판차야트

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1. 개요
2. 역사
3. 종류
참조

1. 개요

판차야트는 인도의 전통적인 자치 마을 기구로, 기원전 1700년경의 힌두교 문헌에서 그 기원을 찾아볼 수 있다. 판차야트는 마을의 행정, 사법 기능을 담당하며, 토지 분배, 세금 징수 등의 역할을 수행했다. 영국 식민 통치 시기에는 간섭을 받기도 했지만, 독립 이후 마하트마 간디의 스와라지 구상과 1992년 판차야티 라지 법(73차 수정헌법)을 통해 지방 분권화를 위한 노력이 이루어졌다. 현재는 질라 판차야트, 그람 판차야트 등 다양한 형태로 운영되고 있다.

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판차야트
개요
유형	지방 자치 정부
국가	인도
구조
수준	마을 수준
구성	선출된 대표
임기	5년
역사적 맥락
기원	고대 인도
간디의 비전	자치적인 마을 공동체
73차 수정 헌법	1992년, 헌법적 지위 부여
기능 및 책임
주요 기능	지역 개발 계획 및 실행 천연 자원 관리 빈곤 완화
책임	물 공급 위생 도로 유지 보수 교육
중요성
역할	풀뿌리 민주주의 강화 지역 문제 해결 사회 정의 실현
문제점
주요 문제	자금 부족 관료주의적 간섭 부패 사회적 불평등
기타 정보
관련 용어	그람 사바 사미티

2. 역사

인도의 판차야트 제도는 고대 사회에 뿌리를 둔 지방 자치 제도로, 오랜 역사 동안 다양한 변화를 겪어왔다. 특히 영국 식민 통치 시기에는 식민 정책의 영향으로 전통적인 자치 기능이 제약을 받기도 했으나, 인도 독립 이후 마하트마 간디가 강조한 스와라지(자치) 이념에 따라 민주적인 풀뿌리 민주주의 제도로서 재정비되고 법적으로 제도화되었다.

2. 1. 고대

힌두교 경전인 리그베다 (기원전 1700년경)는 '사바'라고 불리는 자치 마을 기구가 존재했음을 시사하는 증거를 제공한다.^[11] 시간이 지나면서 이러한 기구들은 5명의 위원으로 구성된 협의체인 판차야트로 발전했다. 판차야트는 거의 모든 마을에서 풀뿌리 민주주의의 기능적인 기관으로 자리 잡았다. 마을 판차야트, 즉 선출된 위원회는 행정적 기능과 사법적 기능을 모두 수행하며 상당한 권한을 가졌다. 이들은 토지를 분배하고, 농작물 생산량에 따라 세금을 징수했으며, 마을을 대표하여 정부에 납부할 몫을 지불하는 역할도 담당했다. 이러한 마을 위원회들의 상위에는 필요에 따라 감독하고 개입하는 더 큰 규모의 판차야트 또는 위원회가 존재하기도 했다.^[12]

중세 남인도 지역 마을 위원회의 운영 방식에 대한 상세한 설명은 첸나이에서 서쪽으로 약 85km 떨어진 타밀 나두 주의 우티라메루르 마을 사원 벽에 새겨진 기록을 통해 알 수 있다. 이 기록에 따르면, 30명의 위원은 제비뽑기 방식으로 선출되었다. 위원으로 선출되기 위해서는 좋은 성품을 지니고, 일정 수준 이상의 토지를 소유하며, 힌두교 경전에 대한 지식을 갖추는 등의 자격 요건을 충족해야 했다. 선출된 위원들은 관개 시설 관리, 정원 관리 등 마을의 다양한 업무를 담당하는 여러 위원회에 배정되어 활동했다.^[13]

2. 2. 영국 식민 통치 시기

영국은 일반적으로 지방 행정에 직접 관여하기보다는 기존 통치자들에게 맡기는 방식을 택했다. 그들은 전통적인 판차야트 시스템에 간섭하지 않았으며, 통치자들이 지방 수준에서 더 민주적인 제도를 도입하도록 장려하지도 않았다.^[14] 영국의 주된 관심은 자신들의 무역 이익을 위해 세금 징수를 효율적으로 수행할 수 있는 '통제된' 지방 기구를 만드는 데 있었다. 동인도 회사는 1765년 벵골에서 나와브로부터 디완(재정 관리권) 직위를 얻은 후 판차야트를 해체했다. 이는 북사르 전투 패배에 대한 배상금의 일부였다. 디완으로서 회사는 마을 토지 기록 사무소를 폐지하고 여러 마을의 기록을 관리하는 회사 관리인 '파트와리'를 임명했으며, 치안판사 직위를 신설하고 마을 경찰을 폐지했다. 경찰 기능은 국가 관리였던 다로가를 통해 치안판사가 수행했다. 이러한 조치는 법령에 따른 토지 수입 징수를 주 목적으로 했으며, 파트와리와 다로가의 수탈은 18세기 말 벵골 대기근의 한 원인이 되었다. 결과적으로 마을 공동체의 권한은 약화되었고 판차야트는 파괴되었다. 1857년 세포이 항쟁 이후 영국은 재정적 압박에 직면하자, 도로 및 공공 사업에 대한 책임을 지방 기구로 이전하며 분권화를 추진했다. 그러나 이는 주로 시정 행정에 집중된 형태였다. 영국은 이후 사소한 범죄 재판과 마을 분쟁 해결 권한을 부여하며 판차야트를 복원하려 했지만, 이는 마을 공동체가 잃어버린 권한을 회복시키기에는 역부족이었다.^[15]

1870년, 메이요 경의 분권화 결의안은 행정 효율성 개선, 대중 요구 충족, 식민지 재정 강화를 목표로 하면서 지방 제도 발전에 새로운 동력을 제공했다. 이는 지방 정부에 대한 식민 정책 진화의 중요한 전환점으로 평가받는다. 그러나 실질적인 분권화 정책은 리폰 경에게서 비롯되었다고 할 수 있다. 1882년 5월 18일 발표된 그의 지방 자치 결의안은 행정 효율성과 정치 교육이라는 두 가지 목표를 제시했다. 주로 도시에 초점을 맞춘 이 결의안은 선출된 비공식 구성원이 다수를 이루고 비공식 의장이 주재하는 지방 기구 설립을 제안했다. 하지만 식민 행정관들의 반대에 부딪혀 지방 자치의 진전은 더뎠고, 특히 농촌 지역의 분권화는 거의 이루어지지 않았다.

1907년 H. W. 프림로즈 경이 의장을 맡은 분권화에 관한 왕립 위원회는 마을 수준에서 판차야트의 중요성을 인식하고, 지방 행정 업무에 주민 참여를 확대하기 위해 마을 판차야트를 구성하고 발전시킬 것을 권고했다.^[16]

몬태규-쳄스포드 개혁(1919)은 지방 자치를 주(Province) 정부의 권한으로 이양되는 과목으로 규정하여, 주에 있는 인도인 장관의 책임하에 두었다. 그러나 조직적, 재정적 제약으로 인해 이 개혁은 판차야트 제도를 실질적으로 민주적이고 활력 있게 만드는 데 한계를 보였다. 그럼에도 이 시기에는 여러 주에서 마을 판차야트가 설립되는 중요한 발전이 있었다. 이 판차야트들은 더 이상 임시적인 사법 기구가 아니라, 마을의 법인격을 상징하고 시민 문제에 대한 광범위한 관할권을 갖는 대표 기관으로 자리매김했다. 1925년까지 8개 주가 판차야트 법을 제정했고, 1926년까지 6개의 토착 국가(Princely state)도 관련 법을 통과시켰다.

1935년 인도 정부법에 따른 주의 자치 확대는 인도에서 판차야트 제도의 진화를 더욱 촉진했다. 선출된 주 정부는 지방 자치 제도를 민주화하기 위한 법률을 제정하려 노력했다. 그러나 풀뿌리 수준에서의 책임 있는 정부 시스템은 여전히 비효율적이라는 평가를 받았다. 당시 중앙 주(Central Provinces)의 지방 자치부 장관이었던 D. P. 미슈라는 "우리 주, 그리고 아마도 전국에서 지방 기구의 운영은 비극적인 모습을 보여준다... '비효율'과 '지방 기구'는 동의어가 되었다"고 지적했다.^[17]

분권화에 관한 왕립 위원회(1907), 헌법 개혁에 관한 몬태규-쳄스포드 보고서(1919), 인도 정부 결의안(1919) 등 여러 위원회의 권고에도 불구하고, 영국 통치 하에서는 감독과 통제에 기반한 계층적 행정 구조가 강화되었다. 행정관이 농촌 거버넌스의 중심 역할을 했으며, 영국은 분권화된 민주주의보다는 식민지 목표 달성에 더 관심을 두었다.^[18]

1920년대부터 1947년 독립까지 인도 국민 회의는 마하트마 간디의 지도 아래 범인도적 스와라지(자치) 달성을 위한 독립 운동에 집중했다. 이로 인해 지방 거버넌스의 구체적인 청사진 마련은 상대적으로 소홀히 다루어졌다. 지방 자치의 지위와 역할에 대해 지도자들 사이에서도 의견이 엇갈렸다. 간디는 마을 단위의 자치인 '그람 스와라지'를 옹호하며 마을 판차야트 강화를 주장했지만, B. R. 암베드카르 박사는 이에 반대했다. 그는 마을을 카스트 차별 등 인도의 후진적 측면과 억압의 근원으로 보았으며, 이상적인 국가는 정치의 의회 모델을 채택하여 사회적 억압에 대한 안전 장치를 마련해야 한다고 믿었다.^[19] 결국 인도 헌법 초안 작성 과정에서 판차야티 라지 제도는 법적 구속력이 없는 지침 원칙 제40조에 포함되었다. 이 조항은 "국가는 마을 판차야트를 조직하고 자치 단위로 기능하는 데 필요한 권한과 권위를 부여하기 위한 조치를 취해야 한다"고 명시했지만, 이를 구체화하기 위한 실질적인 법률 제정은 이루어지지 않았다.

2. 3. 인도 독립 이후

인도가 영국령 인도 제국의 식민 통치하에 있던 시기 말, 인도의 독립운동가 마하트마 간디는 각 마을에 판차야트를 설치하여 자치적으로 행정 업무를 수행하는 분산된 정부 체제, 즉 스와라지를 실현해야 한다고 주장했다.^[34]^[35] 이는 풀뿌리 단계에서 주민들이 직접 정치에 참여하도록 하려는 간디의 목표를 반영한 것이었다.

인도 독립 이후, 초기 5개년 계획들은 계획 수립, 실행, 모니터링 과정에서 국민의 적극적인 참여를 이끌어내는 데 어려움을 겪었다. 제2차 5개년 계획에서는 국가 종합 서비스 블록을 통해 농촌 지역 전체를 포괄하려 했으나, 지방 분권을 만족스럽게 달성하지는 못했다. 이러한 배경 속에서 지방 분권의 다양한 측면에 대해 중앙 정부에 조언하기 위한 여러 위원회가 구성되었다.

간디의 지방 자치 이상을 실현하기 위한 노력의 일환으로, 1957년 국가발전위원회는 발완트 라이 메타를 위원장으로 하는 위원회를 임명했다. 이 위원회는 1958년 보고서를 통해 구(district) 단위의 질라 파리사드(Zila Parishad), 블록(block) 단위의 판차야트 사미티(Panchayat Samiti), 그리고 마을(village) 단위의 그람 판차야트(Gram Panchayat)로 구성된 3단계 판차야트 구조를 제안했다.

인도 판차야트 제도의 중요한 전환점은 1992년 판차야티 라지 법(제73차 수정헌법)의 통과였다. 이 법은 중앙에서 임명된 관료보다 지방 정부가 해당 지역 주민들의 필요를 더 잘 파악하고 대응할 수 있다는 믿음에 기반하여 제정되었으며, 인도의 지방 분권화 과정에서 핵심적인 역할을 했다.

이 법의 주요 특징은 다음과 같다.

인구 200만 명 이상인 모든 주에 3단계 판차야티 라지 시스템 도입 의무화.
판차야트 선거를 5년마다 정기적으로 실시.
지정 카스트, 지정 부족 및 여성에게 의석 할당 (전체 의석의 3분의 1 이상). 이를 통해 소외 계층의 정치 참여를 보장하고자 했다.
판차야트의 재정 능력을 강화하기 위한 권고를 하는 주 재정 위원회 임명.

이 법 개정은 판차야트가 자치 기관으로서 기능하고 사회 정의를 실현하는 데 기여할 이론적 기반을 마련했다는 긍정적인 평가를 받는다. 그러나 일각에서는 그람 사브하(Gram Sabhas, 마을 총회)가 법에서 의도한 만큼 충분한 권한을 부여받지 못해 주민 참여 확대와 투명성 확보에 한계가 있으며, 기존의 표 거래 관행 등이 여전히 남아있다는 지적도 제기된다.

3. 종류

판차야트는 지역 행정 단위에 따라 여러 종류로 나뉜다. 주요 종류로는 주 단위의 질라 판차야트, 도시 단위의 판차야트 사미티, 그리고 촌락 단위의 그람 판차야트가 있다.

3. 1. 주 단위

질라 판차야트

3. 2. 도시 단위

판차야트 사미티

3. 3. 촌락 단위

그람 판차야트

참조

_[1] 웹사이트 The Panchayat system as an early form of conflict resolution in Trinidad - GCSE History http://www.markedbyt[...]
_[1] 뉴스 Carmona wants "Panchayat" system to resolve conflicts http://www.newsday.c[...] 2016-05-30
_[1] 뉴스 Return of the panchayat http://www.newsday.c[...] 2005-05-12
_[2] 인용 Political Institutions & Administration https://books.google[...] Motilal Banarasidass Publishers, 1986
_[3] 뉴스 Panchayats turn into kangaroo courts http://timesofindia.[...] 2007-09-09
_[4] 저널 Gandhiji's Vision of Panchayati Raj
_[5] 서적 Gandhi and Democratic Decentralization in India http://catalog.hathi[...] Deep and Deep Publications
_[6] 서적 India: Government and Politics in a Developing Nation Thomson/Wadsworth
_[7] 저널 Do Multi-level Governance Meet Local Aspirations?
_[8] 서적 Grass Root Politics and Panchayati Raj https://books.google[...] Deep & Deep Publications
_[9] 서적 Decentralised Governance in India: Myth and Reality https://books.google[...] Deep & Deep Publications
_[10] 서적 Panchayati Raj and Village Development: Volume 3, Perspectives on Panchayati Raj Administration Sarup & Sons
_[11] 서적 Panchayat Raj in India: Emerging Trends Across the States https://archive.org/[...] Rawat Publications
_[12] 서적 The Discovery of India Signet Press, Calcutta
_[13] 서적 The First Spring: Life in the Golden Age of India Penguin Books
_[14] 문서 George Mathew, Ed :Status of Panchayati Raj in the States and Union Territories of India 2000/edited by George Mathew. Delhi, Concept for Institute of Social Sciences, 2000,
_[15] 학위논문 The Changing Role of Administration in India since 1990 A Study Gulbarga University 2016-10-22
_[16] 문서 Report of the Royal-Commission on Decentralisation, 1907
_[17] 문서 Venkatarangaiah, M. and M. Pattabhiram (1969), 'Local Government in India: Select Readings', Allied Publishers, New Delhi
_[18] 문서 Venkatarangaiah, M. and M. Pattabhiram (1969), 'Local Government in India:Select Readings', Allied Publishers, New Delhi
_[19] 문서 World Bank, (2000), Overview of Rural Decentralisation in India, Volume III, p. 18
_[20] 문서 Bajpai and Verma, (1995), Panchayati Raj in India.
_[21] 웹인용 The Panchayat system as an early form of conflict resolution in Trinidad - GCSE History http://www.markedbyt[...]
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_[34] 저널 Gandhiji's Vision of Panchayati Raj
_[35] 서적 Gandhi and Democratic Decentralization in India null Deep and Deep Publications

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