한 문제인지에 대한 논쟁도 존재한다. 정부의 책임성과 역량이 낮을수록 산업 정책이 특정 집단의 이익에 이용될 위험이 커져, 오히려 경제에 해로울 수 있다는 주장도 제기된다.[13]
3. 2. 규모의 경제
특정 산업에서 생산량이 증가할수록 생산 비용이 감소하는 '규모의 경제'가 예상되는 경우, 정부는 해당 산업의 초기 성장을 돕기 위해 직접적인 지원을 제공할 수 있다. 이러한 지원에는 보호무역 정책, 보조금 정책, 각종 경제 계획, 가격 규제 등이 포함될 수 있다.[20] 경제학자 무라카미 야스아키(村上泰亮)는 산업 정책을 "'규모의 경제'가 예상되는 산업의 성장 가능성을 유지하고 높이는 직접적인 수단"이라고 정의했다.[20]3. 3. 외부 효과
시장 실패는 종종 외부 효과의 형태로 존재한다.[13] 외부 효과는 특정 산업의 발전이 다른 산업에 긍정적인 영향을 미치는 경우를 의미하며, 이 경우 정부가 개입하여 해당 산업을 촉진함으로써 사회 전체의 이익을 증대시킬 수 있다. 일부 경제학자들은 공공 부문의 개입이 시장 원리만으로는 달성할 수 없는 특정 발전 요소를 증진시킬 수 있다고 주장한다.[13]4. 유형
산업 정책은 크게 수평적 정책과 수직적 정책으로 구분할 수 있다.
무라카미 야스아키는 산업 정책을 "'규모의 경제'가 예상되는 산업의 성장 가능성을 유지하고 높이는 직접적인 수단"이라고 정의하며,[20] 국가 경제를 주도하는 산업을 발굴하는 것은 "관료 조직"의 책무라고 주장했다.[21]
와카타베 마사스미는 "이론적으로 정부 주도로 산업을 창출하는 것이 전혀 효과가 없다고 말할 수는 없다"고 언급했다.[22]
그러나 이러한 산업 정책의 가능성은 종종 보호주의적인 정책을 정당화하는 데 이용될 수 있다는 문제가 있다. "미래에 발전할 산업이 무엇인지는 민간에서는 알 수 없는데 정부는 안다는 것은 말이 되지 않는다"는 근본적인 비판도 존재한다.
4. 1. 수평적 정책
산업 정책은 특정 산업뿐만 아니라 모든 산업에 공통적으로 적용되는 정책을 포함한다. 이러한 정책은 연구개발 지원, 인프라 구축 등과 같이 산업 전반의 성장을 위한 환경을 조성하는 데 초점을 맞춘다.[24]이와타 노리오는 정부가 세금과 보조금을 사용하여 특정 산업을 직접 육성하는 대신, 모든 산업에 공평하게 적용되는 정책을 통해 간접적으로 지원해야 한다고 주장했다.[23]
타케나카 헤이조는 정부가 경쟁을 촉진하고, 인재 양성을 위한 교육 제도를 정비하는 등 산업이 성장할 수 있는 환경을 조성하는 것이 중요하다고 강조했다.[24]
노구치 유키오는 규제 완화를 통해 민간 기업과 시장의 자율성을 보장하고, 보조금이나 지원금과 같은 기존의 보호 정책에서 벗어나야 경제 성장이 가능하다고 주장했다.[25]
4. 2. 수직적 정책
산업 정책은 특정 산업을 대상으로 하는 정책으로, 크게 유치산업 보호와 구조조정 지원의 두 가지 유형으로 나눌 수 있다. 유치산업 보호 정책은 아직 경쟁력이 약하지만 미래 성장 가능성이 높은 산업을 육성하는 것을 목표로 한다. 반면 구조조정 지원 정책은 경쟁력을 잃은 산업이 원활하게 퇴출되거나 새로운 산업으로 전환될 수 있도록 돕는 것을 목표로 한다.[16][26]프리드리히 리스트가 주장한 유치산업 보호론은 신흥 공업국에서 많이 지지받는다.[29][28] 남북 전쟁 이후의 미국과 오토 폰 비스마르크 시대의 독일은 유치산업 보호 정책을 통해 성공한 대표적인 사례로 꼽힌다.[30] 1950년대 라틴아메리카 여러 국가들 또한 유치산업 보호 정책을 추진하여 공업화를 시도했다.[28]
유치산업 보호 정책은 외국 기업으로부터 국내 산업을 보호하기 위해 수입과 직접 투자를 제한하는 방식으로 이루어진다.[27] 이는 기술 이전 지연이나 고용 창출 부족 등의 문제를 야기할 수 있지만, 미래가 유망한 국내 산업을 보호하고 육성하는 효과가 있다고 여겨진다.[27] 특히, 국가 전체의 기술 수준을 향상시키는 첨단 산업의 경우 유치산업 보호 정책이 이론적으로 설득력을 가진다.[28]
그러나 유치산업 보호 정책은 정치적 영향력이 강한 산업이 보호받거나, 정부가 어떤 신기술이 최선인지 예측하기 어렵다는 문제점을 안고 있다.[28] 또한, 일단 보호받기 시작한 산업은 자립할 만큼 성장한 후에도 보호 조치를 철폐하기 어려운 경우가 많다는 문제점도 지적된다.[28]
한편, 구조조정 지원은 쇠퇴 산업이 시장에서 퇴출될 때 발생하는 사회적 고통을 완화하고, 해당 산업의 인력과 자원이 새로운 산업으로 원활하게 이동할 수 있도록 돕는 정책이다. 하지만 쇠퇴 산업을 보호하고 연명시키는 정책은 국가 전체의 국제 경쟁력을 약화시킬 수 있다는 점을 유의해야 한다.[26]
5. 비판과 논쟁
산업 정책은 정부 실패, 렌트 추구, 정보 비대칭 등의 문제점을 야기할 수 있다는 비판이 제기된다.[12]
시장 실패가 발생할 경우 국가 개입이 필요할 수 있다는 데에는 비판에도 불구하고 최근 발전 이론에서 합의가 이루어지고 있다.[13] 시장 실패는 종종 외부 효과와 자연 독점의 형태로 존재한다. 일부 경제학자들은 공공 부문의 개입이 시장 원리만으로는 달성할 수 없는 특정 발전 요소를 증진시킬 수 있다고 주장한다.[13] 실제로 이러한 개입은 종종 네트워크 규제, 공공 인프라, R&D 또는 정보 비대칭 수정을 목표로 한다.
어떤 종류의 산업 정책이 경제 발전을 촉진하는 데 가장 효과적인지에 대한 논쟁이 있다. 예를 들어, 개발도상국이 자원 및 노동 집약적인 제품과 서비스에 비교우위를 집중해야 하는지, 아니면 장기적으로 경쟁력을 갖추게 될 수 있는 더 높은 생산성 산업에 투자해야 하는지에 대해 경제학자들은 논쟁을 벌이고 있다.
개발도상국과 관련하여 산업 정책이 특정 산업 집중 또는 대기업과 소규모 지역 기업 간의 연계 촉진과 같이 빈곤 감소에도 기여할 수 있다는 주장도 있다.
일본 학자들은 산업 정책을 “한국의 산업 간 자원 배분 또는 특정 산업 내 산업 조직에 개입함으로써, 그 나라의 경제 후생에 영향을 미치려는 정책”으로 정의한다.[17]
경제학자 무라카미 야스아키는 산업 정책을 “‘규모의 경제’가 예상되는 산업의 성장 가능성을 유지하고 높이는 직접적인 수단”이라고 정의했다.[20] 그는 보호무역 정책, 보조금 정책, 각종 경제 계획, 가격 규제 등을 산업 정책의 구체적인 사례로 들었다.[20]
경제학자 와카타베 마사스미는 이론적으로 정부 주도로 산업을 창출하는 것이 전혀 효과가 없다고 말할 수는 없다고 지적했다.[22] 그러나 이러한 가능성은 종종 보호주의적인 정책을 정당화하는 데 이용될 수 있다는 문제가 있다. “미래에 발전할 산업이 무엇인지는 민간에서는 알 수 없는데 정부는 안다는 것은 말이 되지 않는다”는 근본적인 비판도 존재한다.
경제학자 이와타 노리오는 정부가 세금과 보조금을 사용하여 특별한 투자·소비를 촉진하거나 특정 산업을 촉진하지 않는 것이 산업 정책의 철학이라고 지적했다.[23]
경제학자 타케나카 헤이조는 정부가 산업을 직접 육성하는 것이 아니라 그 산업이 성장할 수 있는 환경을 조성하는 것이 중요하며, 경쟁 촉진과 인재 양성을 위한 교육 제도 정비가 필요하다고 지적했다.[24]
경제학자 노구치 유키오는 경제 성장은 기본적으로 민간 기업과 시장에 의해 실현되며, 정부의 역할은 규제 완화와 보조금·지원금 등 기존의 보호 정책에서 벗어나 환경을 조성하는 것이라고 지적했다.[25]
미즈호종합연구소는 쇠퇴 산업이 퇴출될 때의 ‘고통’을 완화하기 위한 정책은 필요할 수 있지만, 그것을 보호하고 ‘연명’시키기 위한 정책은 국가 전체의 국제 경쟁력을 약화시킨다고 지적했다.[26]
국내의 수입 경쟁 산업을 보호하고 추가적인 일자리를 창출하기 위해 무역 보호 정책이 시행되는 경우가 있다.[28] 그러나 국내에서 수입 재화를 투입 요소로 사용하는 산업은 그 무역 보호 정책으로 인해 가격 상승에 직면하여 고용이 감소하는 결과를 초래하기도 한다.[28]
국제 분쟁 발생 시 국교 단절 위험으로 재화 공급에 영향을 받을 수 있으므로, 국가는 필요한 재화에 대해 자급자족을 달성하기 위해 국내 산업을 보호해야 한다는 주장도 있다.[28]
5. 1. 정부 실패
일부에서는 정부가 특정 부문을 우선적으로 육성하는 것이 시장보다 효율적인 자원 배분을 달성하지 못할 수 있다는 '정부 실패' 개념을 근거로 산업 정책을 비판한다.[12] 정부는 특정 산업 육성의 이익이 비용보다 크다는 것을 판단하고 정책을 시행할 정보, 역량, 인센티브가 부족하여 산업 정책이 해로울 수 있다는 것이다.[12]동아시아의 네 마리 용이 산업 정책의 성공적인 사례를 제시했지만, ISI와 같은 산업 정책은 라틴 아메리카와 사하라 사막 이남 아프리카 등 다른 지역에서는 실패했다. 정부는 선거 또는 개인적 인센티브와 관련된 결정을 내릴 때 기득권에 좌우될 수 있으며, 이는 렌트 추구를 지원하는 산업 정책으로 이어져 시장 원리에 의한 자원의 효율적인 배분을 왜곡한다.
정부 실패가 시장 실패보다 더 만연하고 심각한지 여부에 대한 논쟁도 있다. 일부에서는 정부의 책임성과 역량이 낮을수록 산업 정책의 정치적 포획 위험이 높아지며, 이는 기존 시장 실패보다 경제적으로 더 해로울 수 있다고 주장한다.
다카하시 요이치는 정부가 성장 산업을 선별할 능력이 없다고 지적한다.[43] 하라다 야스시(原田泰)는 정부가 성장 산업을 선택할 능력이 있다면 민간이 이미 투자했을 것이라고 지적한다.[45] 스기우라 테츠로(杉浦哲郎)는 성장 산업이나 기술은 시장에서 자발적으로 생겨나며, 정부의 역할은 그러한 환경을 만드는 것이라고 지적한다.[46] 아다치 세이지(安達誠司)는 정부가 유망 산업을 지정함으로써 특권이 발생하는 유인이 존재하고, 경제 효율을 악화시킬 가능성이 있다고 지적한다.[47]
5. 2. 렌트 추구
정부는 선거 또는 개인적 인센티브와 관련된 결정을 내릴 때 기득권에 좌우될 수 있으며, 이는 시장 원리에 의한 자원의 효율적인 배분을 왜곡하면서 지역 렌트 추구 정치 엘리트를 지원하는 산업 정책으로 이어질 수 있다.[12] 이처럼 특정 집단이 정부 정책을 통해 부당한 이익을 얻으려는 현상을 렌트 추구라고 한다.경제학자 아다치 세이지(安達誠司)는 정부가 유망 산업을 지정함으로써 특권이 발생하는 유인이 존재하고, 경제 효율을 악화시킬 가능성이 있다고 지적했다.[47]
5. 3. 정보 비대칭
정부 실패론에 기반한 산업 정책 비판에 따르면, 정부는 특정 산업을 우선 육성할 때 필요한 정보, 역량, 인센티브가 부족하여 잘못된 결정을 내릴 수 있다.[12] 특히 정부는 선거 등 정치적 이유로 기득권에 좌우될 수 있으며, 이는 시장 원리에 의한 자원 배분을 왜곡하고 렌트 추구를 초래할 수 있다.경제학자 다카하시 요이치(高橋洋一)는 정부가 성장 산업을 선별할 능력이 없다는 점을 지적하며, 이는 국제적으로 통용되지 않는다고 비판한다.[43] 경제학자 하라다 야스시(原田泰)는 정부가 성장 산업을 선택할 능력이 없다면, 민간이 이미 투자했을 것이라고 주장한다.[45] 경제학자 스기우라 테츠로(杉浦哲郎)는 미래에 성장할 산업을 예측하는 것은 불가능하며, 시장에서 자발적으로 성장 산업이 나타나도록 환경을 조성하는 것이 정부의 역할이라고 말한다.[46]
6. 한국의 산업 정책 평가 및 과제
한국의 산업 정책은 경제 성장에 기여한 측면이 있지만, 동시에 여러 문제점을 야기했다. 긍정적인 측면으로는 수출 주도형 경제 성장, 기술 발전, 고용 창출 등이 있다. 반면 부정적인 측면으로는 재벌 중심 경제 구조 심화, 정경유착, 노동 탄압, 환경 오염 등이 지적된다.
향후 한국의 산업 정책은 시장 기능을 존중하면서도 사회적 형평성을 증진하고 지속 가능한 발전을 추구하는 방향으로 나아가야 한다.
7. 주요 국가별 산업 정책
산업 정책에 대한 초기 주장들은 18세기까지 거슬러 올라간다. 산업의 선택적 보호를 옹호하는 주요 주장들은 미국 국무장관 알렉산더 해밀턴의 1791년 제조업에 관한 보고서[6]와 독일 경제학자 프리드리히 리스트의 저술에 담겨 있다.
역사적으로 영국, 미국, 독일, 프랑스를 포함한 대부분의 선진국들이 산업 정책을 통해 국내 경제에 적극적으로 개입해 왔다는 점에 대한 합의가 증가하고 있다.[10] 이러한 초기 사례에 이어 브라질, 멕시코, 아르헨티나와 같은 라틴 아메리카 국가에서 추진된 개입주의적 수입 대체 산업화 전략이 뒤따랐다.[11]
최근에는 동아시아 경제의 급속한 성장이나 신흥 공업국도 제조업을 선택적으로 육성하고 기술 이전과 산업 고도화를 촉진하는 적극적인 산업 정책과 관련이 있다.[7] 이러한 국가 주도 산업화 전략의 성공은 종종 일본 통상산업성과 같은 개발 국가와 강력한 관료제에 기인한다.[7] 프린스턴 대학교의 아툴 콜리는 대한민국과 같은 일본 식민지가 빠르고 성공적으로 발전한 이유는 일본이 스스로 발전하는 데 사용했던 것과 같은 중앙 집중식 국가 개발을 식민지에 수출했기 때문이라고 설명한다.[7]
그러나 이러한 많은 국내 정책 선택은 현재 자유 무역에 해로운 것으로 간주되어 WTO TRIMs 또는 TRIPS와 같은 다양한 국제 협정에 의해 제한되고 있다. 대신 최근 산업 정책의 초점은 지역 기업 집적지의 육성과 세계 가치 사슬로의 통합으로 이동했다.[11]
2007~08년 금융 위기 이후 미국, 영국, 호주, 일본 및 유럽 연합의 대부분 국가를 포함한 세계 여러 국가들이 산업 정책을 채택했다. 그러나 현대 산업 정책은 일반적으로 세계화를 기정사실로 받아들이고, 구산업의 쇠퇴보다는 신흥 산업의 성장에 더 중점을 둔다. 이는 종종 정부가 산업과 협력하여 과제와 기회에 대응하는 것을 포함한다.[10]
7. 1. 미국
미국은 전통적으로 자유 시장 경제를 강조해왔지만, 최근에는 국가 안보 및 첨단 기술 경쟁력 강화를 위해 산업 정책의 중요성이 부각되고 있다.앨 고어 부통령이 추진한 '정보 고속도로 계획'은 정부가 정보 네트워크가 경제를 견인한다는 아이디어를 제시하고, 국방부가 독점하던 인터넷이라는 인프라를 민간에 개방한 성공적인 사례로 꼽힌다.[46]
1990년대 미국의 IT 산업 성장은 정부의 전략이나 보호가 아닌, 시장 경쟁의 결과라는 지적도 있다.[25]
7. 2. 일본
일본은 정부 주도의 산업 정책을 통해 경제 성장을 이룬 대표적인 국가 중 하나로 꼽힌다. 특히 통상산업성(현 경제산업성)은 산업 정책을 주도하며 일본 경제 발전에 큰 영향을 미쳤다.제2차 세계 대전 이후 일본의 산업 정책은 경사생산방식을 통한 석탄 및 철강 산업 육성, 중화학공업 육성 등으로 이어졌다. 당시 통상산업성은 이러한 산업 정책을 주도하며 큰 역할을 수행했다는 평가를 받는다.[36] 두 차례의 석유 위기 이후에는 자동차 산업이나 전기·전자 산업과 같은 고부가가치 산업으로 경제 구조를 전환하는 데 산업 정책이 기여했다는 평가도 있다.
1990년대 초까지 일본의 고도성장은 산업 정책의 성공 사례로 여겨졌으나,[36] 1990년대 중반 이후 장기 불황이 지속되면서 산업 정책에 대한 비판적인 시각도 제기되었다. 비효율적인 산업을 유지하고 경제 불황을 초래했다는 지적이다.[35]
국제정치학자 찰머스 존슨(Chalmers Johnson)은 1982년 저서 『통산성과 일본의 기적』에서 뛰어난 관료들에 의한 산업 정책이 전후 일본 경제 발전을 이끌었다고 주장했다.[48]
그러나 혼다(Honda), 파나소닉(Panasonic), 소니(Sony) 등 정부의 산업 정책 틀 밖에서 발전한 기업들이 많았다는 점,[37] 정부가 어떤 산업을 육성해야 하는지 정확하게 판단하기 어렵다는 점[38] 등 산업 정책의 효과에 대한 의문도 제기되었다.
경제학자 이노키 타케노리(猪木武徳)는 자동차 산업 집약이나 철강업 설비 투자 조정이 실현되지 않은 것처럼, 정부의 지도에 업계가 따르지 않은 사례도 많다고 지적한다.[27]
다카하시 요이치(高橋洋一)는 통산성이 목표로 한 석유 산업, 항공기, 우주 산업 등은 모두 실패한 반면, 통산성의 산업 정책에 따르지 않은 자동차 산업 등이 성장했다는 점을 지적하며 산업 정책의 실패 사례를 비판했다.[60]
특정 산업 진흥 임시 조치 법안과 관련하여, 노구치 아키라(野口旭)는 이 법안이 폐기된 것이 일본 자동차 산업 발전에 긍정적인 영향을 미쳤다고 평가한다.[62] 만약 이 법안이 통과되어 자동차 산업 재편이 이루어졌다면 일본 자동차 산업의 번영은 없었을 것이라는 주장이다.
1970년대부터 일본의 경상수지 흑자가 고착화되고 무역 마찰이 심화되면서, 통상 정책의 일환으로 산업 정책이 다시 중요해졌다. 섬유, 철강, 자동차, 반도체 등의 수출 자주규제를 정부가 주도하는 형태로 산업 정책이 추진되었고, 섬유산업 등에서는 산업 구조조정을 완만하게 진행하는 정책도 실시되었다.
1990년대 이후에는 IT산업 진흥, 바이오테크놀로지 등 첨단 기술 산업 진흥을 통해 국제 경쟁력을 강화하고 경제를 활성화하는 것이 산업 정책의 목표가 되었다.
7. 3. 영국
영국 동인도 회사는 동남아시아에서의 고급 향신료 획득 경쟁에서 네덜란드 동인도 회사에 패한 후, 인도로 진출하여 면직물인 캐러코 수입을 시작했다.[31] 이 캐러코는 유럽의 상류·중류 계층에서 큰 인기를 얻었지만, 영국 정부는 국내 모직물 산업과 견직물 산업을 보호하기 위해 캐러코 수입 금지법을 제정했다.[32]증기기관의 발명에 의한 동력 혁명과 철도와 대형 기선의 발명에 의한 운송 혁명 등 일련의 산업혁명의 발단이 된 것은 섬유 혁명이며, 그것은 인도산 면직물에 대항하는 형태로 발생했다.[32] 미국 플랜테이션 경영에서 재배된 목화를 원료로 기술 혁신으로 현대화된 직기와 방직기로 가공함으로써 저렴하고 질 좋은 면직물을 대량 생산하게 되었고, 영국은 면직물을 세계에 대량으로 수출하게 되었다.[32]
영국에서는 산업혁명과 시민혁명을 거치면서 자본가 계급이 세력을 확장하고, 특정 회사에 한정하여 특허를 주는 보호무역이 아닌 시장에 자유롭게 진입할 수 있는 자유무역을 주장하게 되었다.[32] 네덜란드에 대항하기 위해 해운의 독점적 이익 확보를 목적으로 제정되었던 항해 조례도 점차 완화되어 1849년에 폐지되었다.[32]
7. 4. 중국
중국은 강력한 정부 주도의 산업 정책을 통해 경제 발전을 추진하고 있다. 특히, '중국제조 2025'와 같은 국가 전략을 통해 첨단 산업 육성에 힘쓰고 있다. 이러한 정책은 때때로 유아산업 보호론으로 설명되는데, 이는 신흥 공업국에서 많이 지지받는 방식이다.[28][29] 유아산업 보호가 성공한 대표적인 사례로는 남북 전쟁 이후의 미국과 오토 폰 비스마르크 시대의 독일이 있다.[30]참조
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