권한쟁의심판
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1. 개요
권한쟁의심판은 헌법재판소법에 따라 국가기관 상호 간 또는 국가기관과 지방자치단체 간의 권한 다툼을 헌법재판소가 심판하는 제도이다. 권한쟁의심판을 청구하려면 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재해야 하며, 처분은 넓은 의미의 공권력 행사로 해석된다. 장래 처분에 대한 심판 청구는 원칙적으로 허용되지 않지만, 예외적으로 장래 처분이 확실하게 예정되어 있고 권한 침해 위험이 큰 경우 가능하다. 권한쟁의심판은 청구인의 권한 침해만을 대상으로 하며, 소수 국회의원의 다수결 결과에 대한 반대나 국가기관 내부의 의사 결정 과정에 대한 심판은 제한적으로 허용된다.
헌법재판소법 제61조 제2항에 따르면 권한쟁의심판을 청구하려면 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재해야 한다. 여기서 처분은 입법 행위(법률 제정 등)와 관련된 권한의 존부 및 행사상의 다툼, 행정처분, 행정입법과 같은 모든 행정 작용, 법원의 재판 및 사법 행정 작용 등을 포함하는 넓은 의미의 공권력 처분을 의미한다. 따라서 법률에 대한 권한쟁의심판도 허용되지만, '법률 그 자체'가 아니라 ''''법률 제정 행위''''를 심판 대상으로 해야 한다.[2]
한국 정부는 쌀 협상 과정에서 쌀에 대한 관세화 유예 기간을 연장하는 대가로 여러 나라들의 요구 사항을 일부 수용하는 내용의 합의문을 작성하였고, 대통령은 국회의 동의 없이 이를 체결·비준하였다. 이에 야당 국회의원들은 대통령이 이 합의문을 국회의 동의 없이 체결·비준한 행위가 국회의 조약 체결·비준 동의권 및 자신들의 조약안 심의·표결권을 침해했다고 주장하며 권한쟁의심판을 청구하였다.[1]
2. 권한쟁의심판 일반론
피청구인의 장래 처분이 확실하게 예정되어 있고, 그로 인해 청구인의 권한이 침해될 위험성이 커서 권한을 사전에 보호해야 할 필요성이 매우 큰 예외적인 경우에는, 장래 처분에 대해서도 헌법재판소법 제61조 제2항에 의거하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.[3]
제3자 소송담당 사건은 국회의원과 정부 간의 권한쟁의에 관한 중요 대한민국 헌법재판소 판례이다.
2. 1. 권한쟁의심판의 요건
헌법재판소법 제61조 제2항에 따라 권한쟁의심판을 청구하려면 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재하여야 한다. 여기서 처분은 입법 행위(법률 제정 등)와 관련된 권한의 존부 및 행사상의 다툼, 행정처분, 행정입법과 같은 모든 행정 작용, 법원의 재판 및 사법 행정 작용 등을 포함하는 넓은 의미의 공권력 처분을 의미한다. 따라서 법률에 대한 권한쟁의심판도 허용되지만, '법률 그 자체'가 아니라 ''''법률 제정 행위''''를 심판 대상으로 해야 한다.[2]
청구인의 권한 침해가 예상되는 경우, 원칙적으로 장래 처분이 행사된 이후에 권한쟁의심판 청구를 통해 구제받을 수 있다. 따라서 피청구인의 장래 처분을 대상으로 하는 심판 청구는 원칙적으로 허용되지 않는다. 그러나 예외적으로 피청구인의 장래 처분이 확실하게 예정되어 있고, 그로 인해 청구인의 권한이 침해될 위험성이 커서 권한을 사전에 보호해야 할 필요성이 매우 큰 경우에는 장래 처분에 대해서도 헌법재판소법 제61조 제2항에 의거하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.[3]
2. 2. 제3자 소송담당
권리주체가 아닌 제3자가 자신의 이름으로 권리주체를 위하여 소송을 수행할 수 있는 권능을 소위 '제3자 소송담당'이라고 한다. 권리는 원칙적으로 권리주체가 주장하며 소송수행을 하도록 하는 것이 자기책임의 원칙에 부합하므로, '제3자 소송담당'은 예외적으로 법률의 규정이 있는 경우에만 인정된다.[1]
헌법재판소법은 권한쟁의심판의 청구인은 청구인의 권한침해만을 주장할 수 있도록 하고 있다. 즉, 국가기관의 부분기관이 자신의 이름으로 소속기관의 권한을 주장할 수 있는 '제3자 소송담당'의 가능성을 명시적으로 규정하고 있지 않다.[2]
국회의 의사가 다수결에 의하여 결정되었음에도 다수결의 결과에 반대하는 소수의 국회의원에게 권한쟁의심판을 청구할 수 있게 하는 것은 다수결의 원리와 의회주의의 본질에 어긋날 뿐만 아니라,[3] 국가기관이 기관 내부에서 민주적인 방법으로 토론과 대화에 의하여 기관의 의사를 결정하려는 노력 대신 모든 문제를 사법적 수단에 의해 해결하려는 방향으로 남용될 우려가 있다.[3]
따라서 국회의 동의권이 침해되었다고 하여 동시에 국회의원의 심의, 표결권이 침해된다고 할 수 없고, 또 국회의원의 심의, 표결권은 국회의 대내적인 관계에게 행사되고 침해될 수 있을 뿐 다른 국가기관과의 대외적인 관계에서는 침해될 수 없는 것이므로, 국회의원들 상호간 또는 국회의원과 국회의장 사이에 같이 국회 내부적으로만 직접적인 법적 연관성을 발생시킬 수 있을 뿐이고 대통령 등 국회 이외의 국가기관과 사이에서는 권한침해의 직접적인 법적 효과를 발생시키지 아니한다.
3. 국회의원과 정부 간 권한쟁의
3. 1. 사실관계
한국 정부는 쌀 협상 과정에서 쌀에 대한 관세화 유예 기간을 연장하는 대가로 여러 나라들의 요구 사항을 일부 수용하는 내용의 합의문을 작성하였다. 대통령은 국회의 동의 없이 이를 체결, 비준하였다. 이에 야당 국회의원들은 대통령이 이 합의문을 국회의 동의 없이 체결, 비준한 행위가 국회의 조약 체결·비준 동의권 및 자신들의 조약안 심의·표결권을 침해했다고 주장하며 권한쟁의심판을 청구하였다.
3. 2. 심판청구의 적법 여부
소위 ‘제3자 소송담당’은 권리주체가 아닌 제3자가 자신의 이름으로 권리주체를 위하여 소송을 수행할 수 있는 권능이다. 권리는 원칙적으로 권리주체가 주장하며 소송수행을 하도록 하는 것이 자기책임의 원칙에 부합하므로, ‘제3자 소송담당’은 예외적으로 법률의 규정이 있는 경우에만 인정된다.
권한쟁의심판의 청구인은 청구인의 권한 침해만을 주장할 수 있도록 하고 있다. 즉, 국가기관의 부분기관이 자신의 이름으로 소속기관의 권한을 주장할 수 있는 ‘제3자 소송담당’의 가능성을 명시적으로 규정하고 있지 않다.
국회의 의사가 다수결에 의하여 결정되었음에도 다수결의 결과에 반대하는 소수의 국회의원에게 권한쟁의심판을 청구할 수 있게 하는 것은 다수결의 원리와 의회주의의 본질에 어긋날 뿐만 아니라, 국가기관이 기관 내부에서 민주적인 방법으로 토론과 대화에 의하여 기관의 의사를 결정하려는 노력 대신 모든 문제를 사법적 수단에 의해 해결하려는 방향으로 남용될 우려가 있다.
따라서 국회의 동의권이 침해되었다고 하여 동시에 국회의원의 심의, 표결권이 침해된다고 할 수 없고, 또 국회의원의 심의, 표결권은 국회의 대내적인 관계에게 행사되고 침해될 수 있을 뿐 다른 국가기관과의 대외적인 관계에서는 침해될 수 없는 것이므로, 국회의원들 상호간 또는 국회의원과 국회의장 사이에 같이 국회 내부적으로만 직접적인 법적 연관성을 발생시킬 수 있을 뿐이고 대통령 등 국회 이외의 국가기관과 사이에서는 권한침해의 직접적인 법적 효과를 발생시키지 아니한다.
4. 교육과학기술부장관과 서울시교육감 간 권한쟁의
교육과학기술부장관과 서울특별시교육감 간의 권한쟁의는 대한민국 헌법재판소가 판결한 권한쟁의심판 사례이다.[1] 이 사건은 교육과학기술부장관(현 교육부장관)과 서울특별시교육감 사이의 권한 쟁의에 관한 내용을 담고 있다.
4. 1. 사실관계
法중국어률에 따르면, 교육과학기술부장관은 서울특별시교육감에게 재의요구를 요청할 수 있는 일반적인 권한을 가진다. 2012년 1월 9일에 이루어진 재의요구는 서울특별시교육감의 독자적인 권한에 따른 것이다. 교육감의 재의요구 권한과 청구인의 재의요구 요청 권한은 별개로 중복하여 행사할 수 있다.[1]조례안에 대한 교육감의 재의요구 권한은 조례안 완성을 조건부로 정지시키는 권한에 불과하므로, 시도의회의 재의결 전에는 언제든지 철회할 수 있다. 이러한 법리에 따라 대통령이 재의요구를 철회한 전례도 있다.[1]
따라서 청구인의 재의요구 요청 권한을 침해했거나 침해할 위험이 있다고 보기 어렵다.[1]
지방교육자치에 관한 법률 제28조 제1항은 교육감의 재의요구와 청구인의 재의요구 요청의 대상, 사유, 행사 기간 등의 요건을 동일하게 규정하고 있다. 지방자치단체의 장에 대한 주무부장관의 재의요구 요청 기간은 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내이다. 청구인의 재의요구 요청과 관계없이 교육감이 재의요구를 할 수 있는 기간은 시도의회의 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내로 보아야 한다. 청구인이 권한 행사 기간이 지난 뒤 서울특별시교육감에게 이 사건 조례안에 대한 재의요구를 요청한 것은 이미 소멸한 권한을 행사한 것이므로 부적법하다. 서울특별시교육감의 재의요구가 철회되면 처음부터 재의요구가 없었던 것과 같게 되므로, 서울특별시교육감은 이 사건 조례안을 공포할 권한을 가진다.[1]
그러므로 서울특별시의회에 재의요구를 하지 않은 부작위, 이 사건 조례안을 공포한 행위가 청구인의 재의요구 요청 권한을 침해했거나 침해할 위험이 있다고 볼 수 없다.[1]
4. 2. 법적 쟁점
교육감의 재의요구 권한과 교육과학기술부장관(현 교육부장관)의 재의요구 요청 권한의 관계, 재의요구 철회의 법적 효력, 재의요구 요청 기간 등을 중심으로 헌법재판소의 판단을 분석한다.헌법재판소는 교육감의 재의요구 권한과 청구인(교육과학기술부장관)의 재의요구 요청 권한이 중복하여 행사될 수 있는 별개의 독립된 권한이라고 판단하였다. 2012년 1월 9일에 한 재의요구는 서울특별시교육감의 독자적인 재의요구 권한에 근거한 것이다.[1]
조례안에 대한 교육감의 재의요구 권한은 조례안 완성에 대한 조건부 정지적 권한에 불과하므로, 시도의회의 재의결 전에는 언제든지 재의요구를 철회할 수 있다고 보았다. 이러한 법리에 따라 대통령이 재의요구를 철회한 전례도 있다.[1]
헌법재판소는 「지방교육자치에 관한 법률」 제28조 제1항이 교육감의 재의요구와 청구인의 재의요구 요청의 대상, 사유 및 행사 기간 등 요건을 동일하게 규정하고 있다고 해석하는 것이 합리적이라고 판단하였다. 지방자치단체의 장에 대한 주무부장관의 재의요구 요청 기간은 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내로 규정하고 있다. 청구인의 재의요구 요청과 관계없이 교육감이 재의요구를 할 수 있는 기간은 시도의회의 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내로 보아야 한다.[1]
헌법재판소는 청구인이 권한 행사 기간이 지난 뒤 서울특별시교육감에게 이 사건 조례안에 대한 재의요구를 요청한 것은 이미 소멸한 권한을 행사한 것으로 부적법하다고 판단하였다. 서울특별시교육감의 재의요구가 철회된 이상 처음부터 재의요구가 없었던 것과 같게 되므로, 서울특별시교육감은 이 사건 조례안을 공포할 권한이 있다고 보았다.[1]
따라서 헌법재판소는 서울특별시의회에 재의요구를 하지 아니한 부작위, 이 사건 조례안을 공포한 행위가 청구인의 재의요구 요청 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있다고 볼 수 없다고 결정하였다.[1]
참조
[1]
법률
헌재법 제61조 제2항
[2]
판례
2005헌라4
[3]
판례
2000헌라2
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