신고

2. 행정법상 신고의 정의 및 유형

행정절차법제2조에서는 신고를 "행정청에 대해 일정한 사항을 통지하는 행위로서, 신청에 해당하는 것을 제외하고, 법령에 의해 직접 그 통지가 의무화되어 있거나, 자신이 기대하는 일정한 법률상의 효과를 발생시키기 위해서는 그 통지를 해야 하는 것"으로 정의한다.^[2]

신고는 신고서 기재 사항에 흠이 없고, 필요한 서류가 첨부되는 등 법령에 정해진 형식적 요건에 적합하면, 해당 신고가 법령에 의해 제출처로 되어 있는 기관의 사무소에 도달했을 때 절차상의 의무가 이행된 것으로 간주된다.(제37조)

법령에 의해 직접 그 통지가 의무화된 예로는 생활보호법 제61조가 있으며, 법률상의 효과 발생을 위해 통지가 필요한 예로는 국적법 제17조가 있다.

행정법상 신고는 행정청의 수리 여부에 따라 수리를 요하지 않는 신고와 수리를 요하는 신고로 나뉜다. 수리를 요하지 않는 신고는 행정청의 수리 여부와 관계없이 신고서가 접수기관에 도달하면 신고 의무가 이행된 것으로 본다. 수리를 요하는 신고는 행정청이 법령상 요건을 갖춘 적법한 신고에 대해 원칙적으로 수리해야 할 의무가 있다. 다만, 부적법한 신고는 수리를 요하지 않더라도 법적 효력이 발생하지 않는다는 것이 판례의 태도이다.^[10]

2. 1. 수리를 요하지 않는 신고

2. 1. 1. 관련 판례

• 행정청이 구 식품위생법상의 규정에 따라 영업자지위승계신고를 수리하는 처분은 종전 영업자의 권익을 제한하는 처분이다. 따라서 종전 영업자는 그 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 자에 해당한다고 보는 것이 타당하다. 그러므로 행정청은 위 신고를 수리하는 처분을 할 때 행정절차법 규정 소정의 당사자에 해당하는 종전 영업자에 대하여 위 규정 소정의 행정절차를 실시하고 처분을 하여야 한다.^[1]
• 수리를 요하지 않는 신고의 경우, 부적법한 신고 후의 영업행위는 무신고영업행위에 해당되나, 적법한 신고에 대한 수리가 거부된 후의 영업행위는 무신고영업이 되지 않는다.^[2]
• 신고대상인 행위가 관계법상 허용되는 것인 때에는 행정청에 의한 수리행위는 필요하지 않으나, 관계법상 실체적 규정에 반하여 위법한 것일 때 행정청은 그 수리를 거부할 수 있다. 판례는 이 때 신고서를 되돌려 보낸 경우를 수리거부행위로 보아 취소소송의 대상이 되는 처분으로 보고 있다.^[3]
• 행정청의 건축신고 반려행위 또는 수리거부행위는 항고소송의 대상이다.^[4]
• 행정청의 착공신고 반려행위는 항고소송의 대상이 된다.^[5]
• 영업양도에 따른 지위승계신고를 수리하는 행정청의 행위는 영업허가자의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위이다.^[6]
• 건축을 하고자 하는 자는 건축법상 신고사항에 대하여 적법한 요건을 갖춘 신고만 하면 건축을 할 수 있고, 행정법의 수리처분 등 별도의 조치가 필요가 없다고 한다.^[11]
• 행정청이 신고수리처분을 철회하였다고 하여 신고에 따른 건축행위가 건축법에 위반된 것으로 될 수 없다.^[12]
• 부부가 일단 혼인신고를 하였다면 그 혼인관계는 성립된 것이고 호적부에의 기재는 그 유효요건이 아니어서 호적에 적법하게 기재되는 여부는 혼인성립의 효과에 영향을 미치는 것은 아니다.^[13]
• 건축신고는 행정청의 수리를 요하는 신고로 보는 것이 타당하고, 따라서 그 신고를 거부하는 행위는 항고소송의 대상이 되는 처분이다.^[14]
• 건축법이 건축물의 건축 또는 대수선에 관하여 원칙적으로 허가제로 규율하면서도 일정 규모 이내의 건축물에 관하여는 신고제를 채택한 것은, 건축행위에 대한 규제를 완화하여 국민의 자유의 영역을 넓히는 한편, 행정목적상 필요한 정보를 파악·관리하기 위하여 국민으로 하여금 행정청에 미리 일정한 사항을 알리도록 하는 최소한의 규제를 가하고자 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 건축법 제14조 제1항의 건축신고 대상 건축물에 관하여는 원칙적으로 건축 또는 대수선을 하고자 하는 자가 적법한 요건을 갖춘 신고를 하면 행정청의 수리 등 별도의 조처를 기다릴 필요 없이 건축행위를 할 수 있다고 보아야 한다.^[15]

2. 2. 수리를 요하는 신고

• 수리 거부 가능 사례:
• 구 장사 등에 관한 법률에 따른 사설납골시설(현 사설봉안시설) 설치 신고^[10]
• 주유소 등록 신청^[23]
• 납골시설 설치 신고^[24]

• 수리를 요하는 신고:
• 수산업법 제44조에 따른 어업 신고^[19]
• 건축법에 따른 건축주 명의 변경 신고^[20]
• 액화석유가스의 안전 및 사업관리법에 따른 사업 양수에 의한 지위 승계 신고^[22]

• 수리 거부 위법 사례:
• 등록청이 사회단체 등록 신청에 형식상 요건 불비가 없음에도 불구, 이미 설립 목적 및 사업 내용을 같이 하는 선등록 단체가 있다는 이유로 등록 신청을 반려하는 처분^[21]
• 전입 신고자가 거주의 목적 이외에 다른 이해관계에 관한 의도를 가지고 있는지 여부 등은 주민등록법이 아닌 다른 법률에 의해 규율되어야 할 사항^[26]

2. 2. 1. 관련 판례

• 행정청이 구 식품위생법에 따라 영업자 지위 승계 신고를 수리하는 처분은 종전 영업자의 권익을 제한하는 처분이다. 따라서 종전 영업자는 그 처분에 대해 직접 상대방이 되는 자에 해당하므로, 행정청은 해당 신고를 수리할 때 행정절차법 규정에 따른 당사자인 종전 영업자에게 행정절차를 실시하고 처분해야 한다.^[1]

• 수리가 필요 없는 신고의 경우, 부적법한 신고 후의 영업행위는 무신고 영업행위에 해당하지만, 적법한 신고에 대한 수리가 거부된 후의 영업행위는 무신고 영업이 되지 않는다.^[2]

• 신고 대상 행위가 관계 법상 허용되는 경우 행정청의 수리 행위는 필요하지 않지만, 관계 법상 실체적 규정에 반하여 위법한 경우 행정청은 그 수리를 거부할 수 있다. 판례는 이때 신고서를 되돌려 보낸 경우를 수리 거부 행위로 보아 취소소송의 대상이 되는 처분으로 본다.^[3]

• 행정청의 건축신고 반려 행위 또는 수리 거부 행위는 항고소송의 대상이다.^[4]

• 행정청의 착공신고 반려 행위는 항고소송의 대상이 된다.^[5]

• 영업 양도에 따른 지위 승계 신고를 수리하는 행정청의 행위는 영업 허가자의 변경이라는 법률 효과를 발생시키는 행위이다.^[6]

• 수산업법 제44조에 따른 어업 신고는 행정청의 수리에 의해 비로소 그 효과가 발생하는, 이른바 수리를 요하는 신고이다.^[19]

• 건축주 명의 변경 신고 수리 거부 행위는 건축 허가가 대물적 허가로서 그 허가 효과가 허가 대상 건축물에 대한 권리 변동에 따라 이전된다 하더라도, 양수인의 권리 의무에 직접 영향을 미치는 것으로서 취소 소송의 대상이 되는 처분이다.^[20]

• 등록청이 사회단체 등록 신청에 형식상 요건 불비가 없는데도 이미 설립 목적 및 사업 내용을 같이 하는 선등록 단체가 있다고 하여 원고의 등록 신청을 반려하는 처분은 위법하다.^[21]

• 액화석유가스의 안전 및 사업관리법에 따른 사업 양수에 의한 지위 승계 신고를 수리하는 허가 관청의 행위는 행정 처분이다.^[22]

• 주유소 등록 신청을 받은 행정청은 그 신청이 법정 등록 요건에 합치되는 경우 특별한 사정이 없는 한 이를 수리해야 하고, 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 등록을 거부할 수 없다. 그러나 심사 결과 관계 법령상의 제한 이외의 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다.^[23]

• 장사 등에 관한 법률 제1조, 제14조 제1항, 제15조, 제26조 제2호를 종합하면, 신고인으로부터 납골 시설 설치 신고를 받은 행정청은 납골 시설 설치에 관해 직접 규율하는 해당 법령뿐만 아니라 다른 관계 법령의 규정까지 함께 고려하여 보건 위생상 위해 방지와 국토의 효율적 이용 및 공공복리 증진을 위해 납골 시설 설치를 금지해야 할 특별한 사정이 있는 경우 해당 신고를 수리하지 않을 수 있다. 따라서 이러한 납골 시설 설치 신고는 행정청의 수리에 의해 비로소 그 효과가 발생하는 '수리를 요하는 신고'에 해당한다.^[24]

• 건축법에서 인·허가 의제 제도를 둔 취지는 인·허가 의제 사항과 관련하여 건축 허가 또는 건축 신고의 관할 행정청으로 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감하여 국민의 권익을 보호하려는 것이다. 그러나 인·허가 의제 사항 관련 법률에 따른 각각의 인·허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다. 왜냐하면, 건축법과 인·허가 의제 사항 관련 법률은 각기 고유한 목적이 있고, 건축 신고와 인·허가 의제 사항도 각각 별개의 제도적 취지가 있으며 그 요건 또한 달리하기 때문이다. 나아가 인·허가 의제 사항 관련 법률에 규정된 요건 중 상당수는 공익에 관한 것으로서 행정청의 전문적이고 종합적인 심사가 요구된다. 만약 건축 신고만으로 인·허가 의제 사항에 관한 일체의 요건 심사가 배제된다면, 중대한 공익상의 침해나 이해관계인의 피해를 야기하고 관련 법률에서 인·허가 제도를 통하여 사인의 행위를 사전에 감독하고자 하는 규율 체계 전반을 무너뜨릴 우려가 있다. 또한 건축 신고를 하려는 자는 인·허가 의제 사항 관련 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서와 구비 서류를 제출해야 하는데, 이는 건축 신고를 수리하는 행정청으로 하여금 인·허가 의제 사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사를 하도록 하기 위한 것으로 볼 수밖에 없다. 따라서 인·허가 의제 효과를 수반하는 건축 신고는 일반적인 건축 신고와는 달리, 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리해야 하는 이른바 '수리를 요하는 신고'로 보는 것이 옳다.^[25]

• 전입 신고자가 거주의 목적 이외에 다른 이해관계에 관한 의도를 가지고 있는지 여부, 무허가 건축물의 관리, 전입 신고를 수리함으로써 해당 지방자치단체에 미치는 영향 등과 같은 사유는 주민등록법이 아닌 다른 법률에 의해 규율되어야 하며, 주민등록 전입 신고의 수리 여부를 심사하는 단계에서는 고려 대상이 될 수 없다.^[26]