분권화
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1. 개요
분권화는 중앙 정부의 권한을 지방 정부 또는 지역 사회로 이전하는 것을 의미하며, 프랑스 혁명 이후 등장한 개념이다. 분권화는 정치적, 행정적, 재정적 측면을 가지며, 지방 자치와 민주주의를 강화하는 장점이 있는 반면, 부의 불균형 심화, 국가 정책 조정의 어려움, 지방 엘리트의 권력 장악 등의 단점도 존재한다. 미국, 독일, 일본 등 각국은 서로 다른 방식으로 분권화를 추진해왔으며, 관련 용어로는 지역주권, 중앙주권 등이 있다. 분권화는 취약한 지방 행정, 재정 부족, 자원 불균형 등으로 인해 비효율적인 결과를 초래할 수 있으며, 국가 정책 조정을 복잡하게 만들 수 있다는 비판도 있다.
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| 분권화 | |
|---|---|
| 지도 정보 | |
| 개념 | |
| 정의 | 권한, 책임, 자원 등을 중앙 정부나 기관에서 지방 정부, 지역 사회, 개인에게 이전하는 과정 |
| 핵심 원칙 | 하위 단위의 자율성과 책임성 강화 |
| 목적 | 의사 결정의 효율성 및 민주성 증진, 지역 특성에 맞는 정책 수립 |
| 유형 | |
| 정치적 분권화 | 선출된 지방 정부에 권한 이양 |
| 행정적 분권화 | 중앙 정부의 업무를 지방 정부나 기관으로 위임 |
| 재정적 분권화 | 지방 정부가 자체 재원을 확보하고 예산을 관리하는 권한 부여 |
| 시장 분권화 | 공공 서비스의 제공을 민간 부문이나 비정부 기구에 맡기는 방식 |
| 특징 | |
| 분산된 의사 결정 | 권한이 여러 단위로 분산되어 운영됨 |
| 참여와 자율성 | 지역 주민의 참여와 자율성을 높이는 방향으로 추진 |
| 유연성 | 지역 특성과 요구에 맞춰 다양한 형태로 구현 가능 |
| 권한 이양 | 중앙 정부의 권한이 지방 정부나 지역 사회로 이양 |
| 책임성 | 이양된 권한에 대한 책임성을 강조 |
| 장점 | |
| 효율성 증가 | 의사 결정 과정의 효율성 증대, 지역 특성에 맞는 정책 수립 가능 |
| 민주주의 강화 | 주민 참여를 확대하고 민주적인 의사 결정 과정 강화 |
| 책임성 증대 | 지방 정부의 책임성을 강화하여 행정 서비스 질 향상 |
| 자율성 증진 | 지역 주민과 지방 정부의 자율성을 높여 지역 발전을 촉진 |
| 갈등 감소 | 지역의 다양한 요구를 반영하여 사회적 갈등 감소 |
| 단점 | |
| 불평등 심화 | 지역 간 자원 불균형 심화 가능성 |
| 역량 부족 | 일부 지역 정부의 행정 역량 부족으로 정책 효과 미흡 |
| 부패 가능성 | 지방 정부의 권한 남용 및 부패 발생 가능성 |
| 조정의 어려움 | 중앙 정부와 지방 정부 간의 조정 문제 발생 |
| 관련 개념 | |
| 자율 | 스스로 결정하고 운영할 수 있는 권한 |
| 자치 | 스스로 통치하고 운영하는 행위 |
| 분산 | 권한이나 책임을 여러 곳에 나누는 것 |
| 위임 | 권한을 다른 사람이나 조직에 맡기는 것 |
| 하부구조 | 전체를 구성하는 부분적인 구조 |
| 연방주의 | 여러 주나 지역이 연합하여 하나의 국가를 이루는 체제 |
| 지방 자치 | 지방 정부가 스스로 지역의 일을 처리하는 제도 |
| 보조성 원칙 | 상위 기관은 하위 기관이 처리할 수 있는 일에 간섭하지 않아야 한다는 원칙 |
| 추가 정보 | |
| 분야 | 정치, 경제, 행정, 사회 등 다양한 분야에서 적용 가능 |
| 주요 사례 | 스위스, 독일, 캐나다 등 연방 국가에서 활발히 시행 |
| 국제 기구 | 세계은행, 유엔 등 국제 기구에서 개발도상국 지원 사업으로 추진 |
| 사회적 영향 | 지역 사회의 성장 및 발전에 큰 영향 |
| 참고 문헌 | |
| 참고 서적 | Diversity in Decentralized Systems: Enabling Self-Organizing Solutions The Political Economy of Decentralization Governance and Decentralisation |
2. 역사
'''분권화'''는 1794년 프랑스 혁명 이후 프랑스 디렉토리 지도부가 새로운 정부 구조를 만들면서 사용되기 시작한 "중앙집권화"라는 단어는 1820년대부터 사용되기 시작했다.[2] "중앙집권화"는 1800년대 초반에 영어로 쓰여진 글에 등장했으며,[3] 분권화에 대한 언급 또한 같은 시기에 처음 등장한다. 1800년대 중반 알렉시 드 토크빌은 프랑스 혁명이 "분권화를 향한 움직임"으로 시작했지만, "결국 중앙집권화의 확장"이 되었다고 썼다.[4] 1863년 은퇴한 프랑스 관료 모리스 블록은 프랑스 저널에 "분권화"라는 제목의 기사를 써서 정부와 관료 중앙집권화의 역학과 최근 프랑스의 정부 기능 분권화 노력을 검토했다.[5]
자유와 분권화에 대한 사상은 19세기와 20세기에 "무정부주의자", "자유지상주의자", 심지어 분권주의자라고 자처하는 반 국가적 정치 활동가들에 의해 그 논리적 결론에 도달했다. 토크빌은 "분권화는 행정적 가치뿐만 아니라 시민적 차원도 가지고 있습니다. 시민들이 공공 업무에 관심을 가질 기회를 증가시키고, 자유를 사용하는 데 익숙해지게 합니다. 그리고 이러한 지역적이고 활동적이며 까다로운 자유의 축적에서 비개인적이고 집단적인 의지에 의해 뒷받침되더라도 중앙 정부의 주장에 대한 가장 효율적인 대응책이 생겨납니다."라고 주장했다.[6] 영향력 있는 무정부주의 이론가인 피에르-조제프 프루동(1809~1865)은[7][8] "25년 동안 발전시킨 나의 모든 경제적 사상은 농업-산업 연합이라는 말로 요약할 수 있습니다. 나의 모든 정치적 사상은 유사한 공식, 즉 정치 연합 또는 분권화로 귀결됩니다."라고 썼다.[9]
20세기 초 미국은 경제적 부와 정치적 권력의 중앙 집중화에 대한 대응으로 분권주의 운동을 전개했다. 이 운동은 대규모 산업 생산이 중산층 상인과 소규모 제조업체를 파괴했다고 비난하고 재산 소유권 증가와 소규모 생활로의 복귀를 촉진했다. 분권주의 운동은 로버트 펜 워렌과 같은 남부 농업주의자들과 기자 허버트 아가를 끌어들였다.[10] 그 후 수년 동안 사회적, 경제적, 그리고 종종 정치적 분권주의와 정체성을 공유한 뉴 레프트와 자유지상주의자 개인에는 랄프 보르소디, 웬델 베리, 폴 굿맨, 칼 오글스비, 칼 헤스, 도널드 리빙스턴, 커크패트릭 세일 (''인간 규모''의 저자),[11] 머레이 북친,[12] 도로시 데이,[13] 상원의원 마크 오. 해틀필드,[14] 밀드레드 J. 루미스[15]와 빌 카우프만이 포함된다.[16]
1957년 책 ''국가의 붕괴''의 저자인 레오폴드 코르 – "뭔가 잘못되었을 때는 무언가가 너무 크다"는 말로 유명함 – 는 1973년 베스트셀러 ''작은 것이 아름답다: 사람이 중요하다면 경제를 연구하는 방법''의 저자인 E. F. 슈마허에게 큰 영향을 미쳤다.[17][18] 그 후 몇 년 동안 여러 베스트셀러 책이 분권화를 옹호했다.
다니엘 벨의 ''후산업 사회의 도래''[4]는 적절한 크기와 범위의 단위를 찾기 위해 정부 구조의 "포괄적인 개편"의 필요성과 기능을 현재의 국가 경계에서 분리하여 물, 교통, 교육, 경제와 같은 기능을 기반으로 하는 지역을 만들어야 할 필요성을 논의했으며, 지도에 "다른 '오버레이'"가 있을 수 있다고 했다.[19][20] 앨빈 토플러는 ''미래 충격''(1970)과 ''제3의 물결''(1980)을 출판했다. 나중 인터뷰에서 토플러는 산업식 중앙 집중식 상향식 관료적 계획은 그가 "예측 민주주의"라고 부르는 더 개방적이고 민주적이며 분권화된 방식으로 대체될 것이라고 말했다.[21] 미래학자 존 나이스비트의 1982년 책 "메가트렌드"는 2년 이상 뉴욕 타임즈 베스트셀러 목록에 올랐고 1400만 부가 팔렸다.[22] 나이스비트의 책은 10가지 "메가트렌드"를 제시하는데, 그중 다섯 번째는 중앙 집중화에서 분권화로의 전환이다.[23] 1996년 데이비드 오스본과 테드 게이블러는 분권주의 공공 행정 이론을 제안한 베스트셀러 책 ''정부 재창조''를 출판했는데, 이는 "새로운 공공 관리"로 불리게 되었다.[24]
스티븐 커밍스는 분권화가 1980년대에 "혁명적인 메가트렌드"가 되었다고 썼다.[25] 1983년 다이애나 코니어스는 분권화가 개발 행정의 "최신 유행"인지 질문했다.[26] 코넬 대학교의 지역 정부 재구조화 프로젝트는 분권화가 책임을 지역 정부에 이양하는 "세계적인 추세"를 의미한다고 명시하고 있다.[27] 로버트 J. 베넷의 ''분권화, 정부 간 관계 및 시장: 후생복지 의제를 향하여''는 제2차 세계 대전 이후 정부가 중앙 집중식 "복지주의" 정책을 추구했지만, 이제 정부 간 및 시장 기반 분권화의 "후생복지" 정책이 되었다고 설명한다.[27]
1983년 "분권화"는 미국의 녹색 운동의 "10가지 핵심 가치" 중 하나로 확인되었다.
1999년 유엔 개발 계획 보고서는 다음과 같이 명시했다.
2. 1. 한국의 지방분권 역사
3. 특징
지방주의·민주주의에는 유용하지만, 반대로 국가주의·공산주의 측면에서는 반대되는 부분이 많다.
장점분권화는 보조성의 원칙에 따라 문제를 효과적으로 해결할 수 있는 가장 낮은 수준의 권한이 문제를 해결하도록 함으로써, 지방·지역이 각자의 사정에 맞는 더 적절하고 유연한 통치를 할 수 있게 한다.[33] 이는 의사 결정 참여, 민주주의, 평등 및 상위 권한으로부터의 자유와 같은 개념과 관련되어 있으며, 민주적인 목소리를 강화한다.[34][35][27] 이론가들은 실제 재량권을 가진 지역 대표 기관이 지역 효율성, 형평성 및 발전으로 이어질 수 있는 분권화의 기반이라고 믿는다.[36]
노먼 L. 존슨은 다양성이 생태계, 사회 집단, 대규모 조직, 정치 제도와 같은 분권화된 시스템에서 중요한 역할을 한다고 보았다. 정치적 분권화의 옹호자들은 사회에서 더 잘 알려진 다양한 이해관계자들의 참여가 증가하면 국가 수준의 당국만이 내리는 결정보다 더 관련성 있는 결정으로 이어질 것이라고 주장한다.[38]
기업과 정부 모두에서 분권화는 효율성 증진에 기여할 수 있다. 기업에서는 지역 정보에 가장 가까운 관리자가 신속하게 결정을 내릴 수 있도록 하고, 상위 경영진은 장기적인 전략에 집중할 수 있게 한다.[42] 정부 프로그램의 분권화는 의사소통 혼잡 감소, 예상치 못한 문제에 대한 신속한 대응, 서비스 제공 능력 향상, 지역 상황에 대한 정보 개선, 프로그램 수혜자의 지원 증가로 인해 효율성과 효과성이 향상된다고 한다.[41]
경제적 및/또는 정치적 분권화는 다양한 지역 간 또는 지역과 중앙 정부 간의 실제 또는 인식된 불평등을 줄여 갈등을 예방하거나 줄이는 데 도움이 될 수 있다.[43] Dawn Brancati는 정치적 분권화가 국가 내 갈등을 줄인다는 것을 발견했다.[44]
중앙 정부가 재해나 테러 등으로 기능 부전에 빠진 경우에도, 분권화는 국가 통치의 백업으로 기능하여 원활하고 지체 없는 국가 지역 운영을 가능하게 한다. 또한, 특정 지역에 분리 독립 운동이 존재하는 경우, 완전한 독립과 강제적인 종속의 절충안이 될수 있다. 각 지방·지역 경제가 활성화에 성공할 경우, 그것들의 집합체인 국가의 국력 증진에 기여할 수도 있다.
단점분권화는 "생산 효율성"을 높일 수 있지만, 부의 재분배를 더 어렵게 만들어 "배분 효율성"을 저해할 수 있다.[150] 특히 국가 정부가 필요한 지역을 지원할 수 없는 위기 시기에 부유한 지역과 빈곤한 지역 간의 불균형을 심화시킬 수 있다.[150] 지역 간 경쟁의 결과, 지역 간 빈부 격차가 확대될 우려가 있다.
분권화는 국가 정책 조정을 지나치게 복잡하게 만들 수 있으며, 지방 엘리트들이 기능을 장악할 수 있게 할 수도 있다.[149] 민간 부문과 공공 부문 간의 불신으로 인해 지방 간 협력이 저해될 수 있으며, 상위 권한이 없다면 분권화는 자원에 대한 집행 비용 증가와 갈등으로 이어질 수 있다.[149] 또한, 분권화는 더 복잡한 투입이 필요한 서비스와 달리 표준화되고 일상적인 네트워크 기반 서비스에는 효율적이지 않을 수 있다.[74] 노동력 또는 자원 조달에서 규모의 경제가 상실되면 중앙 정부가 재정 자원에 대한 통제력을 잃는 동시에 분권화 비용이 증가할 수 있다.[74] 중앙 정부의 권한이 축소됨에 따라 국가 차원의 행동을 취할 때 더 많은 조정이 필요할 수 있다. 대상이 되는 지방 조직의 규모가 너무 작으면 운영에 차질이 생길 가능성이 있다.
분권화를 저해하는 요인으로는, 비효율적이거나 비효과적인 서비스로 이어질 수 있는 취약한 지방 행정 또는 기술 역량, 특히 가장 필요한 초기 단계에서 새로운 지방 책임을 수행하는 데 필요한 재정 자원 부족, 또는 자원의 불공정한 분배가 포함된다.[148]
3. 1. 장점
분권화는 다양한 측면에서 긍정적인 효과를 가져올 수 있다.분권화는 보조성의 원칙에 따라 문제를 효과적으로 해결할 수 있는 가장 낮은 수준의 권한이 문제를 해결하도록 함으로써, 지방·지역이 각자의 사정에 맞는 더 적절하고 유연한 통치를 할 수 있게 한다.[33] 이는 의사 결정 참여, 민주주의, 평등 및 상위 권한으로부터의 자유와 같은 개념과 관련되어 있으며, 민주적인 목소리를 강화한다.[34][35][27] 이론가들은 실제 재량권을 가진 지역 대표 기관이 지역 효율성, 형평성 및 발전으로 이어질 수 있는 분권화의 기반이라고 믿는다.[36]
노먼 L. 존슨은 다양성이 생태계, 사회 집단, 대규모 조직, 정치 제도와 같은 분권화된 시스템에서 중요한 역할을 한다고 보았다. 정치적 분권화의 옹호자들은 사회에서 더 잘 알려진 다양한 이해관계자들의 참여가 증가하면 국가 수준의 당국만이 내리는 결정보다 더 관련성 있는 결정으로 이어질 것이라고 주장한다.[38]
기업과 정부 모두에서 분권화는 효율성 증진에 기여할 수 있다. 기업에서는 지역 정보에 가장 가까운 관리자가 신속하게 결정을 내릴 수 있도록 하고, 상위 경영진은 장기적인 전략에 집중할 수 있게 한다.[42] 정부 프로그램의 분권화는 의사소통 혼잡 감소, 예상치 못한 문제에 대한 신속한 대응, 서비스 제공 능력 향상, 지역 상황에 대한 정보 개선, 프로그램 수혜자의 지원 증가로 인해 효율성과 효과성이 향상된다고 한다.[41]
경제적 및/또는 정치적 분권화는 다양한 지역 간 또는 지역과 중앙 정부 간의 실제 또는 인식된 불평등을 줄여 갈등을 예방하거나 줄이는 데 도움이 될 수 있다.[43] Dawn Brancati는 정치적 분권화가 국가 내 갈등을 줄인다는 것을 발견했다.[44]
중앙 정부가 재해나 테러 등으로 기능 부전에 빠진 경우에도, 분권화는 국가 통치의 백업으로 기능하여 원활하고 지체 없는 국가 지역 운영을 가능하게 한다. 또한, 특정 지역에 분리 독립 운동이 존재하는 경우, 완전한 독립과 강제적인 종속의 절충안이 될수 있다. 각 지방·지역 경제가 활성화에 성공할 경우, 그것들의 집합체인 국가의 국력 증진에 기여할수도 있다.
3. 2. 단점
분권화는 "생산 효율성"을 높일 수 있지만, 부의 재분배를 더 어렵게 만들어 "배분 효율성"을 저해할 수 있다.[150] 특히 국가 정부가 필요한 지역을 지원할 수 없는 위기 시기에 부유한 지역과 빈곤한 지역 간의 불균형을 심화시킬 수 있다.[150] 지역 간 경쟁의 결과, 지역 간 빈부 격차가 확대될 우려가 있다.분권화는 국가 정책 조정을 지나치게 복잡하게 만들 수 있으며, 지방 엘리트들이 기능을 장악할 수 있게 할 수도 있다.[149] 민간 부문과 공공 부문 간의 불신으로 인해 지방 간 협력이 저해될 수 있으며, 상위 권한이 없다면 분권화는 자원에 대한 집행 비용 증가와 갈등으로 이어질 수 있다.[149] 또한, 분권화는 더 복잡한 투입이 필요한 서비스와 달리 표준화되고 일상적인 네트워크 기반 서비스에는 효율적이지 않을 수 있다.[74] 노동력 또는 자원 조달에서 규모의 경제가 상실되면 중앙 정부가 재정 자원에 대한 통제력을 잃는 동시에 분권화 비용이 증가할 수 있다.[74] 중앙 정부의 권한이 축소됨에 따라 국가 차원의 행동을 취할 때 더 많은 조정이 필요할 수 있다. 대상이 되는 지방 조직의 규모가 너무 작으면 운영에 차질이 생길 가능성이 있다.
분권화를 저해하는 요인으로는, 비효율적이거나 비효과적인 서비스로 이어질 수 있는 취약한 지방 행정 또는 기술 역량, 특히 가장 필요한 초기 단계에서 새로운 지방 책임을 수행하는 데 필요한 재정 자원 부족, 또는 자원의 불공정한 분배가 포함된다.[148]
4. 유형
역사가들은 중앙집권화와 분권화라는 관점에서 정부와 제국의 역사를 서술해왔다.[59] 1980년대 이후 많은 학자들이 중앙집권화와 분권화의 순환에 대해 연구해왔다.[60]
정부 분권화는 정치적, 행정적 측면 모두를 가지고 있다. 분권화는 중앙 도시에서 다른 지역으로 권력을 이전하는 영토적 분권화일 수도 있고, 정부 부처의 최고 관리자에서 하급 관리로 의사결정권을 이전하거나 민영화를 통해 기능을 완전히 이양하는 기능적 분권화일 수도 있다.[64]
;정치적 분권
정치적 분권화는 국가 정부의 정책 결정 권한 감소를 의미한다.[67] 이 과정은 하위 정부 단계에 상당한 수준의 의미 있는 의사결정 자율성을 위임하거나, 지역 또는 지방 대표와 같은 하위급 공무원을 시민이 선출할 권리를 부여하는 개혁 제도를 통해 이루어진다.[67] 국가에 따라 헌법 또는 법령 개정, 새로운 정당의 발전, 입법부의 권한 증대, 지역 정치 단위의 창설, 옹호 단체 장려가 필요할 수 있다.[38]
중앙 정부는 여러 가지 이유로 권한과 책임을 분권화하기로 결정할 수 있는데, 정부 관리들이 특정 책임과 결정이 지역 또는 지방 차원에서 가장 잘 처리될 것이라고 판단할 때 행정적 이유로 분권화 개혁이 발생할 수 있다. 민주주의 국가에서는 전통적으로 보수주의 정당들이 중앙 정부의 역할 축소를 주장하는 경향이 있기 때문에 정치적 분권화를 당 강령에 포함시킨다. 또한 정부 안정성이 정치적 분권화 가능성을 높인다는 것을 뒷받침하는 강력한 증거가 있다.[67]
소수 민족 정당의 부상은 의원내각제 민주주의 국가의 국가 정치와 분권화 개혁의 시행과 밀접하게 관련되어 있다.[67] 중앙 정부 내 여당은 국가 선거에서 소수 민족 정당의 부상을 억제하기 위해 지역 의회를 설립하는 방식으로 협력할 수 있다.[67]
정치적 분권화에는 많은 예상되는 장점이 있다. 지방 및 지역 당국을 선출할 권리를 활용하는 개인들은 정치에 대한 더 긍정적인 태도를 보이는 것으로 나타났으며,[68] 공공 협의 및 참여 예산과 같은 참여 민주주의 메커니즘을 통한 시민 의사결정 기회 증가는 소외된 계층의 눈에 정부 기관의 정당성을 높이는 데 도움이 되는 것으로 여겨진다.[69] 또한 정치적 분권화는 지역 관습, 규범 및 신념의 훼손과 같이 국가가 주도하는 개발과 세계화의 해로운 측면으로부터 지역 사회를 보호하는 유효한 수단으로 인식된다.[70]
유럽 연합은 의사 결정은 가장 지역적으로 유능한 당국이 해야 한다는 보조성 원칙을 따른다. EU는 지역 또는 회원국 당국이 스스로 해결할 수 없는 열거된 문제에 대해서만 결정해야 한다. 또한 집행은 전적으로 회원국의 영역이다.
정치적 분권화에는 단점도 있다. Fan의 연구에 따르면 정부의 수직 계층이 많을수록, 그리고 하위 정부 고용 수준이 높을수록 부패와 렌트 추구가 증가한다는 결론을 내렸다.[73]
;행정적 분권
행정 분권화는 중앙 정부의 기능 및 사무를 지방으로 이양하고, 지방 정부의 조직 및 인사에 대한 자율성을 확대하며, 규제를 완화하고 지방 정부의 재량권을 확대하며, 특별지방행정기관의 기능을 조정하는 것을 포함한다.[74][75]
정부 분권화는 정치적, 행정적 측면을 모두 가지고 있다.[64] 행정 분권화는 중앙 정부의 의사결정, 재정 및 이행 책임을 하위 기관으로 이전하는 것을 의미한다. 여기에는 분권화(Deconcentration), 위임(Delegation), 이양(Devolution), 양도(Divestment) 또는 민영화(privatization)의 네 가지 주요 형태가 있다.[74][75][77]
- 분권화(Deconcentration): 중앙 정부 관리들의 특정 공공 기능에 대한 의사결정, 재정 및 이행 책임을 기존 지구 또는 필요에 따라 중앙 정부의 직접 통제하에 있는 새로운 지구의 관리들에게 이전하는 가장 약한 형태의 분권화이다.[76]
- 위임(Delegation): 의사결정, 재정 및 이행에 대한 책임을 하위 기관으로 이전한다. 공공-민간 기업 또는 법인, 또는 "기관", 특별 프로젝트 또는 서비스 지구의 설립을 포함하며, 이들은 상당한 의사결정 재량권을 갖고 공무원 임용 요건에서 면제될 수 있으며 서비스에 대한 사용료를 부과할 수 있다.
- 이양(Devolution): 특정 공공 기능에 대한 의사결정, 재정 및 이행 책임을 지역, 지방 또는 주 정부와 같은 하위 국가 수준으로 이전한다.
- 양도(Divestment) 또는 민영화(privatization): 민간 기업에 서비스를 하청하거나, 특정 공공 기능에 대한 의사결정, 재정 및 이행에 대한 모든 책임을 완전히 포기하는 것을 의미한다. 시설 매각, 근로자 전직 또는 해고가 이루어지며, 민간 기업 또는 비영리 단체가 서비스를 제공하게 된다.[77]
;재정적 분권
재정 분권화는 재정적 책임을 유지하면서 세입 및/또는 지출 권한을 하위 정부 기관으로 이전하는 것을 의미한다.[74] 이 과정은 일반적으로 재정 연방주의라고 불리지만, 단일 정부, 연방 정부 또는 연합 정부에도 적용될 수 있다. 재정 연방주의는 중앙 정부가 하위 정부 기관에 너무 많은 돈을 주거나 너무 적은 돈을 주는 "수직적 불균형"과 관련이 있다.[79][80][81]
재정 분권화는 사용자 요금, 통화 또는 노동 기여를 통한 사용자 참여, 지역 부동산세 또는 판매세 확대, 이전 지불 또는 보조금을 통한 중앙 정부 세금의 지방 정부로의 정부 간 이전, 그리고 국가 정부의 대출 보증을 통한 지방 자치 단체의 차입 허가를 통해 달성될 수 있다. 자금 이전은 조건부로 지시 사항과 함께 또는 무조건적으로 지시 사항 없이 제공될 수 있다.[74][82] 재정 분권화는 지방세 비중 및 세원을 확충하고, 지방교부세 제도를 개선하며, 국고보조금 제도를 정비하여 지방재정 건전성을 확보하는 방향으로 이루어진다.
4. 1. 정치적 분권
역사가들은 중앙집권화와 분권화라는 관점에서 정부와 제국의 역사를 서술해왔다.[59] 1980년대 이후 많은 학자들이 중앙집권화와 분권화의 순환에 대해 연구해왔다.[60]정부 분권화는 정치적, 행정적 측면 모두를 가지고 있다. 정치적 분권화는 국가 정부의 정책 결정 권한 감소를 의미한다.[67] 이 과정은 하위 정부 단계에 상당한 수준의 의미 있는 의사결정 자율성을 위임하거나, 지역 또는 지방 대표와 같은 하위급 공무원을 시민이 선출할 권리를 부여하는 개혁 제도를 통해 이루어진다.[67] 국가에 따라 헌법 또는 법령 개정, 새로운 정당의 발전, 입법부의 권한 증대, 지역 정치 단위의 창설, 옹호 단체 장려가 필요할 수 있다.[38]
중앙 정부는 여러 가지 이유로 권한과 책임을 분권화하기로 결정할 수 있는데,정부 관리들이 특정 책임과 결정이 지역 또는 지방 차원에서 가장 잘 처리될 것이라고 판단할 때 행정적 이유로 분권화 개혁이 발생할 수 있다. 민주주의 국가에서는 전통적으로 보수주의 정당들이 중앙 정부의 역할 축소를 주장하는 경향이 있기 때문에 정치적 분권화를 당 강령에 포함시킨다. 또한 정부 안정성이 정치적 분권화 가능성을 높인다는 것을 뒷받침하는 강력한 증거가 있다.[67]
소수 민족 정당의 부상은 의원내각제 민주주의 국가의 국가 정치와 분권화 개혁의 시행과 밀접하게 관련되어 있다.[67] 중앙 정부 내 여당은 국가 선거에서 소수 민족 정당의 부상을 억제하기 위해 지역 의회를 설립하는 방식으로 협력할 수 있다.[67]
정치적 분권화에는 많은 예상되는 장점이 있다. 지방 및 지역 당국을 선출할 권리를 활용하는 개인들은 정치에 대한 더 긍정적인 태도를 보이는 것으로 나타났으며,[68] 공공 협의 및 참여 예산과 같은 참여 민주주의 메커니즘을 통한 시민 의사결정 기회 증가는 소외된 계층의 눈에 정부 기관의 정당성을 높이는 데 도움이 되는 것으로 여겨진다.[69] 또한 정치적 분권화는 지역 관습, 규범 및 신념의 훼손과 같이 국가가 주도하는 개발과 세계화의 해로운 측면으로부터 지역 사회를 보호하는 유효한 수단으로 인식된다.[70]
유럽 연합은 의사 결정은 가장 지역적으로 유능한 당국이 해야 한다는 보조성 원칙을 따른다. EU는 지역 또는 회원국 당국이 스스로 해결할 수 없는 열거된 문제에 대해서만 결정해야 한다. 또한 집행은 전적으로 회원국의 영역이다.
정치적 분권화에는 단점도 있다. Fan의 연구에 따르면 정부의 수직 계층이 많을수록, 그리고 하위 정부 고용 수준이 높을수록 부패와 렌트 추구가 증가한다는 결론을 내렸다.[73]
4. 2. 행정적 분권
행정적 분권화는 중앙 정부의 기능 및 사무를 지방으로 이양하고, 지방 정부의 조직 및 인사에 대한 자율성을 확대하며, 규제를 완화하고 지방 정부의 재량권을 확대하며, 특별지방행정기관의 기능을 조정하는 것을 포함한다.[74][75]정부 분권화는 정치적, 행정적 측면을 모두 가지고 있다.[64] 행정 분권화는 중앙 정부의 의사결정, 재정 및 이행 책임을 하위 기관으로 이전하는 것을 의미한다. 여기에는 분권화(Deconcentration), 위임(Delegation), 이양(Devolution), 양도(Divestment) 또는 민영화(privatization)의 네 가지 주요 형태가 있다.[74][75][77]
- 분권화(Deconcentration): 중앙 정부 관리들의 특정 공공 기능에 대한 의사결정, 재정 및 이행 책임을 기존 지구 또는 필요에 따라 중앙 정부의 직접 통제하에 있는 새로운 지구의 관리들에게 이전하는 가장 약한 형태의 분권화이다.[76]
- 위임(Delegation): 의사결정, 재정 및 이행에 대한 책임을 하위 기관으로 이전한다. 공공-민간 기업 또는 법인, 또는 "기관", 특별 프로젝트 또는 서비스 지구의 설립을 포함하며, 이들은 상당한 의사결정 재량권을 갖고 공무원 임용 요건에서 면제될 수 있으며 서비스에 대한 사용료를 부과할 수 있다.
- 이양(Devolution): 특정 공공 기능에 대한 의사결정, 재정 및 이행 책임을 지역, 지방 또는 주 정부와 같은 하위 국가 수준으로 이전한다.
- 양도(Divestment) 또는 민영화(privatization): 민간 기업에 서비스를 하청하거나, 특정 공공 기능에 대한 의사결정, 재정 및 이행에 대한 모든 책임을 완전히 포기하는 것을 의미한다. 시설 매각, 근로자 전직 또는 해고가 이루어지며, 민간 기업 또는 비영리 단체가 서비스를 제공하게 된다.[77]
4. 3. 재정적 분권
재정 분권화는 재정적 책임을 유지하면서 세입 및/또는 지출 권한을 하위 정부 기관으로 이전하는 것을 의미한다.[74] 이 과정은 일반적으로 재정 연방주의라고 불리지만, 단일 정부, 연방 정부 또는 연합 정부에도 적용될 수 있다. 재정 연방주의는 중앙 정부가 하위 정부 기관에 너무 많은 돈을 주거나 너무 적은 돈을 주는 "수직적 불균형"과 관련이 있다.[79][80][81]재정 분권화는 사용자 요금, 통화 또는 노동 기여를 통한 사용자 참여, 지역 부동산세 또는 판매세 확대, 이전 지불 또는 보조금을 통한 중앙 정부 세금의 지방 정부로의 정부 간 이전, 그리고 국가 정부의 대출 보증을 통한 지방 자치 단체의 차입 허가를 통해 달성될 수 있다. 자금 이전은 조건부로 지시 사항과 함께 또는 무조건적으로 지시 사항 없이 제공될 수 있다.[74][82] 재정 분권화는 지방세 비중 및 세원을 확충하고, 지방교부세 제도를 개선하며, 국고보조금 제도를 정비하여 지방재정 건전성을 확보하는 방향으로 이루어진다.
5. 각국의 지방분권
미국 등 연방제를 채택하고 있는 국가는 지방 분권적 경향이 크다.
; 미국
미국은 연방 정부의 권력이 약하고 주(state)가 큰 자치권을 가지는 지방 분권 국가이다. 두 차례의 세계 대전과 전간기의 불황 및 뉴딜 정책 시대를 거치면서 연방 정부의 권한과 영향력은 크게 확대되었지만, 여전히 주가 독자적인 입법권을 가지고 있으며, 각 주는 독자적인 헌법과 군대를 보유하고 있다. 연방 정부의 관할은 미국 헌법에 규정된 분야로 제한되며, 미국 헌법 개정에는 주 의회의 승인이 필요한 등 각 주는 높은 독자성과 결정권을 유지하고 있다. 지방 제도의 구축에 관한 권한은 기본적으로 주에 주어져 있으며, 구체적으로 어떤 종류의 지방 단체가 설치되는지는 주 및 그 지역에 따라 다르다.
; 독일
독일은 16개의 주(란트)가 강한 자치권을 가진 연방제 국가이며, 유럽 주요 국가 중에서도 지방 분권이 매우 발달한 국가이다. 각 주는 독자적인 헌법과 법 체계를 가지고 있으며, 독자적인 행정권과 사법권을 보유하고 있다. 지방 제도에 관한 통일 법전은 없고, 지방 자치 단체의 조직 및 운영은 각 주가 제정하는 법률에 따라 서로 다른 제도가 마련되어 있다.
게마인데(기초자치단체)는 독자성이 비교적 강하며, 작은 기초자치단체들의 광역 연합체로서 크라이스(군)가 결성된 곳도 있다. 또한 주 정부의 출장소(하부 행정 구획)를 크라이스(현)라고 부르는 주도 있다.
역사적으로 독일은 영방 국가(바이에른 왕국, 하노버 왕국, 프로이센 왕국 등)가 분립했던 기간이 길었고, 독일 제국 시대에도 지방 분권의 기운이 강했다. 바이마르 공화국 시대에도 지방 분권제였지만, 나치 정권 시대에 주 의회가 해산되고 주의 행정권이 중앙으로 이관되어 아돌프 히틀러의 독재 정권이 만들어졌다.
; 일본
일본은 단일제 국가이지만, 지방분권의 추진을 위한 관계 법률의 정비 등에 관한 법률(지방분권 일괄법)을 통해 지방 정부의 권한을 확대하는 개혁을 추진했다. 에도 시대에는 막부라는 중앙정부가 있었지만, 각 번(藩)에 권한이 위임되어 있었다. 그러나 다이묘(大名)는 산킨코타이(参勤交代) 등으로 인해 중앙 통제를 받았다.
메이지 유신 이후 폐번치현(廃藩置県)을 통해 중앙집권 체제를 구축했으나, 2000년 지방분권 일괄법 시행으로 기관 위임 사무가 폐지되고 국가와 지방 공공 단체가 대등한 관계로 전환되었다.
1999년부터 2006년까지 진행된 헤이세이 대합병은 기초자치단체의 자율적 합병을 추진하는 형태였지만, 재정 지원과 지방교부세 감소 등의 정책으로 인해 일부 자치단체는 합병을 강요받는 상황에 놓였다. 이는 '강제적 합병'이라는 비판을 받기도 했다.
고이즈미 준이치로 정권은 삼위일체의 개혁을 통해 지방분권을 추진하려 했으나, 지방에 대한 재원과 권한 보장이 불명확하여 지방 공공 단체로부터 비판을 받았다. 도쇼제(道州制) 도입을 주장하는 의견도 존재한다.
5. 1. 미국
미국은 연방 정부의 권력이 약하고 주(state)가 큰 자치권을 가지는 지방 분권 국가이다. 두 차례의 세계 대전과 전간기의 불황 및 뉴딜 정책 시대를 거치면서 연방 정부의 권한과 영향력은 크게 확대되었지만, 여전히 주가 독자적인 입법권을 가지고 있으며, 각 주는 독자적인 헌법과 군대를 보유하고 있다. 연방 정부의 관할은 미국 헌법에 규정된 분야로 제한되며, 미국 헌법 개정에는 주 의회의 승인이 필요한 등 각 주는 높은 독자성과 결정권을 유지하고 있다. 지방 제도의 구축에 관한 권한은 기본적으로 주에 주어져 있으며, 구체적으로 어떤 종류의 지방 단체가 설치되는지는 주 및 그 지역에 따라 다르다.5. 2. 독일
독일은 16개의 주(란트)가 강한 자치권을 가진 연방제 국가이며, 유럽 주요 국가 중에서도 지방 분권이 매우 발달한 국가이다. 각 주는 독자적인 헌법과 법 체계를 가지고 있으며, 독자적인 행정권과 사법권을 보유하고 있다. 지방 제도에 관한 통일 법전은 없고, 지방 자치 단체의 조직 및 운영은 각 주가 제정하는 법률에 따라 서로 다른 제도가 마련되어 있다.게마인데(기초자치단체)는 독자성이 비교적 강하며, 작은 기초자치단체들의 광역 연합체로서 크라이스(군)가 결성된 곳도 있다. 또한 주 정부의 출장소(하부 행정 구획)를 크라이스(현)라고 부르는 주도 있다.
역사적으로 독일은 영방 국가(바이에른 왕국, 하노버 왕국, 프로이센 왕국 등)가 분립했던 기간이 길었고, 독일 제국 시대에도 지방 분권의 기운이 강했다. 바이마르 공화국 시대에도 지방 분권제였지만, 나치 정권 시대에 주 의회가 해산되고 주의 행정권이 중앙으로 이관되어 아돌프 히틀러의 독재 정권이 만들어졌다.
5. 3. 일본
일본은 단일제 국가이지만, 지방분권의 추진을 위한 관계 법률의 정비 등에 관한 법률(지방분권 일괄법)을 통해 지방 정부의 권한을 확대하는 개혁을 추진했다. 에도 시대에는 막부라는 중앙정부가 있었지만, 각 번(藩)에 권한이 위임되어 있었다. 그러나 다이묘(大名)는 산킨코타이(参勤交代) 등으로 인해 중앙 통제를 받았다.메이지 유신 이후 폐번치현(廃藩置県)을 통해 중앙집권 체제를 구축했으나, 2000년 지방분권 일괄법 시행으로 기관 위임 사무가 폐지되고 국가와 지방 공공 단체가 대등한 관계로 전환되었다.
1999년부터 2006년까지 진행된 헤이세이 대합병은 기초자치단체의 자율적 합병을 추진하는 형태였지만, 재정 지원과 지방교부세 감소 등의 정책으로 인해 일부 자치단체는 합병을 강요받는 상황에 놓였다. 이는 '강제적 합병'이라는 비판을 받기도 했다.
고이즈미 준이치로 정권은 삼위일체의 개혁을 통해 지방분권을 추진하려 했으나, 지방에 대한 재원과 권한 보장이 불명확하여 지방 공공 단체로부터 비판을 받았다. 도쇼제(道州制) 도입을 주장하는 의견도 존재한다.
5. 4. 한국
6. 관련 용어
일부 정치인이나 단체에서 "지역주권"이나 "중앙주권"이라는 용어를 사용하고 있지만, 원래 "주권"은 "''국가의 통치권''"을 의미하는 용어이며, 현재 일본에서는 주권재민 사상 아래 내각총리대신이 그것을 대행하고 있다. 따라서, 원래 의미에서 보면 "지역주권"이나 "중앙주권"이라는 용어는 존재할 수 없다.
“지역주권”, “중앙주권”에서의 “주권”이라는 용어는 재원과 권한에 있어서의 “''주도권''”의 약칭, 또는 “''주체성''”의 비유적 표현으로 사용되고 있으며, “''국가의 통치권''”을 의미하는 “주권”과는 다르다.
“'''지방분권'''”의 경우, 헤이세이 시대의 일본처럼 중앙정부가 지휘·명령권을 가진 채 지방을 “출장소”로서 일을 떠넘기는 경우도 발생할 수 있다. 이와 같이 지방 통치의 합리화로서의 “지방분권”은 “'''중앙분권'''”이라고 비꼬이기도 한다.
이 경우, 지방이 주체성을 가진다는 의미에서 “'''지역주권'''”이라는 용어를 사용하여 “중앙주권 그대로의 ‘지방분권’”과 구별하기도 한다.
더욱이, “지방분권”이나 “지역주권”이라고 해도, '''기초자치단체(시정촌)'''가 주체인지, '''현'''이 주체인지, '''도도'''가 주체인지와 같이, 어느 규모의 지방자치단체가 주체성을 가지느냐에 따라 의미도 달라진다.
7. 비판 및 과제
분권화는 취약한 지방 행정 또는 기술 역량, 재정 자원 부족, 자원의 불공정한 분배 등으로 인해 비효율적이거나 비효과적인 서비스로 이어질 수 있다.[148] 또한 국가 정책 조정을 복잡하게 만들고, 지방 엘리트들이 권한을 장악할 우려도 제기된다.[149] 민간 부문과 공공 부문 간의 불신은 지방 간 협력을 저해하며, 상위 권한 없이는 분권화가 자원에 대한 집행 비용 증가와 갈등을 야기할 수 있다.[149]
분권화는 표준화되고 일상적인 네트워크 기반 서비스에는 효율적이지 않을 수 있으며, 노동력 또는 자원 조달에서 규모의 경제를 상실하게 하고, 중앙 정부가 재정 자원에 대한 통제력을 잃는 동시에 분권화 비용을 증가시킬 수 있다.[74]
분권화는 "생산 효율성"을 높일 수 있지만, 부의 재분배를 어렵게 하여 "배분 효율성"을 저해할 수 있다.[150] 특히 국가 정부가 필요한 지역을 지원할 수 없는 위기 시기에 부유한 지역과 빈곤한 지역 간의 불균형을 심화시킬 수 있다는 점이 지적된다.[150]
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