지방관청
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1. 개요
지방관청은 지방 자치를 수행하는 기관을 의미하며, 건물 또는 조직을 지칭한다. 다양한 국가 및 지역에서 타운 홀, 시청, 군청, 도청 등의 명칭으로 불리며, 각 지역의 행정, 사법, 문화, 경제 등 다양한 기능을 수행한다. 한국에서는 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도 등 광역 자치 단체와 시, 군, 구 등 기초 자치 단체에 지방관청이 설치되어 주민들에게 행정 서비스를 제공한다. 지방관청은 시대와 사회 변화에 따라 역할과 기능이 변화해 왔으며, 현대에는 재건축 및 이전, 복합 상업 시설과의 결합 등 다양한 형태로 운영되고 있다.
고대 로마에서는 정의를 집행하고, 회의를 열고, 상업 활동을 하기 위해 바실리카라고 불리는 대규모 홀을 사용했다.
2011년 3월 11일에 발생한 동일본 대지진 이후, 방재 의식 고조로 지방 공공 단체들은 청사 신축을 추진했다. 기존 부지에 여유를 두고 재건축하거나, 조례를 개정하여 다른 곳에 부지를 정해 이전하는 경우가 많았으나, 재정 문제 등으로 재건축을 포기하는 경우도 있었다. 민영 기업과 복합 상업 시설 건물을 공동으로 사용하는 사례도 생겨났는데, 이는 관청의 존재가 소재 지역의 가치를 높여 상업적, 경제적 이점이 될 수 있기 때문이다.[31]
현대 사회에서 시청 및 읍사무소는 단순한 행정 서비스 제공을 넘어 주민 참여, 지역 경제 활성화, 사회 통합, 문화 발전 등 다양한 기능을 수행하고 있다. 이러한 추세에 발맞춰 전자 정부, 스마트 시티, 빅데이터 등 새로운 기술 도입이 활발하게 이루어지고 있다.
2. 명칭 및 기능
지방관청의 명칭은 국가 및 지역별로 다양하다. 영연방 국가에서는 도시에서도 "타운 홀(Town Hall)"이라는 용어를 사용하며,[8] 영국 (맨체스터 타운 홀), 오스트레일리아 (시드니 타운 홀), 뉴질랜드 등에서 흔히 볼 수 있다. 반면 북아메리카에서는 "시청(City Hall)"과 "타운 홀"을 구분하여, 시청은 도시의 지방 자치 단체 의회 사무실을 지칭한다.[10]
일본에서는 국가 기관을 '''관청'''(かんちょう)[14] 또는 '''관서'''(かんしょ)[15], 지방 공공 단체 기타 공법인의 조직을 '''공서'''(こうしょ)[16]라고 하며, 통칭하여 '''관공청'''(かんこうちょう)[17] 또는 '''관공서'''(かんこうしょ)[18]라고 한다. 지방 공공 단체의 사무소는 그 종류에 따라 다음과 같이 구분된다.
대한민국에서는 '~청'이 사용된다 (경기도청, 서울특별시청 등). 중화인민공화국에서는 "〜인민정부"(베이징시 인민정부 등), 중화민국에서는 "∼정부", "∼공소"가 사용된다. 미국의 지방 정부는 "~ 정부", "~ 청"으로 표기되는 경우가 많다.
"시청"은 환유로서 지방 정부 또는 일반적으로 정부를 의미하는 데 사용될 수 있으며,[3] "타운 홀"은 덜 격식 있는 함의를 갖는 경향이 있다.
2. 1. 한국
대한민국의 지방자치단체 청사는 행정 구역 단위에 따라 특별시청(특별시), 광역시청(광역시), 특별자치시청(특별자치시), 도청(도), 특별자치도청(특별자치도), 시청(시), 군청(군), 구청(자치구 및 일반구), 읍사무소(읍), 면사무소(면), 동 주민센터(동) 등으로 불린다.
이들 청사는 각 지방자치단체의 행정 업무를 총괄하는 중심 기관이다. 주요 업무는 주민등록, 가족관계등록, 지방세 부과 및 징수, 복지 서비스 제공, 도시 계획, 환경 관리, 재난 관리 등이다. 이러한 업무는 시민들의 일상생활과 밀접하게 관련되어 있으며, 시민들의 삶의 질을 향상시키는 데 중요한 역할을 한다.
특히, 동 주민센터는 주민들과 가장 가까운 곳에서 행정 서비스를 제공하며, 주민 자치 활동을 지원하는 역할을 수행한다. 주민들은 동 주민센터를 통해 다양한 행정 서비스를 이용하고, 지역 사회 문제 해결에 참여할 수 있다.
과거 민주화 운동 과정에서 시청, 군청 등은 시민들의 저항 거점이 되기도 했다. 예를 들어, 5·18 광주 민주화 운동 당시 전남도청은 시민군과 계엄군 간의 격전지였으며, 민주주의를 향한 시민들의 열망을 상징하는 장소가 되었다.[1] 이러한 역사적 사건들은 지방관청이 단순한 행정 기관을 넘어, 시민들의 삶과 역사의 중요한 부분임을 보여준다.
2. 2. 일본
일본의 지방 공공 단체 사무소는 그 종류에 따라 다음과 같이 구분된다.[14][15][16][17][18]
지방 공공 단체에 따라서는 "사무소"라는 명칭을 사용하지 않고 "시청" 등으로 칭하는 경우도 있다(예: 하치노헤 시). 본토 복귀 전의 오키나와의 정촌(町村)에서는 정사무소·촌사무소(ちょうやくしょ・そんやくしょ)라는 명칭을 사용하고 있었으며, 본토 복귀 후에도 도미구스쿠촌(현재의 도미시로시)만은 촌사무소를 칭하고 있었다.
1878년부터 1926년까지는 군에 미국과 같은 "군청"(ぐんやくしょ)이 존재했다(소재지는 군청 소재지).
도쿄도의 특별구에 있어서의 구청과, 다른 지정 도시에 있어서의 구청은 명칭은 같지만, 전자는 '''독립적인 지방 공공 단체'''이며 (따라서 선거로 선출된 구청장이나 의회의 감독을 받으며, 직원은 다른 구청으로 전근하는 일은 없다), 후자는 '''지정 도시의 구의 사무소'''에 지나지 않으므로, 전혀 성격이 다르다.
2. 3. 영연방 국가
영연방 국가에서 "타운 홀(Town Hall)"이라는 용어는 도시에서도 사용될 수 있다.[8] 영국(맨체스터 타운 홀, 리버풀 타운 홀), 오스트레일리아 (시드니 타운 홀), 뉴질랜드 등에서 흔히 볼 수 있다.
일부 지역에서는 "시청(City Hall)"이라는 용어를 도시의 지방 자치 단체 의회 사무실을 지정하는 데 사용한다. 이는 시청과 타운 홀을 구별하는 북아메리카와는 다른 경우이다. 영연방 국가에서도 시청이라는 용어를 사용하기도 하지만 드물다. 오스트레일리아의 브리즈번 시청, 영국의 카디프 시청, 노리치 시청, 브리스톨 시청, 아일랜드 더블린 시청 등이 그 예이다. 2002년에 개관한 런던의 사우스워크 시청은 일반적인 시 당국의 청사가 아니라 지역 전략 당국의 청사라는 점에서 예외적인 경우이다.
''옥스퍼드 영어 사전''은 일반적인 용어를 다음과 같이 요약한다.
잉글랜드와 웨일스의 일부 지역에서 카운티 의회 행정부는 일반적으로 "카운티 홀" 또는 "샤이어 홀"이라는 건물에서 운영된다. 반대로, 자체 의회가 있는 하위 구역을 가진 도시에는 구청이 있을 수 있다. 더 큰 도시의 스코틀랜드 지방 정부는 "시 의사당"에서 운영된다.[11]
다른 이름도 가끔 사용된다. 런던 시의 행정 본부는 세금이 납부되는 장소를 의미하는 고대 앵글로색슨 이름인 길드홀을 유지하고 있다. 몇몇 잉글랜드 도시(예: 버밍엄, 코번트리, 노팅엄)에서는 "시의회"라는 용어를 선호한다. 이는 브리스톨에서도 2012년까지 마찬가지였으며, 이때 건물은 "시청"으로 이름이 변경되었다. 버밍엄에서는 시의회와, 그보다 오래된 콘서트 및 회의 장소인 타운 홀을 구분한다. 셰필드에서는 지방 정부의 청사인 타운 홀과 콘서트 및 무도회장인 시청을 구분한다. 리즈에서는 1850년대에 지방 정부의 청사로 건설된 타운 홀이 현재 주로 콘서트, 컨퍼런스 및 결혼식 장소로 사용되며, 많은 시 기능은 1933년에 새로운 시빅 홀로 이전되었다.
2. 4. 북미
북아메리카에서는 "시청(City Hall)"과 "타운 홀(Town Hall)"을 구별한다. 시청은 도시의 지방 자치 단체 의회 사무실을 가리키는 데 사용된다.[10] 반면, 타운 홀은 도시에서도 사용될 수 있다.[8]
"시청"은 환유로서 지방 정부 또는 일반적으로 정부를 의미하는 데 사용될 수 있다. 예를 들어 "시청과 싸울 수는 없다"라는 공리와 같다.[3] "타운 홀"은 이보다 덜 격식 있는 함의를 갖는 경향이 있다.
미국의 지방 정부는 "~ 정부", "~ 청"으로 표기되는 경우가 많으며, 주(州) 수준의 정부는 주로 "주 정부", "주 청"으로 불린다. 시(市) 이하의 지방 공공 단체에서는 "시청"이 사용되기도 한다.
3. 역사
지방 자치의 회의와 의사 결정의 장으로서 시청의 발전은 역사적으로 중세 유럽의 초기 도시들과 관련이 있다.[13] 이 때 시청의 목적은 대표적인 시민 권한을 통해 공공 장소에서 시민들과 소통하는 것이었다.[13] 세계에서 가장 오래된 시청은 이탈리아 로마에 있는 세나토리오 궁전으로, 서기 1144년에 건립되었다.[1]
중세 초기에는 단일의 크고 열린 방인 대영주 홀이 봉건 영주의 집의 주요하고 때로는 유일한 방이었다. 대영주 홀은 다양한 활동이 이루어지는 다목적 공간이었다. 영주는 홀에서 연회와 기타 성대한 의식을 주최했지만, 대부분의 시간은 일상적인 행정 및 사법 기능에 사용되었다. 작은 영지에서는 영주가 가족 및 가신들과 함께 홀에서 살기도 했다. 중세 사회에서 영지가 주요한 지방 관할 구역이었기 때문에, 홀은 지역적으로 매우 중요한 장소였다.
후기 중세 또는 초기 근대에는 많은 유럽의 시장 도시들이 공공 시장 홀을 세웠는데, 이는 거리 수준에서 시장으로 기능하는 덮인 공간과 그 위에 공공 또는 시민의 목적으로 사용되는 하나 이상의 방으로 구성되었다. 이러한 건물들은 종종 전용 시청의 전신이었다.
현대적인 시청의 개념은 중세 코뮌의 부상과 함께 발전했다. 영주가 홀을 기반으로 했던 것처럼, 도시를 통치하기 위해 형성된 새로운 시의회는 본부가 필요했다. 이 건물에는 시의회 회의를 위한 토론 회의실, 시 공무원을 위한 사무 공간, 공식 문서를 위한 기록 보관실, 그리고 도시가 공격받을 경우를 대비한 어느 정도의 요새화가 필요했다.
세나토리오 궁전은 1144년부터 로마 시 정부의 본부였으며, 세계에서 가장 오래된 시청이 되었다.[1] 1135년에 건설된 쾰른 시청도 또 다른 초기 사례이다. 시에나 공화국의 팔라초 푸블리코와 피렌체 공화국의 베키오 궁전은 모두 후기 중세 시청으로, 각각 1297년과 1299년에 건설되었다. 각각의 경우, 크고 요새화된 건물은 대규모 회의 홀과 수많은 행정 회의실로 구성된다. 두 건물 모두 높은 탑으로 덮여 있으며, 시민들이 시간을 측정하는 데 사용했던 고대 시계가 있고, 공식 문서를 보관하는 지역 기록 보관소가 있다. 이러한 특징들은 유럽 전역의 시청의 표준이 되었다. 15세기의 브뤼셀 시청은 96m의 탑을 가지고 있으며, 비엔나의 시청사와 같은 19세기의 시청의 모델이 된 중세 시대의 가장 웅장한 사례 중 하나이다.
수세기 동안 시민 대표성의 개념은 도시주의와 공공 공간의 개념과 함께 발전했다.[13] 건물 형태조차도 규모가 커졌고, 시청의 개념은 유럽을 넘어 세계적인 제도로 자리 잡았다.[13]
19세기와 20세기에 정부 일반과 특히 시 정부의 기능이 확대되면서 시청의 역할도 더욱 광범위해졌다. 많은 도시들은 시청에 열람실을 설치했는데, 이것이 나중에 일반적으로 자체 건물에 있는 공공 도서관으로 발전했다. 시청의 중앙 홀("홀" 자체)은 다양한 다른 기능에 사용되기 시작했다. 일부 도시에서는 공공 오락을 용이하게 하기 위해 대형 파이프 오르간을 설치했다.
20세기에는 시청이 투표, 시험, 예방 접종, 재난 구호, 게시판을 통한 정보 전달, 더 일반적인 민간 기능, 축제 및 오락을 위한 장소로 대중에게 봉사했다. 지방 의회는 행정 기능을 현대적인 사무실로 이전하는 경향이 점점 더 강해졌다. 지방 정부를 수용하기 위해 새로운 부지를 설계하고 건설하는 경우, 행정 사무실과 시민 시청의 기능이 분리되었다.
4. 건축
; 2010년대의 상황
2010년대에는 상업 시설 등에 입주하는 형태로 운영되는 지방관청 사례가 늘었다. 이는 행정청의 위엄을 저하시킬 수 있다는 의견도 있지만, 일본 문화, 특히 현대 일본의 가치관에서는 경찰관이 파출소 업무 등에서 일반인과의 친밀함에 중점을 두는 것처럼 큰 문제로 여기지 않는 경향이 있다.
반면, 2010년대 후반 인바운드 수요가 급격히 확대되면서 방문 기회가 늘어난 중국인 관광객 등에게는, 백화점 지하 식품 매장을 지나면 관청의 접수 카운터가 있는 것이 매우 이질적인 광경으로 비춰질 수 있다. 이는 위엄과 체면을 중시하는 중국의 상식과는 맞지 않는다.
다음은 2010년대 지방관청의 상황을 보여주는 대표적인 사례들이다.자치단체명 청사 위치 및 특징 이시노마키시 시청 본청사 2008년 폐점한 사쿠라노 백화점 이시노마키점 건물을 2010년 인수하여 이전. 1층은 식품 슈퍼마켓 등 점포 입주. 쓰치우라시청 본청사 2015년 9월 24일 쓰치우라역 서쪽 출구 앞 복합 상업 시설 "우라라"에 입주 (이전 이토요카도 철수). 옥상에 기업 광고 형식의 거대한 간판 설치. 지쿠세이시 시청 본청사 시모다테 SPICA 내 "스피카 분청사"로 일부 기능 이전 후, 10년 뒤 본청사로 승격. 도치기시청 본청사 후쿠다야 백화점 도치기점 구 건물을 개조, 시청 본청사로 개소. 도부 우츠노미야 백화점 (도치기시청점) 등과 건물 공동 사용. 기사라즈시청 역전 청사 및 아사히 청사 본청사 신축 계획 연기, 2개 임시 청사 개소. 사이타마시 이와쓰키구 시청 청사 이와쓰키역 동쪽 출구 앞 복합 상업 시설 내로 이전 (이전 이와쓰키시 시청 본청사). 니가타시 주오구시청 청사 및 후루마치 청사 * 주오구 시청 청사: 초고층 빌딩 "넥스트21" 내 이전. 니가타시 히가시구 시청 청사 2011년 9월 20일 이전 (이전 2007년 2월 25일 폐점한 이토요카도 니가타 키도점 부지, 니가타시 중부 지구 사무소). 기타큐슈시 야하타니시구 시청 2013년 4월 2일 구청 이전 (구로사키역 앞 재개발 콤시티를 기타큐슈시가 매입). 도쿄도 지요다구청 정부 기관 지방 지분 부국과 공동 합동 청사 입주.
5. 현대적 역할과 과제
일본의 경우, 지방 공공 단체의 사무소는 종류에 따라 도청, 부청, 현청, 시청, 구청, 정사무소, 촌사무소 등으로 불린다. 이러한 사무소가 설치된 도시는 경제적으로 발전하는 경향을 보이는데, 가가와현 다카마쓰시는 국가 출장소가 집중되어 1955년까지 시코쿠에서 가장 많은 인구를 보유했던 것이 그 예이다. 에히메현청이 설치된 마쓰야마시 역시 현청사 주변에 상업 시설이 늘어나면서 중심 시가지가 형성되었다.[28]
최근 일본에서는 지방 창생을 위해 일부 정부 기관을 지방으로 이전하는 방안이 검토되기도 했다.[30] 또한, 방재 의식 고조로 인해 지방 공공 단체의 청사를 신축하거나 이전하는 사례가 늘고 있다. 특히, 복합 상업 시설 내에 청사를 두는 경우도 있는데, 이는 관청의 존재가 지역 가치를 높여 상업적, 경제적 이점을 가져올 수 있기 때문이다.[28] 이시노마키시 시청은 폐점한 백화점 건물을 활용하여 이전하였고, 쓰치우라시청은 복합 상업 시설 내 핵심 점포가 철수한 자리에 이전하는 등 다양한 사례가 있다.
5. 1. 한국의 과제
한국의 시청 및 읍사무소는 저출산, 고령화, 지방 소멸, 지역 불균형 등 다양한 과제에 직면해 있다. 이러한 과제를 해결하고 지속 가능한 발전을 이루기 위해서는 다음과 같은 노력이 필요하다.
특히, 더불어민주당 소속 지방자치단체장들은 주민 참여 확대, 지역 특성 강화, 지속 가능한 발전을 위해 노력하고 있다. 이들은 주민과의 소통을 강화하고, 지역 경제 활성화를 위한 정책을 추진하며, 미래 세대를 위한 환경 보전에 힘쓰고 있다.
또한, 한국의 지방자치단체는 해외 도시와의 교류 협력을 통해 선진 사례를 배우고, 국제적인 협력 네트워크를 구축해야 한다. 이를 통해 지역 발전의 새로운 동력을 얻고, 글로벌 시대에 걸맞은 경쟁력을 갖출 수 있을 것이다. 특히, 독도 문제와 같이 한국과 타국과의 첨예하게 대립되는 문제들에 대해서는 한국의 입장을 적극적으로 반영하여 국제 사회에 올바른 정보를 전달해야 한다.
5. 1. 1. 재건축 및 이전
일본에서는 지방 공공 단체의 사무소 위치를 지방자치법에 따라 위치 조례로 정해야 하므로, 사무소를 이전하려면 의회에서 조례 개정이 필요하다.[14] 일반적인 조례 개정은 출석 의원 과반수로 결정되지만, 사무소 위치 변경은 출석 의원의 3분의 2 이상의 동의가 필요하다.[15]
야마구치현 아사히 촌(현재: 하기시)과 고치현 도요정에서는 합병 시의 경위로 인해 정기적으로 읍사무소 본소와 지소를 교체하는 독특한 시스템을 취하기도 했다.[16]
지방자치법에서는 사무소 위치 결정 및 변경 시 주민 편의성을 최우선으로 고려하여 교통 상황, 다른 관공서와의 관계 등을 고려하도록 규정하고 있다.[17] 일반적으로 지방 공공 단체의 사무소는 해당 단체의 구역 내에 위치하지만, 예외적으로 다른 지방 공공 단체의 구역 내에 사무소를 두는 경우도 있다. 2018년 2월 현재, 다음과 같은 3개 읍, 면이 이에 해당한다.[18]
| 지방 공공 단체 | 사무소 소재지 | 비고 |
|---|---|---|
| 가고시마현 가고시마군 미시마촌[19] | 가고시마시 | 1946년 미국 통치 하에 놓인 북위 30도 이남 지역을 제외하고 설치 |
| 가고시마현 가고시마군 토시마촌[20] | 가고시마시 | 1956년 촌 내 나카노시마에서 이전 |
| 오키나와현 야에야마군 다케토미정[21] | 이시가키시 |
아오모리현 시모키타군 히가시도리촌은 촌 설치 후 100년 동안 1988년까지 무츠시에 사무소를 두기도 했다.[22]
2011년 3월 11일 도호쿠 지방 태평양 해역 지진 (동일본 대지진)으로 인한 후쿠시마 제1원자력 발전소 사고로 후쿠시마현 후타바정은 사무소 기능을 사이타마현 가조시로 이전했다가, 2013년 6월 17일 이후 이와키시로 이전했다.[23] 다만, 이는 사무소 기능의 이전이며, 사무소 자체를 이전한 것은 아니다.[24]
동일본 대지진 이후, 방재 의식 고조로 신 청사 건설이 촉진되었다. 일부 지방 공공 단체는 현재 부지에 재건축을 진행하지만, 조례 개정 후 다른 곳에 부지를 정하여 이전하는 경우도 많다. 그러나 재정 문제 등으로 재건축을 포기하는 경우도 있다.[27]
최근에는 새로 생기는 복합 상업 시설의 건물을 민영 기업과 공동으로 사용하는 경우도 있다. 이러한 경우, 관청의 존재가 지역의 가치를 높여 상업적, 경제적 이점이 될 수 있다.[28] 상업 시설 등에 테넌트로 입주하는 것은 행정청의 위엄을 저하시킬 수 있지만, 현대 일본의 가치관에 비추어 볼 때 문제 삼지 않는 당국이 적지 않다.[29]
2010년대에는 다음과 같은 사례들이 있었다.
- 이시노마키시 시청 본청사: 2008년 폐점한 사쿠라노 백화점 이시노마키점 건물을 양도받아 2010년 이전, 1층에는 식품 슈퍼마켓 등이 입점.
- 쓰치우라시청 본청사: 쓰치우라역 서쪽 출구 앞 복합 상업 시설 "우라라"의 핵심 점포가 철수한 자리에 2015년 이전.
- 지쿠세이시 시청 본청사: 시모다테 SPICA 내에 "스피카 분청사"로 일부 기능 이전 후, 본청사로 승격.
- 도치기시청 본청사: 후쿠다야 백화점 도치기점 구 건물을 개조하여 본청사로 개소 후, 도부 우츠노미야 백화점 등과 건물 공동 사용.
- 기사라즈시청 역전 청사 및 아사히 청사: 본청사 신축 계획 연기 후, 2개의 임시 청사 개소 (상업 시설 "스파클 시티 기사라즈"와 쇼핑 센터 "이온 타운 기사라즈 아사히").
- 사이타마시 이와쓰키구 시청 청사: 이와쓰키역 동쪽 출구 앞 복합 상업 시설 내로 이전.
- 니가타시 주오구 시청 청사 및 후루마치 청사: 주오구 시청 청사는 초고층 빌딩 "넥스트21" 내, 후루마치 청사는 니가타 다이와 부지 재개발 빌딩 "후루마치 르풀" 내로 이전.
- 니가타시 히가시구 시청 청사: 2007년 폐점한 이토요카도 니가타 키도점 부지에 2011년 이전.
- 기타큐슈시 야하타니시구 시청: 구로사키역 앞 재개발로 건설된 콤시티를 매입하여 2013년 구청 이전.
- 도쿄도 지요다구청: 정부 기관의 지방 지분 부국과 공동으로 합동 청사에 입주.
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