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독립기관

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목차

1. 개요

독립기관은 정부의 행정부 내에 속하거나 입법부의 감독을 받으면서 법적 권한을 행사하는 기관을 의미한다. 이들은 규제, 조사, 감사, 면허 발급 등의 역할을 수행하며, 공공의 이익을 위해 특정 산업을 감독한다.

미국에서는 독립기관이 헌법상 명확히 정의되지는 않았지만, 행정부 내에서 대통령실이나 행정 각부에 속하지 않는 기관들을 지칭하며, 연방준비제도, 연방거래위원회 등이 이에 해당한다. 헌법재판소 판례를 통해 독립기관의 독립성이 강조되어 왔으나, 최근 판례에서는 대통령의 인사권 제한에 대한 예외가 좁게 해석되면서 독립성에 대한 논쟁이 이어지고 있다.

대한민국에서는 헌법에 독립기관에 대한 규정이 없으나, 국가재정법에서 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회를 독립기관으로 명시하고 있다. 헌법재판소는 국가인권위원회, 고위공직자범죄수사처 등을 중앙행정기관으로 해석하며, 선거관리위원회를 독립기관으로 보고 있다.

독립기관은 광고, 은행, 소비자 보호 등 다양한 분야를 감독하며, 기준 설정, 개입, 조사, 제재 등의 역할을 수행한다. 이러한 독립기관의 존재는 특정 규제 업무의 전문성과 정치적 중립성을 확보하는 데 기여한다.

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독립기관

2. 정의 및 법적 근거

규제 기관은 정부 행정부의 일부일 수도 있고, 입법부의 감독을 받으며 기능을 수행할 수 있는 법적 권한을 갖는다. 이들의 조치는 종종 법적 검토를 받는다. 규제 기관은 행정법, 규제법, 2차 법률, 규칙 제정 분야를 다루며, 공공의 이익을 위해 감독 또는 감시를 부과한다. 독립적인 규제 기관의 존재는 특정 규제 및 지시 업무의 복잡성과 정치적 간섭의 단점 때문에 정당화된다.

일부 규제 기관은 조사 또는 감사를 수행하며, 다른 기관은 관련 당사자에게 벌금을 부과하고 특정 조치를 명령할 수 있다. 많은 경우, 회사나 조직이 산업에 진입하려면 해당 부문 규제 기관으로부터 운영 면허를 취득해야 하며, 이 면허는 산업 내에서 운영되는 회사나 조직이 준수해야 하는 조건을 명시한다.

그러나 일부 규제 기관은 법정 기관이 아닌 산업 주도형 이니셔티브이며 '자발적 조직'이라고 불린다.[1] 이들은 비영리 단체이거나 유한 회사일 수 있으며, 회원들의 규제 표준 준수 약속으로부터 권한을 얻는다. 예를 들어, 영국 광고 기준국은 "자율 규제 시스템은 광고 업계 기업의 사회적 책임감에 의해 구동되고 추진되기 때문에 작동한다"고 말한다.[2]

미국의 경우, 19세기 후반부터 미국 연방정부에서 고전적 권력분립 원칙의 예외로서 독립기관이 등장했다. '독립기관'이라는 표현은 법학계와 정가에서 널리 사용되지만, 미국 헌법이나 법률에 의해 개념적으로 정의된 용어는 아니다. 다만, 몇몇 기관을 독립기관으로 분류하는 법령은 존재한다. 1935년 미국 연방대법원의 ''Humphrey's Executor v. United States'' 판례를 통해 연방거래위원회의 독립성이 인정되면서 법적 근거가 마련되었으며, 이후 여러 판례를 통해 독립기관의 개념 정의가 변화해왔다.

2. 1. 미국

미국의 '''독립기관'''(Independent agency영어)은 19세기 후반부터 미국 연방정부에서 고전적 권력분립 원칙의 예외로 등장한 주간통상위원회(Interstate Commerce Commission) 등 일련의 정부기관들을 통칭하는 용어다. 그러나 독립기관이라는 표현은 미국의 법학계와 정가에서 널리 사용됨에도 불구하고, 미국 헌법이나 법률에 의해 개념적으로 정의된 용어는 아니다. 다만, 몇몇 기관을 독립기관으로 분류하는 법령은 존재한다.

  • 미국 문서감축법(Paperwork Reduction Act) 제3502조 (5)는 아래 19개 기관 및 법령으로 정하는 기관들을 "독립규제기관(independent regulatory agency)"으로 분류한다.[9]

기관명(한국어)기관명(영어)
연방준비제도Federal Reserve System
상품선물거래위원회Commodity Futures Trading Commission
소비자제품안전위원회U.S. Consumer Product Safety Commission
연방 통신위원회Federal Communications Commission
미국 예금보험공사Federal Deposit Insurance Corporation
에너지규제위원회Federal Energy Regulatory Commission
연방주택기업감독청Federal Housing Finance Agency
해사위원회Federal Maritime Commission
연방 공정거래위원회Federal Trade Commission
주간통상위원회Interstate Commerce Commission
광업안전보건위원회Federal Mine Safety and Health Review Commission
전미 노동위원회National Labor Relations Board
원자력 규제 위원회Nuclear Regulatory Commission
산업안전보건위원회Occupational Safety and Health Review Commission
우편규제위원회Postal Regulatory Commission
증권거래위원회U.S. Securities and Exchange Commission
소비자금융보호국Consumer Financial Protection Bureau
금융조사국Office of Financial Research
통화감독청Office of the Comptroller of the Currency



소비자금융보호국과 연방주택기업감독청은 2020년 ''Seila Law'' 사건과 2021년 ''Collins'' 사건을 통해 미국 연방대법원에서 독립기관으로서의 성질 중 일부를 부정당했다.

미국 연방행정회의는 독립기관을 명확하게 정의할 수 없다고 하며, 미국 연방 정부 공식 홈페이지에서는 행정부에 속하지만 미국 대통령실과 미국 행정각부에는 속하지 않는 기관을 독립기관으로 정의한다.[10] 2022년 기준 총 66개의 독립기관이 존재한다.[11]

1887년 주간통상위원회 도입 당시부터 독립기관의 법적 지위에 대한 논쟁이 있었으나, 1935년 미국 연방대법원이 ''Humphrey's Executor v. United States'' 사건에서 연방거래위원회의 독립성을 인정하며 법적 근거가 마련되었다.[14] 2010년 ''Free Enterprise Fund v. Public Company Accounting Oversight Board'' 사건에서 연방대법원은 연방거래위원회를 "대통령에게 임명권은 있으나 재량적인 해임권은 없는 기관"으로 요약했다.[15] 이후 독립기관의 개념 정의는 여러 판례를 통해 변화를 겪는다.

2. 1. 1. 험프리의 집행인 대 미국 사건 (1935)

1935년 ''Humphrey's Executor v. United States'' 사건은 연방 공정거래위원장을 재량적으로 해임한 프랭클린 D. 루스벨트 미국 대통령의 인사권 행사가 위헌인지 여부가 쟁점이었다. 미국 연방대법원은 미국 헌법[16] 제2조 제1항 제1호에 따라 미국 대통령이 지닌 행정부 공직자에 대한 재량적(at will영어) 인사권이 연방 공정거래위원장에 대해서는 제한될 수 있다고 만장일치로 판시하였다. 그 주된 논거는 크게 두 가지였다. 첫째, 연방 공정위는 법률에 따라 정해진 직무만을 담당하는 기관으로서 중립성(impartiality영어)과 전문성(trained judgment of a body of experts영어)이 요구된다. 둘째, 미국 의회가 연방 공정거래위원회를 법률로써 설립할 때 '순수하게 행정부에 속한 기관(purely executive영어)'이 아니라, '준입법적(quasi-legislative영어)' 및 '준사법적(quasi-judicial영어)'인 성격을 지니며 행정부와는 '독립'된 기관으로 설립했다는 것이다. 따라서 순수한 행정부가 아닌 기관들의 공직자에 대해 임기 동안 신분을 보장하는 법률 조항이 있다면, 대통령은 그 조항을 존중해야 하고, 그에 위반하여 공직자들을 임기 내에 재량적으로 해임할 수 없었다.[17]

이러한 맥락에서 볼 때, 미국의 '독립기관'에서 '독립'이라는 의미는 그 기관이 행정기관(Administrative body영어)이면서도 행정부(Executive branch영어)의 수반인 대통령의 권력으로부터 독립적이라는 것을 의미한다. 그러한 독립성이 권력분립 원칙상 위헌이 되지 않기 위해서는 해당 행정기관이 법률로 정해진 중립적, 전문적인 정책집행이 요청되는 분야만을 관할하여야 하며, 준입법적 기능 및 준사법적 기능을 보유해야 한다.[18]

2. 1. 2. 모리슨 대 올슨 사건 (1988)

1988년 미국 연방대법원은 ''Morrison v. Olson'' 사건에서 '순수한 행정부' 소속 기관과 '준사법적', '준입법적' 기관을 나누는 분류 체계가 의미 없다고 판시하여, 독립기관의 위헌성 심사 기준 하나를 사실상 폐기하였다. 대신, 미국 의회가 독립기관에 대한 미국 대통령의 인사권을 법률로 제약하는 것이 권력분립 원칙에 합헌인지 판단할 때, 미국 헌법 제2조 제3항에 따른 '법률이 충실하게 집행되도록 유의할(take care that the laws be faithfully executed영어)' 대통령의 의무에 주목하였다.[19]

이에 따르면, 어떤 공직자에 대해 대통령이 재량적 해임 권한을 갖는지가 행정부 수반으로서 대통령의 책무에 매우 중요한(so central영어) 경우, 인사권을 제약하는 법률은 권력분립 원칙 위반으로 위헌이 된다. 이 법리에 따라, ''Morrison v. Olson'' 사건에서 고위공직자 비위 수사를 위해 한시적으로 임명될 수 있는 특별검사(independent counsel영어)에 대한 대통령의 해임 권한을 제한하는 법률이 합헌이라고 판결했다. 특별검사의 권한은 제한적이고 정책 형성 기능이 없으며, 미국 헌법 제2조 제2항 제2호에 따라 인사권 위임이 가능한 '하급 공직자(inferior officer영어)'에 불과하여 대통령의 고유한 인사권을 침해하지 않기 때문이다.[19]

이러한 판례에 따르면, 독립기관의 독립성은 기관 성격(순수 행정적인지, 준입법적·준사법적인지)이 아닌, 기관이 정부 정책 형성에 넓은 재량적 권한을 갖는지, 법률로 제한된 좁은 범위에서 중립적·전문적(특히 행정심판 등 준사법적) 역할을 하는지에 따라 결정된다.[20]

2. 1. 3. 실라 로 LLC 대 소비자금융보호국 사건 (2020)

2020년 Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau 사건에서, 미국 연방대법원은 ''Humphrey'' 판례와 ''Morrison'' 판례를 종합하여 대통령의 인사권이 법률로서 제한될 수 있는 예외를 두 가지 심사기준으로 정리하였다. 첫째는 ''Humphrey'' 판례에 따라 기관이 정파적으로 균형 잡힌 여러 명의 전문가로 구성되어 실질적 행정권을 행사하지 않는 경우이고, 둘째는 ''Morrison'' 판례에 따라 하급 공직자가 제한된 의무만을 지니고 정책 결정 권한이나 행정적 권한이 없는 경우이다.[21] 연방대법원은 이러한 두 심사기준에 의할 때, 미국 소비자금융보호국(CFPB) 국장에 대한 대통령의 인사권 제한을 위헌이라고 5대 4로 결정하였다. CFPB는 합의제 행정기관이 아니라 국장이 단독으로 운영하는 독임제 구조이므로 당파적 속성을 지니기 쉽고, 직접 조사를 통해 과징금을 부과하는 등 행정권에 가까운 기능을 주로 수행하므로 ''Humphrey'' 판례에 따른 첫째 심사기준을 충족하지 않는다. 또한 CFPB 국장은 제한된 법령상 직무만을 수행하는 하급 공직자가 아니라 수많은 시민과 사업체에 영향을 미치는 결정을 내리는 직위이므로 ''Morrison'' 판례에 따른 둘째 심사기준도 충족하지 않는다.

''Seila Law'' 판례는 합의제 행정기관이 아닌 독임제 행정기관에 대해서는 의회가 법률로써 대통령의 재량적 인사권을 제약할 수 없다는 새로운 법리를 만들어냄으로써,[22] 독임제 기관들의 대통령으로부터의 독립성에 암운을 드리운 것으로 평가된다.[23] 실제로 연방대법원은 1년 뒤 Collins v. Yellen 사건에서 ''Seila Law'' 판례를 그대로 적용하여 미국 연방주택기업감독청(FHFA) 역시 독임제 행정기관으로서 대통령 인사권의 예외가 될 수 없으므로, FHFA 청장에 대해 대통령의 인사권을 제약하는 법률은 권력분립 원칙을 위반하여 위헌이라는 취지로 만장일치 결정을 내렸다.[24]

2. 1. 4. 콜린스 대 옐런 사건 (2021)

미국 연방대법원은 2021년 ''콜린스 대 옐런(Collins v. Yellen)'' 사건에서 미국 연방주택기업감독청(Federal Housing Finance Agency, FHFA)이 독임제 행정기관이므로 대통령 인사권의 예외가 될 수 없다고 판결했다.[24] FHFA 청장에 대한 대통령의 인사권을 제약하는 법률은 권력분립 원칙을 위반하여 위헌이라는 취지로 만장일치 결정했다.[24]

이는 버락 오바마 대통령 재임기에 소비자 보호를 목적으로 탄생한 FHFA가 독립규제기관으로 분류됨에도 불구하고, 미국 연방대법원이 권력분립 원칙을 강화하려는 보수주의적 색채를 드러낸 것으로 평가받는다.[27]

2. 1. 5. 의의

1935년 ''Humphrey's Executor v. United States'' 사건에서 미국 연방대법원은 미국 헌법[16]에 따라 미국 대통령이 가지는 행정부 공직자에 대한 재량적(at will영어) 인사권이 연방 공정거래위원장에 대해서는 제한될 수 있다고 만장일치로 판시하였다. 이는 연방 공정위가 법률에 따라 정해진 직무만을 담당하며 중립성(impartiality영어)과 전문성(trained judgment of a body of experts영어)이 요구되고, 미국 의회가 연방 공정거래위원회를 '준입법적(quasi-legislative영어)' 및 '준사법적(quasi-judicial영어)' 성격을 지니며 행정부와는 '독립'된 기관으로 설립했기 때문이다. 따라서 대통령은 순수한 행정부가 아닌 기관들의 공직자에 대해 임기 동안 신분을 보장하는 법률 조항을 존중해야 한다.[17]

이러한 맥락에서 미국의 '독립기관'에서 '독립'은 행정기관(Administrative body영어)이면서도 대통령의 권력으로부터 독립적임을 의미한다. 그리고 그러한 독립성이 권력분립 원칙상 위헌이 되지 않기 위해서는 해당 행정기관이 법률로 정해진 중립적, 전문적인 정책집행이 요청되는 분야만을 관할하여야 하며, 준입법적 기능 및 준사법적 기능을 보유해야 한다.[18]

1988년 ''Morrison v. Olson'' 사건에서 연방대법원은 '순수한 행정부' 소속 기관과 그 밖의 '준사법적', '준입법적' 기관을 나누는 분류체계가 그 자체로는 의미있는 것이 아니라고 하여 독립기관의 위헌성을 심사하는 기준 중 하나를 사실상 폐기하였다. 대신, 연방대법원은 미국 의회가 독립기관에 대한 미국 대통령의 인사권을 법률로서 제약하는 것이 권력분립 원칙상 합헌인지 여부를 판단함에 있어, 미국 헌법 제2조 제3항에 따른 '법률이 충실하게 집행되도록 유의할(take care that the laws be faithfully executed영어)' 미국 대통령의 의무에 주목하였다. 어떤 공직자에 대해 대통령이 재량적 해임권한을 갖는지 여부가, 행정부 수반으로서 '법률이 충실하게 집행되도록 유의할' 대통령의 책무에 대단히 중요한(so central영어) 것인 경우에는, 그러한 공직자에 대해 인사권을 제약하는 법률은 권력분립 원칙을 위반한 위헌이 된다.[19]

이러한 판례에 따르면, 독립기관의 대통령으로부터의 독립성은 기관의 성격(순수 행정적/준입법적·준사법적)이라는 형식적 기준이 아니라, 기관이 정부의 정책형성에 대해 넓은 재량적 권한을 지니는지, 또는 법률로서 제한된 좁은 범위에 대해서만 중립적·전문적(특히 행정심판 등 준사법적) 역할을 담당하는지의 실질적 기준에 따라 좌우된다.[20]

2020년 ''Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau'' 사건에서 연방대법원은 ''Humphrey'' 판례와 ''Morrison'' 판례를 종합하여 대통령의 인사권이 법률로서 제한될 수 있는 예외를 두 가지 심사기준으로 정리하였다. 첫째는 ''Humphrey'' 판례에 따라 기관이 정파적으로 균형잡힌 여러 명의 전문가로 구성되어 실질적 행정권을 행사하지 않는 경우이고, 둘째는 ''Morrison'' 판례에 따라 하급 공직자가 제한된 의무만을 지니고 정책결정에 관한 권한이나 행정적 권한이 없는 경우이다.[21] 연방대법원은 이러한 기준에 의할 때, 미국 소비자금융보호국(CFPB) 국장에 대한 대통령의 인사권 제한을 위헌이라고 결정하였다. CFPB는 합의제 행정기관이 아니라 국장이 단독으로 운영하는 독임제 구조이므로 당파적 속성을 지니기 쉬운데다 직접 조사를 통해 과징금을 부과하는 등 행정권에 가까운 기능을 주로 수행하므로 ''Humphrey'' 판례의 첫째 기준을 충족하지 않고, CFPB 국장은 단순히 제한된 법령상의 직무만을 수행하는 하급 공직자가 아니라 수많은 시민들과 사업체들에 영향을 미치는 결정을 내리는 직위이므로 ''Morrison'' 판례의 둘째 기준도 충족하지 않기 때문이다.

''Seila Law'' 판례는 독임제 행정기관에 대해서는 의회가 법률로써 대통령의 재량적 인사권을 제약할 수 없다는 새로운 법리를 만들어냄으로써,[22] 독임제 기관들에 대해 대통령으로부터의 독립성에 암운을 드리운 것으로 평가된다.[23] 실제로 연방대법원은 1년 뒤 ''Collins v. Yellen'' 사건에서 ''Seila Law'' 판례의 논리를 적용하여 미국 연방주택기업감독청(FHFA) 역시 독임제 행정기관으로서 대통령 인사권의 예외가 될 수 없으므로, FHFA 청장에 대해 대통령의 인사권을 제약하는 법률은 권력분립 원칙을 위반하여 위헌이라는 취지로 결정하였다.[24]

미국 연방행정회의가 넓은 의미의 독립기관으로서 미국의 행정기관 중 미국 대통령실과 미국 행정각부에 속하지 않는 것으로 분류한 기관의 수는 2018년 기준으로 약 80개에 육박하고, 그 중 규제기관으로서의 속성이 적은 위원회와 공기업을 제외하더라도 남는 기관의 수는 약 40개를 넘는다.[25] 이러한 독립기관들의 범람은 주로 1930년대의 뉴딜 정책과 1960 ~ 70년대의 소비자보호, 근로자보호, 환경보호 등에 관한 권리혁명(rights revolution영어)에 많은 영향을 받은 것으로 평가된다.[26] 2020년 ''Seila Law'' 사건과 2021년 ''Collins'' 사건에서 각각 대통령의 인사권 제한이 위헌이라고 결정된 CFPB와 FHFA는 모두 버락 오바마 대통령 재임기에 소비자보호를 목적으로 탄생한 기관들이다. 이에 따라 미국 연방대법원은 두 사건을 통해 권력분립 원칙을 강화하려는 보수주의적 색채를 드러내고 있다는 평가를 받는다.[27]

2. 2. 대한민국

대한민국은 헌법에 독립기관에 관한 규정을 두고 있지는 않으나, 국가재정법 제6조 제1항에서 '''독립기관'''이라는 용어를 명시적으로 사용하고 있다. 이에 따르면, 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회의 4곳만이 독립기관이고, 이들은 같은 법 제40조에 따른 예산상의 자율성을 갖는다.[28] 국가재정법에 규정되지 않았으나, 예외적으로 국가정보원법 제16조 제1항에 따라 국가정보원은 예산회계에 있어 독립기관으로서의 자율성을 지닌다.[29] 다만 국가재정법상 독립기관의 개념은 사실상 헌법기관과 개념적으로 구분되지 않으며, 어떤 기관이 재정적 독립기관에 해당한다는 분류 기준일 뿐, 독립성의 의의가 무엇인지 명확히 규정되어 있지는 않다.

한편, 대한민국 정가에서 독립기관이라는 용어는 종종 '입법·사법·행정 어디에도 속하지 않는 독립기관'이라는 의미로 사용된다. 이는 주로 국가인권위원회와 고위공직자범죄수사처가 스스로의 지위를 설명하면서 사용하는 표현으로, 미국의 브라운로 위원회 등이 언급한 '머리 없는 제4부'라는 표현에 영향을 받은 것이다.[30] 그러나 헌법재판소는 국가인권위원회와 고위공직자범죄수사처를 감사원처럼 행정부에 속하나 행정 각부에는 속하지 않는 중앙행정기관으로 해석하고 있으며, 오직 선거관리위원회에 대해서만 행정부에 속하지 않는 헌법상 독립기관으로 해석하고 있다. 원자력안전위원회에 대해서는 행정 각부에 속하는 국무총리 산하 독립기관으로 해석하고 있다.

2. 2. 1. 국가재정법상 독립기관

대한민국은 헌법에 독립기관에 관한 규정을 두고 있지는 않으나, 국가재정법 제6조 제1항에서 '''독립기관'''이라는 용어를 명시적으로 사용하고 있다. 이에 따르면, 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회의 4곳만이 독립기관이고, 이들은 같은 법 제40조에 따른 예산상의 자율성을 갖는다.[28] 국가재정법에 규정되지 않았으나, 예외적으로 국가정보원법 제16조 제1항에 따라 국가정보원은 예산회계에 있어 독립기관으로서의 자율성을 가진다.[29] 다만 국가재정법상 독립기관의 개념은 사실상 헌법기관과 개념적으로 구분되지 않으며, 어떤 기관이 재정적 독립기관에 해당하는지에 대한 분류기준일 뿐, 독립성의 의의가 무엇인지 명확히 규정되어 있지는 않다.

2. 2. 2. 국가정보원법상 독립기관

헌법상 독립기관에 관한 규정은 없으나, 국가정보원법 제16조 제1항에 따라 국가정보원은 예산회계에 있어 독립기관으로서의 자율성을 가진다.[29]

2. 2. 3. 헌법재판소 판례

헌법재판소는 국가인권위원회와 고위공직자범죄수사처를 감사원처럼 행정부에 속하나 행정각부에는 속하지 않는 중앙행정기관으로 해석하고 있으며, 오직 선거관리위원회에 대해서만 행정부에 속하지 않는 헌법상의 독립기관으로 해석하고 있다. 한편으로 원자력안전위원회에 대해서는 행정각부에 속하는 국무총리 산하의 독립기관으로 해석하고 있다.[30]

2010년 ''국가인권위원회와 대통령 간의 권한쟁의'' 사건은 국가인권위원회(이하 '인권위')의 정원을 감축한다는 내용의 대통령령이 인권위의 독립적 권한을 침해했는지가 쟁점이었다. 인권위는 자신들이 입법·사법·행정 어디에도 속하지 않는 독립기관이라는 주장을 전개하였으나,[34] 헌법재판소는 6대3으로 인권위를 법률에 따라 설치된 대한민국의 중앙행정기관에 속한다고 보아 당사자적격을 부정하고 사건 자체를 각하하였다.[35] 2021년 ''고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률위헌확인'' 사건에서, 헌법재판소는 이 2010년 사건의 취지를 "헌법재판소는 … 국가인권위원회가 대통령을 수반으로 하는 행정부에 속한다고 보았다."라고 요약하였다.[36]

2021년 ''고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률위헌확인'' 사건은 고위공직자범죄수사처(이하 '공수처')를 설치하는 법률이 권력분립 원칙에 위반되는지를 야당 소속 국회의원들이 다투는 사건이었다. 청구인들은 공수처가 입법·사법·행정 어디에도 속하지 않는 독립기관으로서 누구에게도 통제받지 않으므로 권력분립 원칙 위반이라고 주장하였으나, 헌법재판소는 6대3으로 공수처가 법률에 따라 설치된 대한민국의 중앙행정기관에 속하므로 권력분립 원칙 위반이 아니라고 결정하였다. 그 주된 논거는 첫째, 공수처가 담당하는 사무 자체가 본질적으로 행정에 속하는 사무이며, 둘째, 공수처 구성에 있어 대통령의 해임권 등 실질적인 인사권이 인정되고, 셋째, 입법과정에서 국회가 의도적으로 공수처를 국가재정법 제6조 제1항에 따른 독립기관이 아닌 제2항에 따른 중앙관서의 장으로 규정하였으며, 넷째, 정부조직법 외에 공공감사에 관한 법률, 공직자윤리법 등에서 공수처를 중앙행정기관 내지 행정기관으로 규정하고 있다는 점이었다.[37] 헌법재판소는 공수처가 "행정부 소속의 중앙행정기관"임을 명확히 하면서도, 대통령실이나 행정각부 등 기존 행정조직에는 소속되지 않는 형태라고 해석하고 있다.[38]

2. 2. 4. 의의

대한민국은 헌법에 독립기관에 관한 규정을 두고 있지는 않으나, 국가재정법 제6조 제1항에서 '''독립기관'''이라는 용어를 명시적으로 사용하고 있다. 그러나 국가재정법상 독립기관의 개념은 사실상 헌법기관과 개념적으로 구분되지 않으며, 어떤 기관이 재정적 독립기관에 해당한다는 분류 기준일 뿐, 독립성의 의의가 무엇인지 명확히 규정되어 있지는 않다.[28]

한편, 대한민국 정가에서 독립기관이라는 용어는 종종 '입법·사법·행정 어디에도 속하지 않는 독립기관'이라는 의미로 사용된다. 이는 주로 국가인권위원회와 고위공직자범죄수사처가 스스로의 지위를 설명하면서 사용하는 표현으로, 미국의 브라운로 위원회 등이 언급한 '머리 없는 제4부'라는 표현에 영향을 받은 것이다.[30] 그러나 헌법재판소는 국가인권위원회와 고위공직자범죄수사처를 감사원처럼 행정부에 속하나 행정 각부에는 속하지 않는 중앙행정기관으로 해석하고 있으며, 오직 선거관리위원회에 대해서만 행정부에 속하지 않는 헌법상 독립기관으로 해석하고 있다. 원자력안전위원회에 대해서는 행정 각부에 속하는 국무총리 산하 독립기관으로 해석하고 있다.

헌법재판소는 2008년 ''강남구 등과 국회 등 간의 권한쟁의'' 사건, 2010년 ''국가인권위원회와 대통령 간의 권한쟁의'' 사건, 2021년 ''고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률위헌확인'' 사건 등에서 국가인권위원회, 고위공직자범죄수사처를 모두 행정부 소속 중앙행정기관으로 명확히 하였다.[36][38]

대한민국에서 독립기관이라는 용어는 미국에서의 독립기관 논의에 상당한 영향을 받고 있으나, 양국 간 논의 지형에는 차이가 있다. 미국 연방대법원 판례는 대부분 미국 헌법 제2조 제1항 제1호에 따른 미국 대통령의 재량적(at will영어) 인사권이 의회 법률로 제약될 수 있는지, 즉 의회와 대통령 간 권력분립 관계를 다룬다. 반면 대한민국에서는 '머리 없는 제4부'라는 다소 오래된 미국 주장에 영향을 받아 어떤 기관이 입법·사법·행정 어디에도 속하지 않는지가 헌법재판소에서 주로 다퉈진다. 그러나 미국에서도 독립기관은 행정부에 속한 기관임이 전제되므로, 이러한 주장은 큰 의미가 없다. 헌법재판소는 원자력안전위원회 등 정부조직법 제2조 제2항에 따른 합의제 행정기관들에 대해서는 '국무총리 산하 독립기관'이라고 만장일치로 해석하고 있다. 최고 헌법기관인 국무총리의 존재 등으로 인해 대한민국에서의 독립기관 논의는 미국 내각에 속하지 않는 경우를 상정하는 미국정부의 독립기관과는 논의 지형에 차이가 있다.[39]

특히 ''고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률위헌확인'' 사건의 헌법재판소 결정문에서 드러나듯, 국회는 의도적으로 고위공직자범죄수사처에 대해 국가재정법상 독립기관 지위를 인정하지 않았다.[40] 따라서 위에서 살펴본 판례들은 대통령의 행정권을 제약하려는 국회 입법이 문제 된 경우로 보기 어려우므로, 미국처럼 국회와 대통령 간 관계에서 독립기관 설치가 권력분립 원칙에 위반되는지 다툴 여지가 부족하다.[41]

3. 기능 및 역할

규제 기관은 특정 산업을 감독하고, 기준을 설정하며, 규정 준수를 감시하는 역할을 한다. 이들은 일반적으로 다음과 같은 두 가지 주요 기능을 수행한다.[3][4][5]


  • 산업 내 개인 및 조직이 따라야 할 기준을 만들고, 검토하며, 필요에 따라 수정한다.
  • 규제 대상이 의무를 지키지 않는다고 의심될 만한 이유가 있을 때 개입한다.


규제 기관은 산업에 참여하는 개인이나 기업에게 면허를 요구하고, 정보와 의사 결정 과정을 투명하게 공개하도록 요구할 수 있다. 또한, 회사의 성과를 지속적으로 감시하고 규정 준수 여부를 조사하며, 그 결과를 공개한다.

규제 대상 회사가 면허 관련 의무나 법률을 위반한 경우, 규제 기관은 다음과 같은 조치를 취할 수 있다.

  • 회사 관리자에게 위반 행위에 대한 설명을 요구한다.
  • 명령을 통해 규정 준수를 지시하고, 벌금을 부과하거나 운영 면허를 취소하는 등 강제적인 조치를 취한다.
  • 경쟁법 위반 가능성이 있는 경우, 경쟁 당국에 회사를 회부하여 민사 법원을 통해 기소하도록 한다.


공공 서비스 제공과 같이 경제 규제가 필요한 분야에서는 규제 기관에 더 강력한 권한이 부여되기도 한다. 이 경우, 규제 기관은 특정 서비스 수준을 요구하거나, 가격 또는 수익률을 통제할 수 있다.

규제 기관의 기능은 "협력적 거버넌스"를 통해 비대립적인 규제를 제공하는 것이지만,[6] 사후 조치는 제재, 규칙 제정에 영향, 준(準) 일반법 창출 등 대립적인 형태를 띨 수 있다.[7] 그러나 규제 기관의 "규제 모니터" 역할은 법 집행과 규정 준수를 보장하는 데 핵심적인 기능을 수행한다.[7]

3. 1. 규제 대상

규제 기관은 다음과 같은 다양한 분야를 감독한다.

분야
광고 규제
주류
은행 규제
소비자 보호
사이버 보안 규제
경제 규제
환경 규제
금융 규제
식품 안전 및 식량 안보
소음 규제
원자력 안전
광물
산업 안전 보건
공중 보건
오염 규제 및 감시
침술 규제
나노 기술 규제
스포츠 규제
치료제 규제
소송을 통한 규제
차량 규제
미국 내 선박 오염 규제
동종 요법 규제 및 유행
과학 규제
임금 규제


3. 2. 작동 방식

규제 체제는 국가 및 산업별로 다양하다.

가장 가벼운 형태의 규제에서 규제 기관은 일반적으로 특정 산업을 감독하는 책임을 지며, 일반적으로 다음과 같은 두 가지 임무를 수행한다.[3][4][5]

1. 해당 산업 내 개인 및 조직이 기대하는 기준을 만들고, 검토하고, 수정한다.

2. 규제 대상 개인/조직이 의무를 준수하지 않을 합리적인 의심이 있을 때 개입한다.

이러한 개입 체제에서 규제 기관은 일반적으로 다음과 같은 권한을 갖는다.

  • 해당 산업에 진입하는 개인 또는 기업에게 면허 취득을 의무화한다.
  • 규제 대상 회사의 정보 및 의사 결정의 투명성을 요구한다.
  • 규제 대상 회사의 성과를 모니터링하고 준수 여부를 조사하며, 규제 기관은 조사 결과를 공개한다.


규제 대상 회사가 면허 의무 또는 법률을 준수하지 않는 경우, 규제 기관은 다음 권한을 가질 수 있다.

  • 규제 대상 회사의 관리자에게 그들의 행위에 대해 설명하도록 요구한다.
  • 명령을 통해 규제 대상 회사에 준수를 지시하고, 금전적 제재를 부과하거나, 운영 면허를 취소하는 등의 집행 조치를 취한다.
  • 경쟁 당국에 규제 대상 회사를 회부하여, 경쟁법 위반 가능성이 있는 경우 해당 회사를 기소한다(민사 법원을 통해).


어떤 경우에는 규제 기관에 위에 언급된 권한 외에도 추가적인 권한을 부여하는 것이 공익에 부합한다고 (정부의 입법부에 의해) 간주된다. 이러한 더 적극적인 형태의 규제는 공공 서비스 제공에서 흔히 볼 수 있으며, 이는 경제 규제의 대상이 된다. 이 경우 규제 기관은 다음과 같은 권한을 갖는다.

  • 특정 산출물 및/또는 서비스 수준의 제공을 요구한다.
  • 규제 대상 회사에 가격 통제 또는 수익률을 설정한다.


규제 기관의 기능은 "협력적 거버넌스"를 연장하여 일반적으로 비대립적인 규제를 제공한다.[6] 규제 기관이 취하는 사후 조치는 더 대립적일 수 있으며, 제재, 규칙 제정에 영향, 준(準) 일반법의 창출을 포함한다.[7] 그러나 규제 기관의 "규제 모니터" 역할은 법을 시행하고 준수를 보장하는 데 중요한 기능을 제공한다.[7]

4. 국제 비교

유럽 연합, 터키, 영국, 인도 등 여러 국가에서 다양한 독립 규제 기관이 운영되고 있다.


  • 유럽 연합 기관: 유럽 연합은 회원국 간의 협력을 촉진하고 공동 정책을 수립하기 위해 여러 독립 기관을 운영한다.
  • 터키의 독립 규제 기관: 터키는 경제 및 사회 분야의 규제를 위해 여러 독립 규제 기관을 설치하여 운영하고 있다.
  • 영국의 규제 기관 목록: 영국은 다양한 분야에서 규제 기관을 운영하며, 이들 기관은 정부로부터 독립성을 보장받는다.
  • 인도의 규제 기관 목록: 인도는 경제 성장과 함께 다양한 규제 기관을 설립하여 시장 경제의 안정성을 확보하고 있다.

참조

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[2] 웹사이트 Regulation and Co-regulation https://www.asa.org.[...] 2023-11-13
[3] 웹사이트 Regulators' Code https://assets.publi[...] 2023-11-06
[4] 웹사이트 A Short Guide to Regulation https://www.nao.org.[...] 2023-11-06
[5] 웹사이트 Duties of Regulatory Bodies https://professional[...] 2023-11-06
[6] 논문 Collaborative Governance: Emerging Practices and the Incomplete Legal Framework for Public and Stakeholder Voice https://core.ac.uk/d[...]
[7] 논문 Regulatory Monitors: Policing Firms in the Compliance Era https://scholarship.[...]
[8] 웹인용 5 U.S. Code § 104 - Independent establishment, Cornell Law School Legal Information Institute https://www.law.corn[...]
[9] 웹인용 44 U.S. Code § 3502 - Definitions, Cornell Law School Legal Information Institute https://www.law.corn[...]
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[11] 웹인용 Executive Branch of the U.S. Government, Independent agencies, USA gov Website https://www.usa.gov/[...]
[12] 문서 브라운로 위원회의 표현은 상당히 이례적인 것으로서, 미국에서 '제4부'는 정부기관이 아닌 언론에 대해 주로 붙여지는 표현이다. 이에 관하여는 [[제4권력]] 문서를 참조하라.
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[36] 웹인용 헌법재판소 2021. 1. 28. 선고 2020헌마264 결정, 법제처 국가법령정보센터 https://law.go.kr/de[...]
[37] 웹인용 위 헌법재판소 2020헌마264 결정 https://law.go.kr/de[...]
[38] 웹인용 위 헌법재판소 2020헌마264 결정, 다른 곳 https://law.go.kr/de[...]
[39] 웹인용 헌법재판소 2016. 10. 27. 선고 2012헌마121 결정 https://law.go.kr/de[...]
[40] 웹인용 위 헌법재판소 2020헌마264 결정, 다른 곳 https://law.go.kr/de[...]
[41] 웹인용 한윤옥. (2021). “사법부 등 헌법상 독립기관의 예산에 대한존중”의 실질적 의미와 국가재정법 제40조에대한 비판론적 고찰 -미국과의 비교를 중심으로-. 홍익법학, 22(4), 287, 301-302. https://www.kci.go.k[...]


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