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통수권

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목차

1. 개요

통수권은 일본 제국 헌법에서 천황이 육해군을 통솔하는 권능을 의미하며, 천황대권의 하나로 여겨졌다. 메이지 유신 이후 군정과 군령의 범위에 대한 논쟁이 있었고, 이는 통수권 침범 문제로 이어졌다. 청일 전쟁에서는 정치가 주도했으나, 러일 전쟁 이후 군의 자립화가 진행되었다. 런던 해군 군축 조약 체결 과정에서 통수권 확대 해석 논란이 발생했고, 이는 군의 정치 개입을 심화시키는 결과를 낳았다. 메이지 헌법에는 통수권에 대한 명확한 규정이 없어, 자의적인 해석이 이루어졌으며, 이는 일본 군국주의화와 침략 전쟁의 배경이 되었다.

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통수권
기본 정보
명칭통수권
로마자 표기Tongsugwon
일본어 표기統帥権 (とうすいけん)
설명군대(통수)에 관한 최고 지휘권 또는 권한
관련 개념국군통수권
최고지휘관
총사령관
일본 제국 헌법상 통수권
개요일본 제국 헌법에서 천황이 가진 권한 중 하나
성격군령권, 군사권에 관한 최고 지휘권
주체천황
내용군대 편성 및 지휘
작전 지휘 및 명령
군사 령의 발령
특징행정권으로부터 독립
제국의회의 통제 불가
문제점군부의 독주와 정치 개입 야기
민간 정치의 통제 불능
만주사변 등 전쟁 발발의 원인
군사 칙령군의 제도나 규칙을 규정
작전 명령이나 동원 명령 등은 제외
편제 대권에 속하는 사항
역사적 맥락
성립 배경메이지 유신 이후 독일 제국 헌법의 영향
군사력 강화와 천황 중심 체제 확립
발전 과정청일전쟁과 러일전쟁 이후 강화
다이쇼 데모크라시 시기 견제 시도
만주사변 이후 군부 권력 강화
영향태평양 전쟁 발발의 중요한 원인
군국주의적 경향 강화
통수권 독립 문제
개념군부의 정치적 영향력 강화의 근거
주장통수권 독립을 보장해야 한다는 군부의 주장
결과군사 작전에서 내각의 권한을 제약
군부의 독주와 폭주 심화
군벌 정치의 폐해 발생
현대적 해석
대한민국 헌법국군통수권으로 대체
민주적 통제대통령이 국군통수권 행사
민간 정치의 통제하에 놓임
군의 정치적 중립성 강조
중요성민주주의 국가에서 군의 정치적 중립성과 문민 통제의 중요성을 강조

2. 역사적 배경

일본 제국 헌법 제11조(메이지 헌법)는 "천황은 육해군을 통솔한다"고 규정하여 천황대권의 하나로 여겨졌다.[3] 메이지 정부는 헌법 제정 과정에서 군정대권과 군령대권을 어디까지 구체화할 것인가를 고심했다.[3] 여기서 "군정"은 군대의 구성, 급여 등 행정에 해당하는 군대 유지 관리를, "군령"은 전쟁에서의 작전 지휘 등 군대 운용을 의미한다.[2]

1869년(메이지 2년)에는 병부성이 설치되어 군정과 군령 모두를 관할했다.[3] 당시에는 문관과 무관의 구분이 명확하지 않았고, 통수권은 무관만이 행사할 수 있다는 해석도 없었다.[3]

메이지 헌법 하에서 천황의 권능은 국무대신이 보필하는 것이 원칙이었지만, 관례적으로 군령은 국무대신이 아닌 통수부(육군: 참모총장, 해군: 군령부총장)가 보좌했다.[4][5] 이 군령과 국무대신이 보필하는 군정의 범위에 대한 논쟁[6]은 훗날 '''통수권 침범 문제'''를 야기했다.

통수권 독립 사상은 막부 정치 부활이나 정당 정치에서 군이 당리당략에 이용될 가능성에 대한 우려에서 비롯되었다.[7] 또한 원훈, 번벌이 정치·군사 양면을 장악하여 군령과 군정의 통합적 운용을 가능하게 했고, 남북조 시대의 쿠스노키 마사시게 전사 일화[8]도 영향을 미쳤다.

2. 1. 메이지 유신과 통수권

메이지 유신 초기에는 군정과 군령이 모두 병부성의 관할이었다.[3] 당시에는 문관과 무관의 구분이 명확하지 않았고, 통수권은 무관만이 행사할 수 있다는 해석도 없었다.[3] 예를 들어 1874년(메이지 7년) 사가의 난에서 오쿠보 도시미치는 메이지 천황에게서 군령권과 군정권을 모두 위임받았다.[3] 이는 당시 통수권 개념이 아직 확립되지 않았음을 보여준다.

2. 2. 헌법 제정과 통수권

일본 제국 헌법 제11조(메이지 헌법)는 "천황은 육해군을 통솔한다"고 규정하여 천황대권의 하나로 여겨졌다.[3]

메이지 정부는 헌법 제정 과정에서 군정대권과 군령대권을 어디까지 구체화할 것인가를 고심했다고 한다.[3] 여기서 "군정"은 군대의 구성, 급여 등 행정에 해당하는 군대의 유지 관리를, "군령"은 전쟁에서의 작전 지휘 등 군대의 운용을 의미한다.[2]

메이지 헌법 제정 이전인 1869년(메이지 2년)에는 병부성이 설치되어 군정과 군령 모두를 관할했다.[3] 헌법 제정 전에는 문관과 무관의 구분이 명확하지 않았고, 통수권이 무관에게만 한정된다는 해석도 없었다.[3] 예를 들어, 1874년(메이지 7년) 사가의 란에서 오쿠보 도시미치는 메이지 천황으로부터 군령권과 군정권을 위임받았다.[3]

하지만 메이지 헌법 하에서는 천황의 권능은 특별한 규정이 없는 한 국무대신이 보필하는 것이 원칙이었지만, 관례적으로 군령(작전·용병에 관한 통수 사무)에 대해서는 국무대신이 아닌 통수부(육군: 참모총장, 해군: 군령부총장)가 보좌하게 되었다.[4][5]

이러한 군령과 국무대신이 보필하는 군정의 범위에 대한 논쟁[6]은 훗날 '''통수권 침범 문제'''를 야기했다.

통수권 독립이라는 개념이 생겨난 배경에는 당시 지도자들(원훈, 번벌)이 정치가가 통수권을 장악하면 막부 정치가 부활하거나, 정당 정치에서 군이 당리당략에 이용될 수 있다는 우려가 있었다.[7] 또한, 원훈, 번벌이 정치·군사 양면을 장악하여 군령과 군정의 통합적 운용을 가능하게 했기 때문에 후대에 통수권 독립을 둘러싸고 발생한 문제가 현실화되지 않았던 점, 남북조 시대에 쿠스노키 마사시게가 군사에 무지한 공가에 의해 작전을 거부당하고 미나토가와 전투에서 전사하여 남조가 쇠퇴한 일화가 널리 알려져 있었다는 점[8] 등이 작용했다.

“군정”은 군대의 구성 및 급여 등 행정에 해당하는 군대의 유지 관리를, “군령”은 특히 전쟁에서의 작전 지휘 등 군대의 운용을 가리킨다.[2] 메이지 헌법에서 군정 및 군령에 관한 조항은 제11조와 제12조였다.[3]

메이지 헌법에는 “군정”이나 “군령”이라는 용어가 명시되지 않았지만, 실제 해석과 운용에서는 군정대권은 국무대신의 보필(輔弼)이 필요했지만, 군령대권은 군령기관이 보좌하여 내각총리대신이나 군부대신의 보필 대상에서 제외되었다.[3] 구체적으로 육군에서는 육군대신과 참모총장에게, 해군에서는 해군대신과 군령부총장에게 위탁되었고, 각 대신은 군정권(군에 관한 행정 업무)을, 참모총장·군령부총장은 군령권을 맡았다.

제12조의 육해군 편제는 일반적으로 군정사항으로 간주되었지만(상비병력에 대해서는 대립적인 견해도 있음), 제11조의 통수권은 군령적 전권사항이며 국무대신이 관여할 수 없다고 여겨졌다.[3]

통수권 중 군사 작전은 육군에서는 참모총장이, 해군에서는 해군군령부장(후에 군령부총장으로 개칭)이 보필하여 천황의 재가를 거친 후, 그 봉칙명령을 전선했다(단, 메이지 시대 평시에는 육해군대신 전선).

그 외 군정상의 동원령·편성령·복원령이라는 봉칙명령이 있으며, 일반적으로 육해군대신이 帷幄상주하여 재가 후 그들이 전선했다.

帷幄상주와 재가를 거친 것으로, 그 외 평시 편제와 전시 편제, 참모본부 조례와 편성 요령, 근무령 등 帷幄상주 칙령이 있으며, 이는 일반적으로 육해군대신이, 육군 군사 교육 관계에서는 주로 교육총감이 帷幄상주하여 재가 후, 육해군대신이 전군에 칙서로 공포하거나, 칙서를 사용하지 않고 군 내부에 내달하여 집행했다.

그러나 帷幄상주권 자체는 참모총장과 군령부총장, 육해군대신, 교육총감이 가지고 있었으므로, 누가 帷幄상주하는지는 문제가 아니고, 누가 전선(집행)하는가가 중요했다.

통수권의 독립에 따라, 봉칙명령이나 帷幄상주 칙령에 정부나 제국 의회는 개입할 수 없었다.

2. 3. 통수권 독립의 배경

통수권 독립 사상이 생겨난 배경에는 다음과 같은 요인들이 있었다.

  • 막부 정치 부활 우려: 당시 지도자(원훈, 번벌)들은 정치가가 통수권을 장악하면 막부 정치가 부활할 수 있다고 우려했다.[7]
  • 정당 정치에서 군의 당리당략 이용 우려: 정당 정치에서 군이 특정 정당의 이익을 위해 이용될 가능성을 우려했다.[7]
  • 원훈과 번벌의 권력 장악: 원훈, 번벌이 정치·군사 양면을 장악하여 군령과 군정의 통합적 운용을 가능하게 했다. 이 때문에 통수권 독립을 둘러싼 문제가 현실화되지 않았다.[7]
  • 구스노키 마사시게의 전사: 남북조 시대에 구스노키 마사시게가 군사에 무지한 공가에 의해 작전을 거부당하고 미나토가와 전투에서 전사하여 남조가 쇠퇴한 일화가 널리 알려져 있었다.[8]

3. 주요 사건

메이지 헌법 제11조는 "천황은 육해군을 통솔한다"고 규정하여 통수권을 천황대권의 하나로 명시했다.[3] 메이지 정부는 헌법 제정 과정에서 군정대권(군대 유지 및 관리)과 군령대권(전쟁 작전 지휘)의 구체화 범위를 고심했다.[2][3]

메이지 헌법 제정 이전에는 문관과 무관의 구분이 불분명했고, 통수권 행사에 무관 제한이 없었다. 1874년 사가의 난에서 오쿠보 도시미치는 메이지 천황에게 군령권과 군정권을 위임받았다.[3]

그러나 메이지 헌법 하에서는 군령(작전·용병 관련 통수 사무)은 국무대신이 아닌 통수부(육군: 참모총장, 해군: 군령부총장)가 보필하는 관례가 생겼다.[4][5] 이 군령과 국무대신의 군정 범위에 대한 논쟁[6]은 훗날 '''통수권 침범 문제'''를 야기했다.

통수권 독립 사상의 배경에는 정치가의 통수권 장악으로 인한 막부 정치 부활, 정당 정치에서 군의 당리당략 이용 가능성에 대한 우려,[7] 원훈, 번벌의 정치·군사 양면 장악으로 군령과 군정의 통합적 운용이 가능했던 점, 남북조 시대 쿠스노키 마사시게가 군사에 무지한 공가에 의해 작전을 거부당하고 미나토가와 전투에서 전사하여 남조 쇠퇴로 이어진 일화[8] 등이 있었다.

3. 1. 청일 전쟁

청일 전쟁은 정치가 주도한 전쟁이었다. 메이지 천황의 특명에 따라 총리대신 이토 히로부미가 대본영에 참석하여 군사 작전에 의견을 냈다. 당시 정치 지도자들은 에도 시대 무사 계급 출신으로, 군사에 대한 식견과 정무적 감각을 겸비하여 정치와 군사의 구분이 엄격하지 않았다. 이토 히로부미와 야마가타 아리토모는 모두 번벌 출신으로, 정치의 우위는 곧 번벌의 우위를 의미했다.[9]

3. 2. 러일 전쟁

청일 전쟁과 달리 러일 전쟁 당시 대본영에는 문관이 참여할 수 없었다. 「전시 대본영 조례」가 육해군 장교만이 대본영에 참여할 수 있다고 규정했기 때문이다. 메이지 천황에게 특별히 허가를 받은 이토 히로부미를 제외하고는 문관은 한 명도 참여하지 못했다.[16] 이는 청일 전쟁 때와 달리 육해군의 작전 입안 및 실시가 전문화·고도화되었고, 육해군의 통수권을 다루는 참모본부와 군령부가 독립했기 때문이다.

하지만 러일 전쟁은 대본영이 아니라 원로들이 중심이 된 어전회의에서 주도되었다.[16] 어전회의는 천황과 제1차 가쓰라 내각의 다섯 각료(총리·외무·대장·육군·해군대신)와 다섯 원로(이토 히로부미, 이노우에 가오루, 오야마 이와오, 마쓰카타 마사요시, 야마가타 아리토모) 등 11명으로 구성되었다. 통수부는 어전회의의 결정을 따라 작전 계획을 작성하는 것이 주된 임무였다.

오야마 이와오와 야마가타 아리토모는 당시 참모총장이었지만, 이들은 원로로서 어전회의에 참여했으며 군부의 영향력은 어전회의에 미치지 못했다. 당시 기록에도 오야마와 야마가타는 “원로”로 기재되어 있고 “참모총장”이라는 직책은 기재되어 있지 않다. 반면 이러한 대우를 받지 않은 참모차장 고다마 겐타로나 해군군령부장 이토 스케유키는 어전회의에 참석하지 못했다.

3. 3. 워싱턴 회담과 군부대신 문제

워싱턴 회담 당시 해군대신 가토 도모사부로가 전권대신으로 참석하면서 해군대신 직무대리 문제가 발생했다. 가토는 총리대신 하라 다카시에게 대리를 부탁했다.[3]

육군대신 야마나시 한조, 전 육군대신 다나카 기이치, 원로 야마가타 아리토모는 군부대신에 문관을 임명하는 것은 군인칙유와 헌법상 통수권 해석에 어긋난다고 반대했다. 군부대신이 천황에게 상주하는 유악 상주는 통수권 관련 내용을 포함하므로, 문관이 대리하는 것은 통수권 독립을 침해한다는 주장이었다. 또한 「육군성 관제」와 「해군성 관제」에도 군부대신은 현역 혹은 예비역 대장·중장만 임명될 수 있다고 명시되어 있었다.[3]

내각과 군부는 협의를 통해 사무행위는 문관이 대리할 수 있지만, 유악 상주는 군령부장이 대행하고, 육군성에서도 같은 일이 반복되지 않도록 하는 선에서 합의했다.[3]

입헌정우회 내에서는 군부에 대한 반발로 유악 상주 폐지, 「육군성 관제」와 「해군성 관제」 개정을 통해 문관도 군부대신으로 임명할 수 있게 해야 한다는 주장이 나왔다. 훗날 정우회 총재가 된 다나카 기이치는 1925년 10월 정우회 정책 발표 때 유악 상주 폐지와 군부대신 문관제 관련 내용을 보고 격노하여 발표를 보류하고, 이후 당내에서 통수권 독립을 부정하는 정책을 언급하지 않도록 지시했다.[11]

4. 통수권 간범 문제

통수권 간범 문제는 일본 제국 헌법 제11조와 제12조의 해석 차이에서 비롯된 문제였다.[16] 헌법에는 “천황은 육해군을 통솔한다”고 규정되어 있었는데, 여기서 '통솔'의 범위가 군령(軍令, 군사 작전)에 관한 것인지, 군정(軍政, 군대 유지 및 관리)에 관한 것인지, 아니면 둘 다 포함하는 것인지에 대한 논쟁이었다.[1]

이 문제는 1930년 런던 해군 군축 회담의 결과를 비준하는 과정에서 표면화되었다.[18] 당시 일본 내에서는 해군 군축 조약에 대한 반대 여론이 높았는데, 특히 해군 강경파(함대파)는 통수권을 확대 해석하여 병력의 수를 결정하는 것도 통수권에 해당하며, 정부가 군령부의 뜻에 반하여 조약을 체결하는 것은 통수권 침해라고 주장했다.[12]

메이지 정부는 헌법 제정 과정에서 군정대권과 군령대권을 어디까지 구체화할 것인가를 고심했다.[3] “군정”은 군대의 구성과 급여 등 행정에 해당하는 군대의 유지 관리를, “군령”은 특히 전쟁에서의 작전 지휘 등 군대의 운용을 가리킨다.[2]

메이지 헌법 제정 이전인 1869년(메이지 2년)에는 병부성이 설치되었지만, 군정과 군령 모두 병부성 육해군경의 관할이었다.[3] 헌법 제정 전에는 문관과 무관이 불분명했고, 통수권은 무관이 아니면 행사할 수 없다는 해석은 없었다.[3] 그 한 예로, 1874년(메이지 7년) 사가의 난에서 오쿠보 도시미치는 메이지 천황으로부터 군령권과 군정권을 위임받았다.[3]

메이지 헌법 하에서 천황의 권능은 특별한 규정이 없는 한 국무대신이 보필하는 것이었지만, 관례적으로 군령(작전·용병에 관한 통수 사무)에 대해서는 국무대신이 아닌 통수부(육군: 참모총장, 해군: 군령부총장)가 보좌하게 되었다.[4][5]

이러한 배경에는 당시 지도자들이 정치가가 통수권을 장악하여 막부 정치가 부활하거나, 정당 정치에서 군이 당리당략에 이용될 가능성을 우려했기 때문이라는 분석이 있다.[7] 또한, 남북조 시대에 구스노키 마사시게가 군사에 무지한 귀족의 반대로 미나토가와 전투에서 패배한 역사적 사건도 통수권 독립 주장의 근거로 작용했다.[8]

4. 1. 군정과 군령의 구분

일본제국 헌법 제11조와 제12조는 군정과 군령에 관한 내용을 담고 있다.[16] 제11조는 천황이 육해군을 통수한다고 규정하며, 제12조는 천황이 육해군의 편제와 상비 병력을 정한다고 규정한다.

관행상 군정권은 국무대신의 보필을 받지만, 군령권은 군령 기관의 보좌만 받을 뿐 내각총리대신이나 군부대신의 보필은 받지 않는 것으로 여겨졌다. 구체적으로 육군은 육군대신이 아닌 참모총장이, 해군은 해군대신이 아닌 군령부총장이 각 군의 군령권에 대해 천황을 보좌했다. 제12조의 육해군 편제는 보통 군정권에 속하지만(상비 병력도 군정권에 속하는지는 이견이 있음), 제11조의 통수권은 전적으로 군령권에 속해 국무대신의 관여 여지가 없다고 받아들여졌다.[16]

군사 작전은 육군 참모총장과 해군 군령부장이 보필하며, 이들이 유악 상주하여 천황의 재가를 받은 뒤 봉칙 명령을 선언했다. 그 외 군정상 동원령·편성령·복원령 등은 군부대신이 유악 상주하여 재가를 받아 선언했다.

군부대신·참모총장·군령부총장·교육총감 모두 유악 상주 권한이 있었지만, 누가 이를 선언·집행하는지가 중요했다. 이러한 통수권 독립 문제는 내각이나 제국의회에서 개입하기 어려웠다.

4. 2. 문제의 표면화

런던 해군 군축 회담의 결과를 비준할지를 놓고 통수권 간범 문제가 표면화하기 시작했다.[18]

군령부장 가토 히로하루 대장 등 런던 군축 조약에 대한 강경파(함대파)는 통수권을 확대 해석하여 병력의 수를 결정하는 것도 통수권에 관한 것이며, 하마구치 내각이 군령부의 뜻에 반해 군축 조약을 체결하는 것은 통수권의 독립을 침범하는 문제라고 공격했다.

1930년 4월 하순 중의원 본회의에서 야당인 정우회 총재 이누카이 쓰요시와 하토야마 이치로는 런던 군축 조약이 일본의 보조함 비율을 미국의 70%로 해달라는 해군의 요구를 충족하지 못했다며 군령부의 반대 의견을 무시하고 조약에 조인하는 것은 통수권을 간범하는 것이라며 내각을 공격했다. 법학자 출신으로 내각법제국 장관을 지냈던 구라토미 유자부로 추밀원 의장도 정우회의 입장에 동의하는 의견을 냈다. 6월 가토는 쇼와 천황에게 유악 상주하여 사직했다.

조약 비준권은 헌법에 따라 천황에게 있었다. 하마구치 오사치 총리대신은 반대 여론에도 불구하고 제국의회의 가결을 받은 후 천황에게 재가를 청했다. 천황은 추밀원에 자문했는데 구라토미의 의견을 무시하고 10월 1일 재가했다. 천황이 자문까지 해놓고 이를 무시한 것은 법학자 미노베 다쓰키치의 역할이 컸다. 조약 비준권이 천황에게 있어도 실질적으로 추밀원의 뜻을 무시할 순 없는데, 추밀원의 정원을 정하는 권한이 총리대신에게 있었기 때문이다. 미노베가 이 사실을 하마구치에게 전달했고, 하마구치는 이 권한을 십분 활용하여 추밀원은 결국 유화적인 태도를 보일 수밖에 없었다. 결국 하마구치는 이를 비판적으로 여긴 국가주의단체 소속의 한 청년에게 저격당한 뒤 건강이 악화되어 사망하고 만다.

4. 3. 통수권 간범 문제의 의의

통수권 간범 문제는 일본 제국 헌법 제11조 및 제12조의 해석 차이에서 비롯된 문제였다.[16] 이는 1930년 런던 해군 군축 회담의 결과를 비준하는 과정에서 표면화되었다.[18] 가토 히로하루 해군 군령부장 등은 통수권을 확대 해석하여, 하마구치 내각이 군축 조약을 체결하는 것은 통수권 침해라고 주장했다.

이누카이 쓰요시 정우회 총재와 하토야마 이치로는 런던 군축 조약이 일본 해군의 요구를 충족하지 못했다며, 군령부의 반대를 무시하고 조약에 조인하는 것은 통수권 간범이라고 내각을 공격했다.[16] 구라토미 유자부로 추밀원 의장도 이러한 주장에 동조했다.

하마구치 오사치 총리대신은 반대 여론에도 불구하고 조약을 비준했고, 쇼와 천황은 추밀원의 자문에 응해 이를 재가했다. 이는 법학자 미노베 다쓰키치의 조언에 따라 총리대신이 추밀원의 정원을 정하는 권한을 활용했기 때문이다. 결국 하마구치는 국가주의 단체 소속 청년에게 저격당해 사망했다.

일본 제국 헌법에는 통수권이라는 단어가 명시되지 않았기 때문에, 이는 의도적으로 확대 해석되어 정치인들이 정쟁의 도구로 이용하거나 군이 정치에 개입하기 위한 수단으로 사용되었다.[16]

참조

[1] 서적 2006
[2] 웹사이트 日露戦争関連用語集 3 組織、制度 https://www.jacar.go[...] 国立公文書館アジア歴史資料センター 2022-07-11
[3] 웹사이트 日露戦争までの我が国の制軍関係 https://www.kyorin-u[...] 杏林大学大学院 2022-07-11
[4] 서적 統帥参考 田中書店 1983
[5] 서적 近代日本の軍部と政治
[6] 일반
[7] 서적 大日本帝国の真実
[8] 서적 2006
[9] 서적 1998
[10] 일반
[11] 일반
[12] 웹사이트 第二次外相時代 協調と強硬の狭間 https://www.mofa.go.[...] 外務省 2022-07-11
[13] 일반
[14] 일반
[15] 서적 現代史資料 みすず書房
[16] 웹인용 日露戦争までの我が国の制軍関係 https://www.kyorin-u[...] 杏林大学大学院 2013-12-09
[17] 웹인용 日露戦争関連用語集 3 組織、制度 https://www.jacar.go[...] 国立公文書館アジア歴史資料センター 2013-12-09
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