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캘리포니아 주민발의 13 (1978년)

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목차

1. 개요

캘리포니아 주민발의 13 (1978년)은 1970년대 주택 가격 급등과 높은 재산세 부담에 대한 조세 저항으로 인해 제안된 법안이다. 이 법안은 부동산 재산세 상한을 구매 가격의 1%로 제한하고, 재산세 인상률을 연 2%로 제한하며, 소득세율과 재산세율 인상 시 주민 2/3의 동의를 요구하는 내용을 담고 있다. 하워드 자비스와 폴 간이 적극적으로 지지하여 통과되었으며, 캘리포니아 헌법 제XIII A조로 편입되었다. 이로 인해 재산세 수입이 감소하고 주 정부 재정에 영향을 미쳤으며, 긍정적인 측면과 부정적인 측면 모두 존재한다. 2020년에는 상업용 부동산 재평가를 시도하는 주민발의안 15가 부결되었으며, 현재까지도 캘리포니아 정치에서 중요한 논쟁거리로 남아있다.

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캘리포니아 주민발의 13 (1978년)
개요
발의안 명칭1978년 캘리포니아 주민 발의 13
별칭재산세 제한 발의안
목표캘리포니아 재산세 제한
제안 시기1978년
선거일1978년 6월 6일
결과통과
지지납세자 연합
하워드 자비스
폴 간
반대캘리포니아 교사 협회
캘리포니아 주 의회
법적 효과
재산세율 제한평가액의 1%
연간 인상률 제한2%
평가액 재산정부동산 거래 또는 신규 건축 시
배경
원인급격한 재산세 상승
고정 수입 생활자 부담 증가
영향
긍정적 영향재산세 부담 감소
주택 소유 장려
부정적 영향지방 정부 재정 감소
공공 서비스 질 저하
교육 예산 감소
논쟁
찬성 주장세금 인상 억제
정부 지출 효율성 증대
반대 주장공공 서비스 질 저하
부유층 혜택 편중
추가 정보
관련 법률캘리포니아 헌법 제13A조
참고 문헌https://leginfo.legislature.ca.gov/faces/codes_displayText.xhtml?lawCode=CONS&division=&title=&part=&chapter=&article=XIII+A
https://www.governing.com/archive/gov-prop-13-turns-40.html
https://www.nytimes.com/2006/05/07/realestate/07california.html?ex=1182830400&en=3831f57bb981c487&ei=5070m
http://www.hoover.org/publications/digest/3491516.html
관련 기사https://www.latimes.com/local/politics/la-me-pol-jerry-brown-20141019-story.html

2. 배경

1975년 베트남 전쟁의 종전 이후 미국의 주택가격은 치솟기 시작했다 [http://www.nytimes.com/imagepages/2006/08/26/weekinreview/27leon_graph2.html]. 물가상승률을 보정한 로버트 실러 지수에 따르면 1976년 최저가를 기록한 주택지수는 1979년 14% 정도 증가하게 된다. 이는 1974년 이후 물가상승률이 지속적으로 6% 이상을 기록하고 10%가 넘는 기간도 상당했던 상황과 맞물려[http://inflationdata.com/inflation/Inflation_Rate/HistoricalInflation.aspx?dsInflation_currentPage=2], 명목 부동산 가치의 상승률을 크게 높였다. 결과적으로 부동산 가격의 3%에 달하는 재산세는 납세자들에게 상당한 부담으로 작용하였다. 이러한 상황은 경기침체로 세금 납부에 어려움을 겪던 납세자들의 조세저항을 불러일으켰고, 이는 '캘리포니아 주민발의 13'이라는 형태로 나타나게 된다.

캘리포니아 주민발의안 13의 기원에 대해서는 여러 가지 설명이 존재하며, 각 설명에 대한 찬반 증거는 다양하게 제시되고 있다.

3. 내용

주민발의안 13은 1978년 6월 6일 캘리포니아 유권자들이 승인한 캘리포니아 헌법 개정안이다. 이 발의안은 재산세를 부동산 완전 현금 가치(full cash value)의 1%로 제한하고, 세금 평가의 기준 연도를 1976년으로 설정하는 것을 주요 내용으로 한다.[6] 또한, 소득세율과 재산세율을 올리기 위해서는 주민 3분의 2의 동의가 필요하다는 조항을 포함했다.

이 발의안은 하워드 자비스와 폴 간이 주도했으며, 공식 명칭은 '재산세 제한을 위한 국민 발의안'이었으나 '자비스-간 개정안'으로 더 널리 알려졌다. 캘리포니아의 국민 발의 제도를 통해 투표에 부쳐졌고, 약 3분의 2의 높은 찬성률로 통과되어 캘리포니아 헌법 제XIII A조로 확정되었다. 발의안 통과로 주 정부는 재산세 수입을 지방 정부에 분배할 책임을 지게 되었다.[6] 재산 평가액은 소유권 변경이 없는 한 매년 최대 2%까지만 증가하도록 제한되며, 세부적인 재평가 조건과 예외 사항이 존재한다.[21][22][23]

3. 1. 재산세 제한

캘리포니아 주민발의안 13 통과 후 군중 앞에서 연설하는 하워드 자비스


주민발의안 13은 캘리포니아 헌법 제XIII A조 1항을 통해 재산세에 대한 상한선을 설정했다. 이 조항은 부동산 자산에 부과되는 종가세가 해당 부동산의 완전 현금 가치 1%를 초과할 수 없다고 명시한다. 이 1%의 세금은 카운티에서 징수하여 법에 따라 카운티 내의 구역에 분배된다.

또한, 이 발의안에는 소득세율과 재산세율 인상을 위해서는 주민 2/3의 동의가 필요하다는 조항과 세금 기준연도를 부동산 가격이 상대적으로 낮았던 1976년으로 한다는 조항이 포함되었다.

주민발의안 13은 재산세를 1976년 가치 기준으로 평가하고, 이후 세금 인상은 연간 2%를 넘지 않는 인플레이션 요인으로 제한했다. 재산세 재평가는 원칙적으로 a) 재산 소유권이 변경되거나 b) 해당 부지에 건설이 이루어진 경우에만 가능하다.[6]

이 발의안은 하워드 자비스와 폴 간이 가장 적극적으로 주도했으며, 공식 명칭은 '재산세 제한을 위한 국민 발의안'이었으나 대중적으로는 '자비스-간 개정안'으로 알려졌다. 캘리포니아의 국민 발의 제도를 통해 유권자 투표에 부쳐졌는데, 이는 지지자들이 충분한 서명을 모으면 법률이나 헌법 개정안을 직접 제안할 수 있도록 하는 캘리포니아 헌법 상의 절차이다. 주민발의안 13은 등록 유권자의 약 2/3가 참여한 투표에서 약 2/3의 찬성을 얻어 통과되었고, 그 결과 캘리포니아 헌법 제XIII A조로 확정되었다.

주민발의안 13에 따라, 토지 소유자의 연간 부동산세는 평가액의 1%로 제한된다. 이 "평가액"은 소유권 변경이 발생하지 않는 한, 매년 최대 2%까지만 증가할 수 있다.[21] 만약 소유권이 변경되면, 해당 부동산의 현재 시장 가치를 반영하여 새로운 기준 연도 가치가 설정되고 이를 바탕으로 재평가가 이루어진다. 하지만 이후의 평가액 증가 역시 새로운 기준 연도 가치의 연간 최대 2%로 제한된다.

소유권 변경 외에도 추가적인 건설이나 신축이 발생하는 경우와 같은 특정 조건 하에서는 재산이 재평가될 수 있다. 반대로 부동산 시장 침체 등으로 인해 부동산의 시장 가치가 평가액보다 낮아지는 경우에는 평가액이 감소할 수도 있다. 이러한 평가액 감소는 주민발의안 13 자체에 규정된 것은 아니었으나, 1978년 11월에 주민발의안 13을 개정한 주민발의안 8 (상원 헌법 개정안 제67호)이 통과되면서 가능해졌다. 실제로 2009년에는 디플레이션으로 인해 캘리포니아 주 재산세 평가 위원회가 재산세 기준 연도 가치의 추정 감소를 발표하기도 했다.[22][23] 캘리포니아의 재산세는 종가세의 형태를 띠므로, 부과되는 세금은 일반적으로 부동산 가치에 따라 변동된다.

3. 2. 세금 인상 제한

주민발의안 13은 제1조 1항을 통해 재산세에 대한 상한선을 설정했는데, 그 내용은 "부동산 자산에 붙는 어떤 세금도 현금으로 환산한 총 금액의 1%를 넘지 못한다."는 것이다.

또한 이 발의안은 소득세율과 재산세율을 올리기 위해서는 주민 3분의 2의 동의가 필요하다는 조항과 세금 기준년도를 부동산 가격이 가장 낮았던 때인 1976년으로 한다는 조항을 포함하고 있다. 재산세 감소 외에도, 주민발의안 13은 소득세율 및 판매세율을 포함한 주(state)의 세금 요율이나 징수액을 인상하려면 주의회 양원에서 3분의 2 이상의 다수결이 필요하도록 규정했다.

주민발의안 13은 또한 시, 카운티 및 특별구역이 특별세를 부과하려면 유권자의 3분의 2(2/3)의 승인을 받도록 요구한다.[7] ''앨타데나 도서관 구역 대 블러드굿'' 사건(192 Cal. App. 3d 585, 1987년 6월)에서, 캘리포니아 제2 항소법원은 주민발의안 13에 따른 특별세에 대한 유권자 3분의 2(2/3) 승인 요건이 시민 발의에도 적용된다고 결정했다.[8]

하워드 자비스와 폴 간은 주민발의안 13의 가장 적극적이고 눈에 띄는 지지자였다. 공식적으로는 재산세 제한을 위한 국민 발의안으로 명명되었고, 대중적으로는 자비스-간 개정안으로 알려진 주민발의안 13은 캘리포니아 투표 발의 과정을 통해 투표 용지에 게재되었다. 이는 옹호자들이 청원에 충분한 수의 서명을 수집하면 제안된 법률 또는 헌법 개정안을 유권자에게 제안할 수 있도록 하는 캘리포니아 헌법의 조항이다. 주민발의안 13은 투표자의 약 2/3의 찬성으로 통과되었으며, 등록 유권자의 약 2/3가 참여했다. 통과 후 캘리포니아 헌법 제XIII A조가 되었다.

주민발의안 13에 따라, 토지 소유권의 연간 부동산세는 평가액의 1%로 제한된다. 이 "평가액"은 소유권 변경이 발생하지 않는 한 매년 최대 2%까지만 증가할 수 있다.[21] 소유권이 변경될 때 낮은 평가액은 부동산에 대한 새로운 기준 연도 가치를 창출하기 위해 현재 시장 가치를 반영하여 재평가될 수 있지만, 향후 평가 또한 새로운 기준 연도 가치의 2% 연간 최대 증가율로 제한된다.

소유권 변경 외에도 추가 또는 신축이 발생하는 경우와 같은 특정 조건 하에서 재산이 재평가될 수 있다. 평가액은 또한 부동산 침체와 같이 부동산의 시장 가치가 평가액 이하로 하락하는 경우 감소할 수 있다. 부동산 가치 감소는 주민발의안 13 자체에 의해 제공되지 않았지만, 1978년 동안 주민발의안 8 (상원 헌법 개정안 제67호) 통과로 가능하게 되었으며, 이는 주민발의안 13을 개정했다. 이러한 부동산 침체와 하향 재평가는 캘리포니아 주 재산세 평가 위원회가 디플레이션으로 인해 재산세 기준 연도 가치의 추정 감소를 발표한 2009년에 발생했다.[22][23] 캘리포니아의 재산세는 종가세이며, 이는 부과되는 세금이 일반적으로 부동산 가치에 따라 증가하고 감소한다는 것을 의미한다.

4. 사회적 파장

재산세 상한선 설정과 과세 기준년도 조정으로 인해, 주민발의안 13 통과 후 캘리포니아주의 재산세 수입은 약 57% 감소했다. 과거 서부 개척 시대 금광 발견과 풍부한 자원으로 재정이 넉넉했던 캘리포니아는 이 발의안 통과 이후 만성적인 재정 적자에 시달리게 되었으며, 이는 주 정부 운영과 공공 서비스 제공 전반에 걸쳐 장기적인 영향을 미쳤다.

4. 1. 긍정적 영향

캘리포니아 주민발의 13(1978년) 통과 이듬해, 주 전체 지방 정부의 재산세 수입은 약 60% 감소했다.[25] 옹호 단체인 하워드 자비스 납세자 협회는 2009년 기준으로 주민발의 13 덕분에 캘리포니아 납세자들이 총 5280억달러의 세금을 절감했다고 추정했다.[27]

그러나 다른 분석에 따르면, 주민발의 13이 캘리포니아의 전체 1인당 세금 부담이나 주 지출을 반드시 줄인 것은 아닐 수 있다. 2003년까지 지방 정부가 징수한 물가상승률 조정 재산세는 이미 1978년 이전 수준을 넘어섰고, 이후에도 계속 증가했다.[26] 세금 재단의 보고에 따르면, 1978년 캘리포니아 주민의 소득 대비 세금 부담 비율(1인당 세금을 1인당 소득으로 나눈 값)은 12.4%(1인당 3300USD, 물가상승률 조정)로 미국 내 세 번째로 높았으나, 2012년에는 10.9%(1인당 4100USD, 물가상승률 조정)로 소폭 하락하여 여섯 번째로 높은 수준을 유지했다.[28]

또한 캘리포니아는 최고 소득세율과 자본 이득세율이 미국에서 가장 높으며, 법인세와 판매세율도 상위 10위 안에 든다. 1인당 재산세 수입 순위는 1996년 31위에서 2016년 17위(1559USD)로 상승했다.[29] 2019년 월렛허브 분석에 따르면, 캘리포니아의 주 전체 유효 재산세율은 0.77%로, 이를 주 중간 주택 시장 가치인 443400USD에 적용할 경우 연간 재산세는 3414USD에 달해 미국에서 9번째로 높은 수준이었다.[30]

4. 2. 부정적 영향

재산세 상한선 설정과 기준년도 조정의 결과, 재산세 수입이 약 57%에서 60% 가량 급감하면서[25] 캘리포니아주 재정은 만성적인 적자에 시달리게 되었다. 이는 과거 금광 발견과 풍부한 자원으로 부유했던 주의 재정 상황과는 대조적인 모습이다. 2009년에는 당시 주지사였던 아놀드 슈왈츠제네거가 사실상의 재정 비상사태를 선언하고, 주 공무원 임금 삭감과 같은 긴축 정책을 시행하기도 했다.

'''지방 정부 재정 악화 및 자율성 축소'''

주민발의안 13은 특히 지방 정부 재정에 큰 타격을 주었다. 재산세는 전통적으로 시, 카운티 등 지방 정부의 주요 수입원이었으나, 발의안 통과 이후 수입이 급감하면서 주 정부의 재정 지원에 대한 의존도가 높아졌다.[44][57] 이는 결과적으로 지방 정부의 자율성을 약화시키고 주 정부의 권한을 강화하는 결과를 낳았다.[58] 주 정부는 서비스 제공을 위해 지방 정부에 "블록 보조금"을 지급하는 방식으로 재정을 지원했으며, 일부 주 정부 의무 사업을 지방 정부가 관리하게 되었다.[57]

지방 정부는 줄어든 재산세 수입을 보충하기 위해 다양한 방법을 모색했다. 과거 재산세로 충당했던 공공 서비스 비용을 마련하기 위해 구획세와 같은 특별세 도입을 추진했으며, 이는 1982년 제정된 멜로-루스 커뮤니티 시설법(Mello-Roos Community Facilities Act)을 통해 법적 근거를 마련했다. 또한 판매세율도 발의안 13 이전 수준인 6%에서 7.25% 이상으로 인상되었다.[54] 하지만 이러한 특별세 및 수수료 부과는 1996년 통과된 발의안 218(Proposition 218, "세금 투표 권리 법")에 의해 유권자 승인 요건이 강화되는 등 제약을 받게 되었다. 1991년 캘리포니아 대법원은 ''Rider v. San Diego 카운티'' 사건에서 특정 목적(교도소 및 법원 건설)을 위한 판매세 인상이 발의안 13에서 규정한 '특별세'에 해당하므로 단순 과반수가 아닌 유권자 3분의 2 이상의 동의가 필요하다고 판결하기도 했다.[55]

'''토지 이용의 재정화'''

재산세 수입 감소는 지방 정부의 토지 이용 정책에도 영향을 미쳤다. 지방 정부는 재산세 대신 소비세 수입 확보에 더 집중하게 되었는데, 일부에서는 이를 "토지 이용의 재정화(fiscalization of land use)"라고 주장한다.[59] 즉, 토지 이용 결정이 해당 개발이 얼마나 많은 세수(특히 소비세)를 창출하는지에 따라 좌우된다는 것이다. 이로 인해 지방 정부는 주택 개발보다는 소비세 수입이 많은 대형 소매점이나 자동차 판매점과 같은 상업 시설 유치에 더 적극적인 경향을 보이게 되었다.[59][44][57] 이는 장기적으로 다양한 산업 발전과 양질의 일자리 창출을 저해할 수 있다는 지적이 있다.[44][57] 또한, 주거 시설은 상업 시설에 비해 도로, 학교, 공원 등 공공 서비스 수요를 더 많이 유발하기 때문에 지방 정부 입장에서는 재정 부담이 더 크다고 인식될 수 있다.[60] 부족한 재정을 메우기 위해 지방 정부는 각종 서비스 수수료를 인상하고, 특히 신규 주택 개발 시 개발업자에게 높은 영향 수수료(impact fee)를 부과하는 경우가 많아졌다. 이러한 비용은 결국 주택 가격에 반영되어 구매자에게 전가되는 경향이 있다.[57][61]

'''주택 시장 왜곡 및 불평등 심화'''

주민발의안 13의 취득가액 기준 과세 방식은 주택 시장에 여러 부정적인 영향을 미쳤다. 동일한 가치를 가진 이웃한 주택이라도 구매 시점에 따라 재산세 부담이 크게 달라지는 불균형이 발생했다.[44] 이러한 불균형은 특히 부동산 가격이 발의안 13의 연간 상승률 제한폭(2%)보다 훨씬 가파르게 상승한 샌프란시스코, 로스앤젤레스 등 해안 대도시 지역에서 더욱 심화되었다.[31][56]

높은 재산세 평가를 피하기 위해 기존 주택 소유주들이 이사를 꺼리는 "묶임 효과(Lock-in effect)"가 나타났다.[42][43] 2005년 Wasi와 White의 연구에 따르면, 발의안 13으로 인해 주택 소유자의 평균 거주 기간은 9%(약 1.04년), 임차인의 평균 거주 기간은 18%(약 0.79년) 증가한 것으로 추정된다. 이러한 현상은 베이 에어리어(28% 증가)나 로스앤젤레스(21% 증가)와 같은 해안 도시에서 더욱 두드러졌다. 주택 소유주들의 이동성 감소는 시장에 나오는 매물 부족으로 이어져, 임차인들이 내 집 마련 기회를 잡기 어렵게 만들 수 있다는 분석도 있다. (다만, 임차인 거주 기간 증가는 임대료 규제의 영향도 있다는 연구도 있다.[37])

결과적으로 발의안 13은 오래전에 주택을 구입한 기존 소유주에게는 유리하게 작용했지만, 새로 주택을 구입하려는 사람이나 임차인에게는 불리하게 작용하여 세대 간, 계층 간 불평등을 심화시킨다는 비판을 받는다.

'''상업용 부동산 문제 및 조세 허점'''

주민발의안 13은 상업용 부동산에도 동일하게 적용되어, 오랫동안 부동산을 소유해 온 기업들에게 큰 세금 혜택을 주었다.[46] 이는 발의안 추진 당시 하워드 자비스 등이 "재산세 감면 혜택이 임대료 인하 등을 통해 세입자에게 돌아갈 것"이라고 주장했던 것과는 다른 결과로 이어졌다. 많은 집주인들이 세금 감면분을 임대료 인하로 연결하지 않으면서, 이는 오히려 임대료 규제 도입 논의를 촉발하는 계기가 되기도 했다.[47]

또한, 일부 기업들은 법인의 소유 구조를 변경하는 방식으로 부동산의 실질적인 소유권이 이전되었음에도 불구하고, 법률상의 허점을 이용하여 재산세 재평가를 회피하는 사례가 발생했다.[48][49] 현행법은 법인의 지배권 변경 시 재평가를 하도록 규정하고 있지만,[45] 기업들은 파트너십 지분 변경을 50% 미만으로 조절하는 등의 방식으로 이를 회피하기도 한다. 캘리포니아 주 조세평가위원회는 2018년 이러한 허점을 막을 경우 연간 최대 2.69억달러의 추가 세수를 확보할 수 있다고 추정했다.[50] 이러한 허점을 막으려는 입법 시도가 여러 차례 있었으나 성공하지 못했다.

'''공교육 시스템 약화'''

1960년대 미국 최고 수준으로 평가받던 캘리포니아의 공립학교(K-12) 시스템은 주민발의안 13 통과 이후 재정 악화로 인해 어려움을 겪었다는 평가가 많다. 재산세 수입 감소는 학교 재정의 상당 부분을 차지했던 지방 재원에 직접적인 타격을 주었다. 비록 세라노 대 프리에스트 판결로 인해 학교 재정에서 주 정부 지원 비중이 이미 높아지고 있었지만,[57] 발의안 13은 이러한 경향을 더욱 가속화하고 총 재원 규모 감소에 영향을 미쳤다는 분석이다.

발의안 13 시행 전, 캘리포니아 주의 재산세 수입은 크게 증가하여 주 및 지방 수입에서 재산세가 차지하는 비중이 1970년대 초 34%에서 1978년 44%까지 증가했었다.[63] 발의안 13은 첫 해에 주 및 지방 세금 징수를 급격히 감소시켰다.

K-12 공립학교 지출의 한 척도인 개인 소득 대비 교육 지출 비율을 보면, 1970년대 초 정점을 찍은 후 1975년부터 1985년까지 캘리포니아를 포함한 미국 전역에서 감소세를 보였다. 1970년부터 2008년까지의 장기적인 추세를 보면 캘리포니아는 교육에 대한 소득 대비 지출 비율이 항상 전국 평균보다 낮았다.

UCSD 경제학 교수 줄리안 베츠(Julian Betts)는 2010년 인터뷰에서 발의안 13 통과 이후 학교 지출이 다른 주에 비해 극적으로 감소했으며 그 격차를 회복하지 못했다고 지적했다.[64] 실제로 1977년부터 2010년까지 캘리포니아의 학급 규모는 전국 평균과 비교했을 때 꾸준히 증가하는 경향을 보였다. 1970년대에는 학생 1인당 학교 지출이 전국 평균과 비슷했지만, 1981-82년부터 2000년까지는 지속적으로 전국 평균보다 낮았다.[65] 이는 캘리포니아 K-12 공립학교의 학생 대 교사 비율 증가로 이어졌다.[64]

물론 이후 캘리포니아는 프로포지션 98, 프로포지션 30, 프로포지션 55 등 주민 발의와 지역 통제 자금 공식(Local Control Funding Formula) 도입 등을 통해 교육 재정을 확충하고 저소득층 및 영어 학습자 비율이 높은 학군에 대한 지원을 강화하는 노력을 기울여왔다.[66][67][69][70][71] 이를 통해 전국 평균과의 지출 격차를 상당히 좁히고 교사 대 학생 비율도 일부 개선되었지만,[66][67] 발의안 13이 초래한 장기적인 영향에 대한 논쟁은 계속되고 있다.

'''세금 부담 및 누진성 논란'''

하워드 자비스 납세자 협회는 발의안 13 덕분에 캘리포니아 납세자들이 총 5280억달러의 세금을 절감했다고 주장한다.[27] 그러나 세금 재단(Tax Foundation)과 같은 기관에서는 발의안 13이 캘리포니아의 전체적인 1인당 세금 부담을 크게 줄이지는 못했다고 분석한다. 1978년 소득 대비 세금 부담 비율이 12.4%(전국 3위)였던 것이 2012년에는 10.9%(전국 6위)로 소폭 하락하는 데 그쳤다는 것이다.[28] 이는 재산세 부담은 낮아졌지만, 캘리포니아가 높은 소득세율과 자본 이득세율, 그리고 상위권의 법인세 및 판매세율을 유지하고 있기 때문이다.[28] 실제로 1인당 재산세 수입 순위는 1996년 31위에서 2016년 17위로 오히려 상승했으며,[29] 중간 가격 주택에 대한 연간 재산세 실질 부담액은 2019년 기준 미국에서 9번째로 높다는 분석도 있다.[30]

조세 및 경제 정책 연구소(ITEP)와 같은 진보 성향 연구 기관은 발의안 13과 같은 포괄적인 재산세 상한선은 조세 형평성 측면에서 문제가 있다고 비판한다. 이들은 납세자의 지불 능력에 따라 세금 부담을 조정하는 "회로 차단기(circuit breaker)" 제도나 주택 소유자 면제 확대가 더 바람직한 대안이라고 주장한다.[34] 다만 ITEP는 높은 소득세율 등으로 인해 캘리포니아의 전체 세금 시스템 자체는 미국에서 가장 누진적인 편에 속한다고 평가하기도 했다.[35][36]

5. 비판 및 논란

'캘리포니아 주민발의 13'은 '납세자 반란'으로도 불리는데, 급격한 물가 상승과 재산세 증가 상황에서 단순히 세금 납부를 유예하거나 재산세를 합리적으로 조정하는 대신, 소비세와 재산세에 상한선을 두고 주민 2/3의 동의라는 제한 조건을 내걸었다는 점에서 '집단 이기주의'라는 비판을 받기도 한다.

발의안 통과 배경에는 고정 소득으로 생활하는 캘리포니아의 고령층이 인구 증가, 주 및 지방 정부 지출 증가, 주택 수요 증가, 신규 개발 규제, 인플레이션 등으로 인해 치솟는 재산세를 감당하기 어려워졌다는 설명이 있다. 특히 1970년대의 심각한 인플레이션은 주택 재평가로 이어져 재산세를 크게 증가시켰고, 일부 은퇴자들은 오래전에 구입한 집에서 더 이상 살 수 없게 되었다. 2006년 Law & Society Review에 발표된 연구는 이러한 설명을 뒷받침하며, 고령 유권자, 주택 소유자, 그리고 세금 인상을 예상하는 유권자들이 발의안 13에 찬성할 가능성이 더 높았다고 보고했다.[9]

하지만 발의안 13이 세금 부담으로 인한 주민 이탈을 막기 위한 유일한 조치는 아니었다. 이미 1977년에 통과된 캘리포니아 세금 유예 프로그램은 특정 기준을 충족하는 노인, 시각 장애인, 장애인 주택 소유자가 해당 연도의 재산세 납부를 연기할 수 있도록 보장하고 있었다.[10]

또 다른 설명은 1971년과 1976년 캘리포니아 대법원의 ''세라노 대 프리에스트'' 판결에서 원인을 찾는다. 이 판결은 부유한 학군에서 걷힌 지역 재산세를 가난한 학군으로 재분배하여 캘리포니아 학교 기금 배분의 형평성을 높이려는 목적을 가졌다. 이 설명에 따르면, 부유한 지역의 재산 소유주들은 자신들이 낸 세금이 더 이상 자신들의 지역 학교 발전에 직접적으로 쓰이지 않는다고 느끼고 재산세 상한선 설정에 동의했다는 것이다.

그러나 이 설명에는 약점이 있다. ''세라노'' 판결과 학교 재정 평등화 정책은 당시 캘리포니아 유권자들 사이에서 오히려 인기가 있었다.[9] 발의안 13에 찬성한 유권자들이 다른 유권자들에 비해 학교 재정 평등화를 덜 지지하는 경향은 있었지만, 그렇다고 해서 ''세라노'' 판결 자체에 반대할 가능성이 더 높았던 것은 아니며, 평균적으로는 ''세라노'' 판결과 학교 재정 평등화 모두를 지지했다.[9]

2020년 조슈아 마운드가 ''정책사 저널''(Journal of Policy History)에 발표한 연구는 기존의 통념, 즉 재산세 상한을 원했던 부유한 재산 소유주들의 욕구가 발의안 13 제정을 이끌었다는 주장에 이의를 제기한다. 마운드는 "세금 반란"의 뿌리가 제2차 세계 대전 이후 수십 년간 누적된, 불공정하고 매우 역진적인 세금 분배에 대한 저소득 및 중산층 미국인들의 오랜 좌절감에 있다고 주장했다.

이 연구에 따르면, 친성장 정책을 폈던 케네디-존슨 행정부의 "성장 자유주의자"들이 1960년대에 최고 소득 계층의 연방 소득세를 삭감한 반면, 지방 정부는 재정 확보를 위해 역진적인 성격의 주 및 지방세를 인상했다. 이는 유권자들에게 "지갑 압박"을 느끼게 했고, 결국 지방세와 지방채 발행 승인을 꺼리게 만들어 발의안 13 통과로 이어졌다는 것이다. 또한 이 연구는 세금 반란이 백인 유권자에게만 국한된 현상이 아니었으며, 뉴딜 정책 시대의 정치 질서 붕괴나 로널드 레이건 당선과 관련된 보수주의의 부상과도 직접적인 관련이 없다고 분석했다.[11]

1960년대 초 캘리포니아에서는 여러 카운티의 평가사와 관련된 스캔들이 발생했다.[18][19] 이들 평가사들은 친구나 정치적 동맹 관계에 있는 사람들에게 의도적으로 낮은 평가액을 매겨 세금을 줄여주는 방식으로 특혜를 제공한 사실이 드러났다. 이러한 비리는 1966년 어셈블리 법안 80(AB 80)의 통과로 이어졌는데, 이 법안은 재산 평가액을 실제 시장 가치에 맞추도록 기준을 강화했다.[20] AB 80 시행 이후 시장 가치 기준이 적용되면서 많은 주택 소유자들의 재산 평가액이 급격히 상승하는 결과를 낳았다. 결과적으로 많은 캘리포니아 주택 소유자들은 평가액 상승과 함께 세금 부담 증가를 경험했고, 심지어 자신들이 낸 세금이 멀리 떨어진 다른 지역 사회를 위해 쓰일 것이라는 설명까지 들어야 했다. 세금 제도가 부유층과 유력자들에게 유리하게 운영된다는 냉소적인 인식은 1970년대까지 계속되었다. 이러한 불만과 분노는 재산세에 대한 강력한 반발로 이어졌고, 은퇴 후 납세자 운동가로 변신한 전직 신문 기자이자 가전제품 제조업자였던 하워드 자비스를 중심으로 조직화되었다.

발의안 13은 재산의 평가액을 구매 시점(취득 가치 시스템)으로 고정하고, 연간 최대 2%까지만 평가액 상승을 허용한다. 이로 인해 동일한 시장 가치를 가진 재산이라도 언제 구매했는지에 따라 평가액에 큰 차이가 발생할 수 있고, 심지어 바로 옆집이라도 세금 부담이 크게 다를 수 있다.[44] 이러한 불일치는 부동산 가격이 연 2% 이상 상승할 때 더욱 심화된다. 예를 들어, 케이스-실러 주택 지수에 따르면 로스앤젤레스, 샌디에이고, 샌프란시스코의 부동산 가격은 1987년부터 2012년까지 170% 상승했지만, 발의안 13의 2% 상한선 때문에 이 기간 동안 팔리지 않은 주택의 세금 기준이 되는 평가액 증가는 67%로 제한되었다.[31]

캘리포니아 대학교와 캘리포니아 주 정부의 공동 연구 프로그램인 캘리포니아 정책 세미나(현 캘리포니아 정책 연구 센터)가 1993년에 발표한 보고서[32]는 취득 가치 기반의 재산세 시스템이 세금 부담을 납세자의 지불 능력과 연결하고 소득 수준에 따라 누진적인 효과를 가진다고 주장했다. 이 보고서는 만약 모든 재산의 평가액을 실제 시장 가치로 올리고 재산세율을 낮추는 방식으로 로스앤젤레스 카운티의 세수를 동일하게 유지하는 개혁을 한다면, 오히려 노인 및 저소득 가구에 불리한 결과를 초래할 것이라고 분석했다.[33]

반면, 조세 및 경제 정책 연구소(ITEP)는 발의안 13과 같은 포괄적인 재산세 상한선은 정책 목표 설정이 잘못되었다고 비판한다. ITEP는 대신 납세자의 지불 능력에 따라 세금 부담을 조정하는 "회로 차단기(circuit breaker)" 방식의 상한선이나 주택 소유자 면제 제도를 확대하는 것이 더 바람직하다고 주장한다.[34] 그러나 아이러니하게도 ITEP는 2018년 평가에서 캘리포니아의 전체 세법을 미국에서 가장 누진적인 세법 중 하나로 평가했다.[35] 이는 캘리포니아가 높은 소득세율과 자본 이득 세율을 가지고 있기 때문이다. 부(富)는 주식, 채권, 사업 지분 등 자산세가 면제되는 "무형" 자산 형태로 존재하는 경우가 많기 때문에, ITEP는 역진적인 성격의 재산세에 크게 의존하는 주 정부의 조세 시스템은 오히려 불평등을 심화시킬 수 있다고 지적하며, 2018년 기준으로 미국의 모든 주 중에서 캘리포니아의 세법이 불평등을 가장 효과적으로 완화하고 있다고 분석했다.[36]

캘리포니아 주민발의안 13은 종종 캘리포니아 정치에서 일종의 "금기"로 여겨진다. 이는 정치인들이 이 법의 개정에 대해 논의하는 것 자체를 꺼린다는 의미이다.

2003년 캘리포니아 주지사 소환 선거를 통해 아놀드 슈워제네거가 주지사로 당선되었을 때, 그의 경제 고문이었던 워렌 버핏은 주의 재정 균형을 맞추기 위한 방안으로 발의안 13의 폐지 또는 개정을 제안했다.[74] 그러나 슈워제네거는 그러한 조치가 정치적으로 매우 위험하며 자신의 주지사 경력을 끝낼 수도 있다고 판단하여 거부했다. 그는 당시 "워렌에게 다시 주민발의안 13 얘기를 꺼내면 팔굽혀펴기 500회를 시키겠다고 말했다"고 회고했다.[75]

개빈 뉴섬 현 주지사 역시 2010년 ''The Bay Citizen''과의 인터뷰에서 발의안 13의 공정성에 대한 질문에 신중한 입장을 보였다. 그는 "정치적 현실은 민주당 지지자뿐 아니라 공화당과 무소속 유권자들도 압도적으로 주거용 부동산에 대한 발의안 13 조정을 반대한다는 것입니다. 상업 및 산업용 부동산에 대해서는 논의의 여지가 훨씬 더 많아 보입니다... 물론, 지금은 (개정을) 추진하기 어려운 시기입니다... 주 내로 제조업을 유치하려고 노력하고 있고, 이미 인접 주들과 비용 격차가 있는데, 상업 및 산업 공간에 대한 재산세 부담을 더 늘리고 싶지는 않습니다."라고 답변했다.[76]

2011년, 당시 캘리포니아 주지사였던 제리 브라운은 진짜 문제는 발의안 13 자체가 아니라 "13 이후에 주 의회가 한 일, 즉 13이 통과된 후에 일어난 일"이라고 지적했다. 그는 주 의회가 지방 정부의 권한을 축소시킨 것이 문제의 핵심이라고 보았다.[77] 2014년 인터뷰에서는 1970년대 중반에 발의안 13에 대한 대안을 추진하는 데 사용할 수 있었던 "전쟁 자금"(정치적 자금)을 마련하지 못했던 것을 후회한다고 밝혔다. 브라운 주지사는 과거의 경험에서 교훈을 얻었다고 밝혔지만, 캘리포니아 정치의 금기인 이 법을 변경할 의사는 없음을 분명히 했다. 그는 "주민발의안 13은 절대 의문을 제기해서는 안 되는 신성한 원칙입니다."라고 말했다.[5]

부동산 양도 허점 문제는 2014년 주 의회에서 초당적인 지지를 받아 거의 폐쇄될 뻔했지만, 진보 성향 정치인, 노동 조합, 지역 단체들이 이 노력에 동참하지 않아 결국 실패했다.[96] 2015년과 2018년에는 이 허점을 막으려는 공화당의 시도가 있었으나, 민주당 주 의원들에 의해 의회 위원회 단계에서 가로막혔다.[97] 2020년에도 이 허점을 폐쇄하려는 공화당의 시도가 있었다.[98] 상원 의장을 역임했던 민주당 소속의 돈 페라타는 자신의 당(민주당)이 발의안 13 전체를 폐지할 명분을 만들기 위해 의도적으로 이 허점을 방치하고 있다고 주장하기도 했다.[99]

2020년 11월 캘리포니아 주 전체 투표에 부쳐진 주민발의안 15(일명 '''분할 롤'''[102])는 발의안 13을 수정하여 상업용 및 산업용 부동산(개인이 소유한 경우 포함)을 시장 가치로 재평가하여 세금을 인상하려는 헌법 개정안이었다.[103] 그러나 이 안건은 투표자의 52%가 반대하여 부결되었다.[104][105]

이 안건을 둘러싼 캠페인에서는 반대 측이 지지 측보다 더 많은 자금을 지출했다. 지지 측은 6900만달러를 지출한 반면, 반대 측은 7400만달러를 지출했다. 주민발의안 15 찬성 측의 주요 기부자는 캘리포니아 교사 협회, 서비스 직원 국제 연합의 여러 지부, 그리고 찬-저커버그 옹호 기금 등이었다. 반대 측의 주요 기부자는 캘리포니아 비즈니스 라운드 테이블, 하워드 자비스 납세자 협회, 비즈니스 재산 협회 및 부동산 관련 산업 단체 등 기업 및 비즈니스 이익을 대변하는 단체들이었다.[106]

6. 관련 법률 및 판례

캘리포니아주는 재산세 수입을 지방 정부에 분배할 책임을 부여받았다.[6]

주민발의안 13의 통과 이후, 여러 관련 법률 제정, 법적 소송, 추가적인 주민 발의안을 통해 그 내용을 수정하거나 영향을 보완하려는 시도가 이어졌다.


  • 1978년 주민발의안 8: 시장 침체기에 부동산 가치를 재평가할 수 있도록 허용했다.

  • 1986년 주민발의안 58: 주택 소유자가 재산세 재평가 없이 주된 거주지를 자녀에게 양도할 수 있도록 허용했으며, 다른 부동산의 평가액 중 처음 100만달러(인플레이션에 연동되지 않음)까지도 면제 대상에 포함했다. 이 발의안은 76%의 높은 찬성률로 통과되었다.[78]
  • 캘리포니아 주의회 분석관실(LAO)의 2017년 보고서에 따르면, 주민발의안 58과 이를 손자녀에게 확대한 1996년 주민발의안 193 시행 이후, 2015년까지 10년간 주 전체 주택의 약 5% (20채 중 1채)가 이 면제를 받았으며, 이는 연평균 200채당 1채꼴이었다. LAO는 이 면제로 인한 연간 재산세 수입 손실 총액을 2015년 기준 15억달러로 추산했는데, 이는 주 전체 재산세 수입의 약 2.5%에 해당한다. 보고서는 이 면제가 일부 상속인이 부모의 집에 계속 거주하는 것을 가능하게 했지만, 동시에 상속받은 주택을 임대 부동산 등으로 전환하도록 장려했을 가능성이 높다고 분석했다. 이는 임대료 하락 압력으로 작용하는 한편, 더 많은 캘리포니아 주민이 주택 소유자보다는 임차인이 되는 결과를 낳았을 수 있다고 지적했다.[79]

  • 1986년 주민발의안 60: 55세 이상의 주택 소유자가 현재 거주하는 주택의 과세 평가액을 동일 카운티 내에 위치하고 가치가 같거나 낮은 대체 주택으로 이전할 수 있도록 허용했다. 단, 대체 주택은 기존 주택 판매 후 2년 이내에 구매해야 한다.

  • 1988년 주민발의안 90: 주민발의안 60의 혜택을 확장하여, 55세 이상의 주택 소유자가 대체 주택이 다른 카운티에 위치하더라도 해당 카운티가 과세 평가액 이전을 허용하는 경우, 기존 주택의 평가 가치를 대체 주택으로 이전할 수 있도록 했다.

  • 1996년 주민발의안 193: 주민발의안 58의 혜택을 손자녀에게까지 확대했다. 단, 손자녀의 부모가 모두 사망한 경우에 한하여, 조부모가 손자녀에게 주 거주지 및 100만달러(인플레이션 미반영) 상당의 기타 부동산을 재산세 재평가 없이 양도할 수 있도록 했다. 이 발의안은 67%의 찬성으로 통과되었다.[80]

  • 1996년 주민발의안 218: "세금에 대한 투표 권리법"으로 불리며, 1996년 11월 5일 캘리포니아 유권자들이 승인한 헌법 수정안이다.[81] 하워드 자비스 납세자 협회가 주민발의안 13의 후속 조치로 후원했다. 이 발의안은 지방 정부가 부동산에 대한 혜택 평가나 공공요금과 같은 재산 관련 수수료 및 요금을 부과하는 능력을 헌법적으로 제한했다.[82] 이는 일부 지방 정부가 주민발의안 13에 따른 지방세 인상 시 요구되는 2/3 투표 요건을 회피하기 위해 평가나 수수료 인상 방식을 사용하는 것에 대한 대응이었다.[83] 또한, 자치헌장 도시(charter city)를 포함한 모든 지방 정부가 지방세를 부과, 인상 또는 연장하기 전에 유권자의 승인을 받도록 의무화했다.[84] 더 나아가, 지방 유권자에게 지방세, 평가, 수수료 또는 요금을 줄이거나 폐지하기 위해 발의 권한을 사용할 헌법적 권리를 보장했으며, 이 권한 행사를 위한 청원 서명 요건을 대폭 완화했다.[85]

  • 주민발의안 39 (연도 미상): 지역 학교 시설 개선 등을 위한 채권 발행 승인에 필요한 유권자 동의 요건을 기존의 2/3에서 55%로 낮췄다.

  • 2010년 주민발의안 26: 주민발의안 13에 따라 주(州)세를 인상할 때 필요한 캘리포니아 주 의회 2/3 찬성 요건의 적용 대상이 되는 "세금"의 헌법적 정의를 명확히 했다.[86]

  • 2018년 주민발의안 5: 55세 이상 또는 특정 자격 요건을 충족하는 모든 주택 소유자가 다른 주택으로 이사할 때 재산세 감면 혜택을 받을 수 있도록 주민발의안 60과 90을 확대하려 했다. 캘리포니아 부동산 중개인 협회가 후원했다. LAO는 이 발의안이 통과될 경우 초기 몇 년간 지방 정부에 연간 약 1억달러의 비용을 발생시키고, 장기적으로는 연간 10억달러(2018년 기준)까지 비용이 증가할 것으로 추산했다.[100] 이 발의안은 2018년 11월 6일 투표에서 약 58%의 반대로 부결되었다.[101]

  • 2020년 주민발의안 19: 2018년 주민발의안 5가 부결된 후, 캘리포니아 부동산 중개인 협회는 유사한 내용의 발의안을 다시 추진했다. 2020년 11월 투표에 상정되어 근소한 차이로 통과되었다. 이 조치는 주 내에서 이사하는 55세 이상의 모든 주택 소유자에게 재산세 재평가 면제 혜택을 제공하며, 평생 총 3번까지 이사할 수 있도록 허용한다. 재원 마련을 위해 기존의 주민발의안 58과 193에 따른 상속 면제 혜택을 축소했다. 즉, 면제 대상을 상속받은 주 거주지 또는 농장으로 제한하고, 사망 당시 시장 가치 기준 100만달러의 인플레이션 조정 면제 상한선을 설정했으며, 상속인이 해당 주택에 계속 거주해야만 재평가를 면제받도록 요건을 강화했다(단, 농장에는 거주 요건 미적용).[87][88]

주요 판례

  • '''''아마도 밸리 연합 고등학교 교육구 대 주 세무 위원회''''' (''Amador Valley Joint Union High School District v. State Board of Equalization''): 캘리포니아주 대법원은 이 사건에서 주민발의안 13의 합헌성에 대한 교육구의 이의 제기를 기각했다. 법원은 주민 발의를 통해 주 헌법을 근본적으로 "개정(revision)"할 수는 없다고 확인하면서도, 주민발의안 13은 헌법의 "수정(amendment)"에 해당하므로 합헌이라고 판결했다.

  • '''''노들린저 대 한''''' (''Nordlinger v. Hahn'', 1992): 스테파니 노들린저는 1988년 로스앤젤레스 지역에 주택을 구매하면서 주민발의안 13에 따라 재산 가치를 재평가받았다. 이로 인해 그녀의 재산세는 36% 인상되었지만, 인근의 오래된 주택 소유자들은 훨씬 낮은 세율을 계속 부담했다. 노들린저는 이러한 차별적 과세가 부당하다고 주장하며 로스앤젤레스 카운티 세무 평가관 케네스 한을 상대로 소송을 제기했다.[90] 노들린저는 미국 헌법 수정 제14조의 평등 보호 조항 위반을 주장했으나, 미국 연방 대법원은 8대 1로 주민발의안 13이 합헌이라고 판결했다. 다수 의견을 작성한 해리 블랙먼 대법관은 캘리포니아주가 "지역 사회의 보존, 연속성 및 안정성에 대한 정당한 이해관계"를 가지며, 장기 거주 주택 소유자와 신규 구매자를 다르게 취급하는 것은 합리적이라고 보았다. 또한, 규칙에 동의하지 않는 사람은 구매하지 않을 선택권이 있었다고 언급했다.[91] 노들린저는 이동의 자유 침해도 주장했지만, 법원은 그녀가 주민발의안 13 때문에 캘리포니아로 이주하는 데 방해받은 것이 아니므로 이 주장을 제기할 자격이 없다고 판단했다.[92] 소송 당시로부터 약 30년 후, 노들린저는 제한된 소득의 고령자로, 가치가 90만달러로 상승한 집에 대해 연간 3400USD의 재산세를 납부하고 있었다.[93]

  • 2011년 소송: 전 UCLA 총장 찰스 E. 영과 은퇴한 연방 판사 윌리엄 노리스가 이끄는 변호인단은 주(州)세 인상에 캘리포니아 주 의회 2/3 찬성을 요구하는 주민발의안 13의 조항을 뒤집기 위해 소송을 제기했으나, 미국 제9 순회 항소 법원에서 기각되어 실패했다.[94][95]

참조

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