스페인의 행정 구역
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1. 개요
스페인의 행정 구역은 스페인 헌법에 따라 분권화된 구조를 가지며, 자치 공동체, 주, 지방 자치체 등 다양한 계층으로 구성된다. 스페인은 유럽에서 가장 분권화된 국가 중 하나로, 자치 공동체에 광범위한 자치 권한이 부여되어 있다. 이러한 분권 모델은 '자치 공동체 국가'로 불리며, 연방주의와 단일주의의 중간 형태를 띤다. 스페인의 행정 구역은 통계, 유럽 정책 개발 등 다양한 목적으로 사용되며, NUTS, FIPS, ISO 3166-2 등 여러 분류 체계에 따라 구분된다.
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| 스페인의 행정 구역 | |
|---|---|
| 개요 | |
| 국가 | 스페인 |
| 행정 유형 | 지방 정부 |
| 정부 수준 | 지방 자치 단체 |
| 스페인의 행정 구역 | |
| 유형 | 자치 공동체 |
| 총계 | 17개 |
| 유형 | 자치 도시 |
| 총계 | 2개 |
| 유형 | 도 |
| 총계 | 50개 |
| 유형 | 코마르카스 |
| 총계 | 여러 개 (비공식적인 지역 구분) |
| 유형 | 지방 자치제 |
| 총계 | 8,131개 (2023년) |
| 자치 공동체 | |
| 목록 | 안달루시아 주 아라곤 주 아스투리아스 주 발레아레스 제도 카나리아 제도 칸타브리아 주 카스티야이레온 주 카스티야라만차 주 카탈루냐 주 에스트레마두라 주 갈리시아 주 마드리드 주 무르시아 주 나바라 주 바스크 주 리오하 주 발렌시아 주 |
| 자치 도시 | |
| 목록 | 세우타 멜리야 |
| 기타 | |
| 관련 정보 | 스페인의 주 스페인의 코마르카스 스페인의 지방 자치체 |
2. 스페인의 분권화 모델
스페인의 영토 모델은 헌법 제정 과정에서 정치적 합의점을 찾기 어려웠던 논쟁과 긴장 속에서 의도적으로 모호하게 정의된 측면이 있다. 이는 스페인이 유럽 내에서도 높은 수준의 분권을 이루었음에도 불구하고, 그 구체적인 형태가 헌법에 명확히 규정되지 않아 다양한 해석과 논쟁을 낳는 배경이 되었다. 이러한 맥락 속에서 스페인은 자치 공동체를 중심으로 하는 독특한 분권 시스템, 소위 "자치 공동체 국가"(Estado autonómico|에스타도 아우토노미코spa) 모델을 발전시켜 왔다.
2. 1. 자치 공동체 국가의 특징
스페인의 영토 모델은 협상 과정에서 해결되지 않은 논쟁과 정치적 긴장으로 인해 헌법에서 가장 부정확하고 의도적으로 모호하게 남겨진 영역 중 하나로 여겨져 왔다. 스페인은 유럽에서 가장 분권화된 국가 중 하나로 평가받지만, 그 구체적인 형태는 헌법에 명확히 정의되어 있지 않아 많은 논쟁의 대상이 되어 왔다. 이러한 명확한 정의의 부재 속에서 헌법 재판소는 단일 국가 모델이나 연방 국가 모델을 직접적으로 언급하는 것을 피하기 위해 이 모델을 "자치 공동체 국가"(Estado autonómico|에스타도 아우토노미코spa)라고 명명했다.학계에서는 스페인의 정치 체제를 연방주의와 단일주의 사이의 제3의 길, 이름만 연방제가 아닐 뿐 사실상 연방 시스템, 또는 "연방주의 없는 연방", 중앙 정부의 엄격한 감시 아래 있지만 상당한 수준의 분권을 보장하는 시스템 등으로 다양하게 해석해왔다. "자치 공동체 국가"라는 용어 외에도 "지역화된 국가", "다원적 국가", "자치 국가", "단일 연방 국가", "지역 단일 국가", "준연방, 준지역 또는 준집권 국가", "연방-지역 국가", "연방주의적 뉘앙스가 있는 자치 국가", "연방주의적 정신을 가진 단일 국가", "통합 국가" 등 다양한 용어들이 스페인의 분권 모델을 설명하기 위해 제안되었다.
비교적 최근의 평가에서는 다음과 같은 견해가 제시되었다.
정치학자 및 기타 외국 학자들 사이에서는 스페인 모델을 특정 특징을 가진 연방 시스템으로 간주할 수 있다는 합의가 있는 것으로 보인다.
국가에 배타적으로 속하는 권한은 헌법에 명시되어 있으며, 자치 정부의 권한은 각 자치 규약에 정의되어 있다. 자치 정부는 주택, 도시 및 지역 계획, 농업, 교통, 보건, 교육, 사회 복지, 문화 등 다양한 분야의 권한을 가질 수 있다. 그러나 헌법은 일반적인 틀만을 제공하며, 모호한 부분들은 헌법 재판소의 판례를 통해 구체화되어 왔다.
스페인의 자치 시스템은 모든 지역이 동일한 권한을 갖지 않는다는 점에서 "비대칭적"이라고 불린다. 이러한 비대칭성은 각 지역의 다양성에 효과적으로 대응할 수 있다는 장점이 있다. 하지만 이러한 비대칭성의 특정 측면은 갈등의 원인이 되기도 한다. 대표적으로 바스크 지방과 나바라는 자체적으로 세금을 징수하고 중앙 정부와의 협상을 통해 공공 서비스 비용을 이전하는데, 이로 인해 다른 지역들과 달리 스페인 전체의 재정 균등화에는 기여하지 않는다는 문제가 지적된다.
또한 교육 규제, 지방 자치 단체 감독, 사회 서비스, 대학교 운영 등 많은 권한이 중앙 정부와 지역 정부 간에 공유된다. 이는 때때로 권한 범위의 불명확성으로 인한 혼란을 야기할 수 있다.
지방 정부와 관련하여, 기본적인 틀은 지방 정부법에 정의되어 있지만, 세부적인 사항은 국가 및 지역 법률에 의해 규정되며 권한은 주로 지방 자치 단체(municipality)에 할당된다. 헌법에서 주(province)의 역할이 강조됨에도 불구하고, 실제 주의 권한 및 다른 지방 자치 단체 그룹의 권한은 주로 규모가 작은 지방 자치 단체를 지원하는 역할에 한정된다. 일부 학자들은 이러한 지원 기능을 강조하며 주를 지방 정부의 두 번째 계층으로 설명하기도 한다.
3. 지방 정부
지방 정부는 주로 지방 자치체를 비롯하여, 주, 섬, 광역 도시 지역, 코마르카, 만코문니다, 광역 도시 지역 및 소규모 지방 자치체Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipioes를 포함하는 수많은 "지방 자치 단체"를 관리하는 의회를 의미한다.
실제로 대부분의 권한은 지방 자치체에 부여되어 있으며, 주는 더 작은 지방 자치체를 지원하는 데 국한되는 경향이 있다. 스페인의 지방 정부 구조와 각 단위의 역할 및 권한 배분은 역사적 배경과 정치적 타협의 산물이며, 특히 주(Provincia)의 위상과 기능에 대해서는 다양한 논의가 존재한다.
3. 1. 자치주 (Comunidades Autónomas)
스페인의 영토 모델은 헌법에서 의도적으로 모호하게 규정되어 있어, 정치적 긴장과 논쟁의 대상이 되어 왔다. 스페인은 유럽에서 가장 분권화된 국가 중 하나로 평가받지만, 그 형태는 헌법에 명확히 정의되어 있지 않다. 헌법 재판소는 이 모델을 단일 모델이나 연방 모델 어느 한쪽으로 규정하는 것을 피하기 위해 "자치 공동체 국가"(Estado de las Autonomíases)라고 명명했다. 학자들은 이를 연방주의와 단일주의 사이의 제3의 길, 사실상의 연방제, 또는 "연방주의 없는 연방" 등으로 다양하게 평가하며, 중앙 정부의 감독하에 상당한 수준의 분권을 허용하는 시스템으로 본다. 일부 최근 평가에서는 스페인 모델을 특정 특징을 가진 연방 시스템으로 간주할 수 있다는 합의가 형성되고 있다고 보기도 한다.국가에 전속되는 권한은 헌법에 명시되어 있으며, 자치 정부의 권한은 각 자치 규약에 따라 정해진다. 자치주는 주택, 도시 및 지역 계획, 농업, 교통, 보건, 교육, 사회 복지, 문화 등 다양한 분야에서 권한을 가질 수 있다. 그러나 헌법은 기본적인 틀만 제공하므로, 구체적인 권한 범위는 헌법 재판소의 판례를 통해 명확해지는 경우가 많다.
모든 자치주가 동일한 권한을 갖는 것은 아니기 때문에, 이 시스템은 "비대칭적"이라고 불린다. 이러한 비대칭성은 각 지역의 다양성을 반영할 수 있다는 장점이 있지만, 동시에 갈등의 원인이 되기도 한다. 특히 바스크 지방과 나바라는 독자적으로 세금을 징수하고 중앙 정부와의 재정 이전을 협상할 권한을 가지는데, 이는 다른 지역과 달리 스페인 전체의 재정 균형에 기여하지 않는다는 점에서 형평성 논란을 낳고 있다.
교육 규제, 지방 자치 단체 감독, 사회 서비스, 대학 등 많은 권한은 중앙 정부와 자치 정부 간에 공유된다. 이로 인해 권한 배분이 복잡하고 혼란스러울 수 있다는 지적도 있다.
한편, 주(Provincia)를 포함한 지방 정부의 역할은 지방 정부법 및 국가/지역 법률에 따라 규정되며, 주로 하위 지방 자치 단체를 지원하는 데 초점이 맞춰져 있다. 헌법상 주의 위상이 강조됨에도 불구하고, 실제 권한은 제한적이라는 평가가 있다.
3. 2. 도 (Provincias)
스페인의 지방 정부는 지방 자치체, 주(도), 섬, 광역 도시 지역, 코마르카, 만코문니다, 광역 도시 지역, 그리고 소규모 지방 자치체(Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipioes) 등을 관리하는 의회를 포함한다. 실제로는 대부분의 권한이 지방 자치체에 주어져 있으며, 주는 규모가 작은 지방 자치체를 지원하는 역할에 그치는 경우가 많다.헌법 초안 단계에서는 주의 폐지가 제안되기도 했다. 그러나 최종 헌법 제정 과정에서 주의 존속은 복잡한 정치적 타협의 결과였다. 중앙 정부의 통제를 강화하려는 측은 기존의 주 체계를 유지하길 원했고, 연방적인 구조를 선호하는 측은 각 지역이 자체적으로 영토를 나눌 권한을 포함한 자치를 원했기 때문이다. 일부에서는 중앙 집권적 성격이 강한 주가 자치 공동체 중심의 현행 헌법 체계와는 맞지 않는 이례적인 존재라고 지적하기도 한다.
주 의회는 헌법 제정 이전부터 논란의 대상이었다. 주 의회는 주민 직접 선거로 선출되지 않으며, 다른 행정 기관과의 기능 중복 문제도 계속 지적되고 있다. 일부 고위 관료는 주 의회가 불필요한 정부 계층이라고 비판했으며, 정당이 당원이나 관련 인사에게 공직을 배분하는 수단으로 이용된다는 비판도 있다.
스페인의 50개 주 가운데 9개 주는 별도의 정치적 또는 행정적 기능을 수행하지 않으며, 주 의회도 없다. 아스투리아스, 칸타브리아, 라리오하, 마드리드, 무르시아, 나바라 등 6개 주는 자치 공동체와 행정 구역 경계가 일치하여, 해당 자치 공동체 정부가 주의 기능을 대신 수행한다. 발레아레스 제도와 카나리아 제도의 3개 주에서는 주 의회의 기능이 각 섬의 섬 의회(카빌도cabildo insulares 및 콘세호consejo insulares)와 자치 공동체 정부에 의해 분담된다. 세우타와 멜리야 같은 자치시는 어떤 주에도 속하지 않는다.
지방 정부법은 각 자치 공동체가 주 의회의 활동 범위를 결정하도록 허용한다. 예를 들어, 2006년 카탈루냐 자치법은 주 의회의 모든 정치적, 행정적 기능을 자치 공동체 정부로 이관하고, 장기적으로는 '베게리에'(vegueriesca)라는 새로운 지역 단위로 권한을 넘기려는 목표를 세웠다. 하지만 2010년 스페인 헌법재판소는 주의 권한을 완전히 없애는 것은 허용하지 않았다.
행정 구역의 경계 설정 권한은 복합적이다. 지방 자치체, 코마르카 등 작은 단위의 경계를 설정, 변경, 폐지하는 권한은 자치 공동체 정부에 있다. 반면, 주의 경계를 변경할 수 있는 권한은 오직 스페인 중앙 정부에만 있다. 자치 공동체의 경계는 각 지역의 자치법에 명시되어 있다. 이러한 권한 분배로 인해 행정 구역 경계가 반드시 일치하지는 않는다. 예를 들어, 법적으로 정의된 세르다냐 코마르카는 스페인과 프랑스 양국에 걸쳐 있으며, 남서부는 스페인령, 북동부는 프랑스령이다.
3. 3. 지방 자치 단체
지방 정부는 주로 지방 자치체를 비롯하여 주, 섬, 광역 도시 지역, 코마르카, 만코문니다, 광역 도시 지역 및 소규모 지방 자치체(스페인어: Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio)를 포함하는 다양한 "지방 자치 단체"를 관리하는 의회를 의미한다.실제로는 대부분의 권한이 지방 자치체에 주어져 있으며, 주는 규모가 작은 지방 자치체를 지원하는 역할에 머무르는 경향이 있다.
스페인 헌법 초안 단계에서는 주를 폐지하자는 제안도 있었다. 그러나 최종 헌법 제정 과정에서 주의 존속이 결정되었는데, 이는 중앙 정부의 통제를 위한 기존 주 체계를 원했던 입장과, 자체적인 영토 구획 권한을 포함한 더 강력한 자치를 원했던 입장 사이의 모호한 타협의 결과였다. 일부에서는 중앙 집권적 성격의 주 제도가 자치 공동체를 기반으로 하는 헌법의 틀과는 다소 이질적이라는 지적도 있다.
주 의회는 현행 헌법 제정 이전부터 논란의 대상이었다. 주 의회는 주민에 의해 직접 선출되지 않으며, 다른 행정 기관과의 서비스 중복 문제도 여전히 지적된다. 일부 고위 관료는 주 의회가 불필요한 정부 계층이라고 주장하기도 했으며, 주 의회가 실제로는 정당 소속 인사나 관련자들에게 유급 직책을 배분하는 등 정당의 이익을 위해서만 기능한다는 비판도 제기되었다.
스페인의 50개 주 가운데 9개 주는 정치적 또는 행정적 기능이 없거나 주 의회가 존재하지 않는다.
| 구분 | 주 | 비고 |
|---|---|---|
| 지방 정부가 주 기능 수행 (경계 동일) | 아스투리아스 | 자치 지방으로, 주 의회 기능 수행 |
| 칸타브리아 | 자치 지방으로, 주 의회 기능 수행 | |
| 라리오하 | 자치 지방으로, 주 의회 기능 수행 | |
| 마드리드 | 자치 지방으로, 주 의회 기능 수행 | |
| 무르시아 | 자치 지방으로, 주 의회 기능 수행 | |
| 나바라 | 자치 지방으로, 주 의회 기능 수행 | |
| 섬 의회와 지방 정부가 기능 분담 | 발레아레스 제도의 주 | 각 섬의 콘세호 인술라르와 지방 정부가 기능 분담 |
| 라스팔마스 (카나리아 제도) | 각 섬의 카빌도 인술라르와 지방 정부가 기능 분담 | |
| 산타크루스데테네리페 (카나리아 제도) | 각 섬의 카빌도 인술라르와 지방 정부가 기능 분담 |
또한, 세우타와 멜리야의 자치시는 어떤 주에도 속하지 않는다.
지방 정부법은 각 자치 지방이 주 의회의 활동 범위를 결정할 수 있도록 허용하고 있다. 예를 들어, 2006년 카탈루냐 자치법은 주 의회의 모든 정치적, 행정적 기능을 카탈루냐 지방 정부로 이관하고, 향후 법률 제정을 통해 '베게리에(카탈루냐어: vegueries)'라는 새로운 기관으로 권한을 넘기는 것을 목표로 했다. 그러나 2010년 스페인 헌법재판소는 주(provincia)의 권한을 완전히 소멸시키는 것은 허용하지 않는다고 결정했다.
한편, 각 행정 구역의 경계가 반드시 일치하는 것은 아니다. 지방 자치체, 코마르카 및 기타 지방 자치 단체 그룹의 경계를 설정하거나 변경, 폐지하는 권한은 각 자치 지방 정부에 있다. 반면, 주의 경계를 변경할 수 있는 권한은 오직 중앙 정부만이 가지며, 자치 지방의 경계는 해당 지역의 자치 규약에 정의되어 있다. 예를 들어, 법적으로 정의된 코마르카인 세르다냐는 스페인과 프랑스 두 나라에 걸쳐 있으며, 남서쪽 절반은 스페인의 코마르카로, 북동쪽 절반은 프랑스 영토에 속한다.
4. 행정 구역 명칭 (Nomenclature)
스페인의 행정 구역은 실제 행정적 권한이나 기능과는 별개로, 통계 분석, 유럽 연합의 정책 개발 및 자금 지원, 또는 기타 지리 공간적 목적을 위해 다양한 방식으로 분류되고 명명된다. 예를 들어, 스페인의 도(provincia) 중 일부는 실질적인 행정 기능이 다른 주체에 의해 수행되거나 제한적임에도 불구하고, 통계 목적상으로는 자치 지방(comunidad autónoma)과 함께 중요한 단위로 사용된다.
국제적으로 통용되는 여러 분류 체계가 존재하며, 각기 다른 기준과 목적에 따라 스페인의 영토 단위를 정의한다. 대표적으로 유럽 연합의 통계청인 유로스타트(Eurostat)가 사용하는 NUTS(Nomenclature of Territorial Units for Statistics) 분류가 있으며, 이 외에도 미국의 FIPS 지역 코드, CIA 월드 팩트북, UN의 SALB 프로젝트, ISO의 ISO 3166-2:ES 코드 등이 스페인의 행정 구역을 특정 단계로 나누어 정의하고 있다. 이러한 다양한 명칭 및 분류 체계는 스페인 내부의 행정 운영과는 별개로 국제적인 비교나 통계 분석 등에 활용된다.
4. 1. NUTS (Nomenclature of Territorial Units for Statistics)
스페인의 영토 단위를 통계, 유럽 연합 정책 개발 및 자금 지원, 기타 지리 공간적 목적으로 사용하는 것은 실제 행정적 또는 정치적 기능과는 별개이다. 예를 들어, 도 중 일부는 실질적인 행정 기능을 다른 주체가 수행하기도 하지만, 통계 목적상으로는 자치 지방과 도가 항상 사용된다.유럽 연합의 통계청인 유로스타트(Eurostat)는 NUTS(Nomenclature of Territorial Units for Statistics) 시스템을 사용한다. 스페인 NUTS 분류는 다음과 같다.
- NUTS 레벨 2: 자치 지방 및 자치 도시 (총 19개). 이는 OECD의 영토 레벨 2 분류와 동일하다.
- NUTS 레벨 3: 50개의 도, 7개의 섬, 2개의 자치 도시 (총 59개). 이는 OECD의 영토 레벨 3 분류와 동일하다.
- 지방 행정 단위 (LAU): NUTS는 또한 지방(지방 행정 단위 레벨 1)과 시(지방 행정 단위 레벨 2)라는 두 개의 지방 행정 단위(Local Administrative Units, LAU) 레벨을 가지고 있다.
다른 국제 표준들도 스페인 행정 구역을 분류하지만, 기준은 조금씩 다르다.
- FIPS 지역 코드: FIPS는 자치 지방 및 자치 도시를 "1단계" 하위 구획(총 19개)으로, 50개 도만을 "2단계" 하위 구획으로 정의한다.
- CIA 월드 팩트북: 자치 지방을 "1차 행정 구역"으로 지칭한다.
- UN SALB: 개발 목표 모니터링을 위한 유엔(UN)의 두 번째 행정 레벨 경계 데이터 세트 프로젝트(SALB)는 "첫 번째 하위 국가 레벨"을 자치 지방 및 자치 도시로 정의한다.
- ISO 3166-2:ES: 국제 표준화 기구(ISO)의 ISO 3166-2:ES 코드는 "1단계" 하위 구획을 자치 지방 및 자치 도시(총 19개)로, "2단계" 하위 구획을 50개 도로 정의한다. (이 구획에서는 섬이나 자치 도시를 2단계에서 별도로 계산하지 않는다.)
4. 2. 기타 분류 체계
스페인의 행정 구역 체계 외에도, 통계 작성, 유럽 연합 정책 개발 및 자금 지원, 또는 기타 지리 공간적 목적을 위해 다른 영토 단위나 지리적 경계가 사용되기도 한다. 이는 스페인의 세 가지 정부 계층(중앙 정부, 자치 지방, 지방 정부)에 부여된 실제 행정 관할권과는 별개로 운영된다. 예를 들어 통계 목적으로는 항상 자치 지방과 도가 사용되는데, 이는 일부 도가 실질적인 행정 기능을 수행하지 않거나 다른 주체에 의해 기능이 수행되는 현실과는 무관하게 적용된다.다양한 국제 기구나 표준에서는 스페인의 행정 구역을 다음과 같이 분류한다.
| 분류 체계 | 1단계 (또는 유사 레벨) | 2단계 (또는 유사 레벨) | 기타 |
|---|---|---|---|
| 유로스타트 통계 단위의 명칭 (스페인 NUTS) | NUTS 레벨 2: 자치 지방 및 자치 도시 (총 19개) | NUTS 레벨 3: 50개 도, 7개 섬, 2개 자치 도시 (총 59개) | 지방 행정 단위(LAU): 레벨 1 (지방), 레벨 2 (시) |
| OECD (OECD 지역별 GDP(PPP) 목록) | 영토 레벨 2: 자치 지방 및 자치 도시 (총 19개) | 영토 레벨 3: 50개 도, 7개 섬, 2개 자치 도시 (총 59개) | - |
| 미국 FIPS | 1단계 하위 구획: 자치 지방 및 자치 도시 (총 19개) | 2단계 하위 구획: 50개 도 | - |
| CIA 월드 팩트북 | 1차 행정 구역: 자치 지방 | - | - |
| UN SALB | 첫 번째 하위 국가 레벨: 자치 지방 및 자치 도시 | - | 개발 목표 모니터링 목적 |
| ISO 3166-2:ES | 1단계 하위 구획: 자치 지방 및 자치 도시 (총 19개) | 2단계 하위 구획: 50개 도 | 섬 또는 자치 도시는 2단계에서 별도로 계산하지 않음 |
이처럼 다양한 분류 체계는 각기 다른 목적과 기준에 따라 스페인의 영토를 구분하며, 행정적 기능과는 별개로 통계 분석이나 국제 비교 등에 활용된다.
5. 비판 및 논쟁
스페인의 영토 모델, 즉 행정 구역 체계는 헌법 제정 협상 과정에서부터 해결되지 않은 논쟁과 정치적 긴장을 안고 있었다. 이 때문에 헌법에서 가장 부정확하고 의도적으로 모호하게 기술된 영역으로 남아있다. 스페인은 유럽에서 가장 분권화된 국가 중 하나로 평가받지만, 그 구체적인 형태가 단일 국가인지 연방 국가인지 헌법에 명확히 정의되어 있지 않아 많은 논쟁을 낳고 있다. 이러한 모호함 속에서 헌법 재판소는 특정 모델을 단정하는 것을 피하기 위해 스페인의 체제를 "자치 공동체 국가"라고 명명했다. 학계에서는 이를 연방주의와 단일주의 사이의 제3의 길, 이름만 없을 뿐 사실상의 연방 시스템, 또는 "연방주의 없는 연방" 등으로 다양하게 해석하며, 중앙 정부의 감독 아래 상당한 수준의 분권이 이루어지는 시스템으로 보기도 한다. "자치 공동체 국가"라는 용어 외에도, 다양한 저술가들은 스페인의 분권 모델을 "지역화된 국가", "다원적 국가", "자치 국가", "단일 연방 국가", "지역 단일 국가", "준연방, 준지역 또는 준집권 국가", "연방-지역 국가", "연방주의적 뉘앙스가 있는 자치 국가", "연방주의적 정신을 가진 단일 국가" 및 "통합 국가" 등으로 정의하려 시도했다. 더 최근의 평가에 따르면, 정치학자 및 외국 학자들 사이에서는 스페인 모델을 특정 특징을 가진 연방 시스템으로 간주할 수 있다는 합의가 있는 것으로 보인다.
국가에 전속되는 권한은 헌법에, 자치 공동체의 권한은 각 자치 규약에 명시되어 있으며, 주택, 도시 계획, 농업, 교통, 보건, 교육, 사회 복지, 문화 등을 포함할 수 있다. 그러나 헌법은 기본적인 틀만 제공할 뿐이어서, 권한 배분의 모호한 부분은 헌법 재판소의 판례를 통해 구체화되어 왔다.
모든 자치 공동체가 동일한 권한을 갖는 것은 아니기 때문에 이 시스템은 "비대칭적"이라고 불린다. 이는 각 지역의 다양성에 유연하게 대응할 수 있다는 장점으로 평가받기도 한다. 하지만 이러한 비대칭성은 갈등의 원인이 되기도 하는데, 특히 바스크 지방과 나바라는 자체적으로 세금을 징수하고 중앙 정부로 이전할 금액을 협상할 권한을 가진다. 이로 인해 다른 지역들과 달리 스페인 전체의 재정 균형에 기여하지 않는다는 비판이 제기된다. 또한 교육 규제, 지방 자치 단체 감독, 사회 서비스 및 대학교와 같이 많은 권한이 중앙 정부와 자치 공동체 정부 간에 공유되어 있어 실제 운영상 혼란을 야기할 수 있다는 지적도 있다.
지방 정부와 관련하여, 지방 정부에 대한 광범위한 틀은 지방 정부법에 정의되어 있지만, 세부 사항은 국가 및 지역 법률에 의해 정의되며 주로 지방 자치 단체에 할당된다. 헌법에서 주의 명성이 두드러짐에도 불구하고, 실제로 주의 권한과 다른 지방 자치 단체 그룹의 권한은 더 작은 지방 자치 단체에 대한 지원으로 제한된다. 적어도 두 명의 저자는 지원의 기능을 강조하기 위해 주를 지방 정부의 두 번째 계층으로 묘사한다. 지방 정부는 주로 지방 자치체를 비롯하여, 주, 섬, 광역 도시 지역, 코마르카, 만코문니다 및 만코문니다, 광역 도시 지역 및 소규모 지방 자치체( Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio|엔티다드 데 암비토 테리토리알 인페리오르 알 무니시피오es )를 포함하는 수많은 "지방 자치 단체"를 관리하는 의회를 의미한다. 실제로 대부분의 권한은 지방 자치체에 부여되어 있으며, 주는 더 작은 지방 자치체를 지원하는 데 국한된다.
헌법 초안은 주의 폐지를 제안했다. 최종 버전에서 주의 존재는 헌법 협상 중 특히 모호한 타협의 결과였는데, 획일적인 구조를 원하는 사람들은 중앙에서 영토를 통제하기 위한 수단으로 이전의 주 체계를 원했고, 더 연방적인 구조를 추구하는 사람들은 자체 영토 세분화 권한을 포함한 영토 자치를 원했다. 또 다른 저자는, 중앙 집권적 사고의 도구인 주는 자치 공동체의 틀을 만든 헌법에서 이례적이라고 말한다.
주 의회는 현행 헌법 이전부터 논란이 되어 왔다. 주 의회는 직접 선출되지 않으며, 서비스의 중복과 겹침이 여전히 존재한다. 한 고위 관료는 주 의회가 불필요하고 불필요한 정부 계층이라고 주장했다. 또 다른 저자는 주 의회가 유급 직책을 당원이나 그 동료들에게 분배함으로써 실제로 정당의 이익만을 위한 것이라고 말했다.
50개 주 중 9개 주는 정치적 또는 행정적 기능이 없으며, 주 의회가 없다. 6개 주(아스투리아스, 칸타브리아, 라리오하, 마드리드, 무르시아, 나바라)에서는 경계가 동일하기 때문에 주 기능을 지방 정부가 맡고 있다. 발레아레스 제도와 카나리아 제도의 3개 주에서는 주 의회의 기능이 각 섬의 별도 기구인 섬 의회(카빌도 인술라르 및 콘세호 인술라르)와 지방 정부 사이에 분담된다. 세우타와 멜리야의 자치시는 어떤 주에도 속하지 않는다.
지방 정부법은 각 지역이 주 의회의 활동을 결정할 수 있도록 허용한다. 2006년 카탈루냐 자치법은 주 의회의 모든 정치적, 행정적 기능을 지방 정부로 이관하여, 추가 법률에 따라 ''베르게리에''라는 새로운 기관으로 권한을 이양하는 것을 목표로 했다. 그러나 2010년 헌법 재판소는 주 권한의 소멸을 허용하지 않았다.
영토 경계는 반드시 일치하지 않는데, 지방 자치체, 코마르카 및 기타 지방 자치체 집단의 경계 설정, 폐지 및 변경은 지방 정부의 손에 달려 있는 반면 주 경계를 변경할 수 있는 것은 중앙 정부뿐이며 지역의 경계는 자치 규약에 정의되어 있다. 예를 들어 법적으로 정의된 코마르카인 세르다냐는 두 개의 국가로 나뉘며, 남서쪽 절반은 스페인의 코마르카로 간주되고, 북동쪽 절반은 프랑스에 속한다.
6. 참고 문헌
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