공물

3. 법적 성질

사유 재산에 대응하는 개념이며, 국유 재산·공유 재산 중 단순한 수익을 목적으로 하는 보통 재산은 공물이 아니다. 사유 재산이라도 공공의 목적에 제공되는 것이라면 공물이 될 수 있다. 사유 재산이 공물로서 공공의 목적에 제공되는 경우, 그 공공의 목적을 달성하기 위해 필요한 한도 내에서 사권이 제한되며, 이에 대해서는 정당한 보상이 이루어져야 하지만, 그 물건에 대한 사권이 인정되지 않는 경우도 있다(도로법 제3조). 국가배상법 제2조의 영조물과 같은 의미이다. 직접 공중의 사용에 개방되는 공공용물과, 국가 또는 공공 단체 자체의 사용에 제공되는 공용물을 포함한다. 공공용물은 특정 물건이 일반 공중에게 제공되는 형태를 갖추고, 공용 개시 행위가 있어야 성립한다(자연 공물의 경우, 공용 개시 행위는 불필요). 형태적 요소를 결여하거나, 공용 폐지 행위가 있는 경우에는 소멸한다. 공용물은 공용 개시 행위가 있으면 성립하고, 공용 폐지 행위가 있으면 소멸한다. 공용 개시 행위에는 일정한 권한을 갖는 것을 요하며, 어떤 권한에 근거하지 않고 타인의 물건을 공용물로서 공용 개시 행위를 해도 원칙적으로 무효이다.^[8]。 또한, 공물에 대해 공공용 재산으로서 유지해야 할 이유가 없어졌을 경우에는 묵시적으로 공용이 폐지된 것으로 하여, 취득 시효가 성립한다.

공물의 관리에 하자가 있었기 때문에 손해를 입은 자는, 공물의 관리를 담당하는 공무원이 과실이 없더라도 손해 배상을 청구할 수 있지만, 이 청구는 공무원 개인이 아니라 공물의 관리자인 국가 또는 지방 공공 단체에 대하여 해야 한다.^[9]。

부동산 등기법의 적용 제외가 될 수 있지만, 소유권의 이전에 대해서는 민법 제177조의 적용을 받기 때문에, 국가는 후에 등기를 갖춘 제3자에게 대항할 수 없다. 그러나 해당 부동산은 사유 공물이 되므로, 제3자는 손해 배상 청구 및 방해 배제 청구를 할 수 없다는 것이 판례이다.^[8]。 공용 폐지 행위가 이루어지지 않는 한, 해당 소유권에 더해진 제한은 소멸하지 않는다. 융통성 제한의 양태는 다양하다. 국유 공물에 대해 강제 집행은 할 수 없다는 것이 통설이지만, 공유·사유 공물에 대해서는 강제 집행이 가능하다. 압류되어 경매에 부쳐진 공물을 낙찰받아 소유권을 취득해도 사권은 제한될 수 있다. 묵시적으로라도 공용 폐지 행위가 있다면, 취득 시효의 제한은 방해받지 않는다.^[10]。공물은 공물인 채로는 수용의 대상이 되지 않으며, 공물을 다른 목적에 사용하려면 일단 공용 폐지 행위를 해야 한다.

4. 공물의 범위

공물은 그 소유 주체와 사용 목적에 따라 다음과 같이 분류할 수 있다.

특별한 규정이 없는 한, 행정청은 일방적으로 공물의 범위를 결정할 수 없으며, 불복하는 자는 불복 신청이나 소송을 제기할 수 없다.

5. 공물의 관리 및 사용 관계

공물은 사유 재산과 대비되는 개념으로, 국유 재산이나 공유 재산 중 단순 수익 목적의 보통 재산은 포함되지 않는다. 사유 재산도 공공의 목적에 제공되면 공물이 될 수 있다. 이 경우, 공공 목적 달성에 필요한 한도 내에서 사권(私權)이 제한되며, 정당한 보상이 이루어져야 한다. 하지만 도로법 제3조처럼 사권이 인정되지 않는 경우도 있다. 공물은 국가배상법 제2조의 영조물과 같은 의미로, 일반 대중에게 개방되는 공공용물과 국가 또는 공공 단체 자체의 사용에 제공되는 공용물을 모두 포함한다.

공공용물은 특정 물건이 일반 공중에게 제공되는 형태를 갖추고 공용 개시 행위가 있어야 성립한다(자연 공물은 예외). 형태적 요소를 갖추지 못하거나 공용 폐지 행위가 있으면 소멸한다. 공용물은 공용 개시 행위가 있으면 성립하고, 공용 폐지 행위가 있으면 소멸한다. 공용 개시 행위는 일정한 권한을 필요로 하며, 권한 없이 타인의 물건을 공용물로 지정하는 행위는 원칙적으로 무효이다.^[8] 공물이 더 이상 공공용 재산으로 유지될 필요가 없어지면 묵시적으로 공용이 폐지된 것으로 간주되어 취득 시효가 성립한다.

공물 관리에 하자가 있어 손해를 입은 사람은, 관리 공무원의 과실 여부와 관계없이 손해 배상을 청구할 수 있다. 단, 이 청구는 공무원 개인이 아닌, 공물의 관리자인 국가 또는 지방 공공 단체에 해야 한다.^[9]

공물은 부동산 등기법 적용 제외 대상이 될 수 있지만, 소유권 이전은 민법 제177조의 적용을 받는다. 따라서 국가는 등기를 갖춘 제3자에게 대항할 수 없다. 그러나 해당 부동산은 사유 공물이 되므로, 제3자는 손해 배상 청구나 방해 배제 청구를 할 수 없다는 것이 판례이다.^[8] 공용 폐지 행위가 없는 한, 소유권에 더해진 제한은 사라지지 않는다.
판례

• 공수 사용권은 "하천 전체 수량을 독점적, 배타적으로 사용할 수 있는 절대 불가침의 권리가 아니라, 사용 목적을 충족하는 데 필요한 한도 내의 유수를 사용할 수 있을 뿐"이라고 판시하였다.^[11]
• 촌민 각자는 마을길에 대해 다른 촌민의 이익이나 자유를 침해하지 않는 범위 내에서 자신의 생활상 필수적인 행동을 자유롭게 할 수 있는 사용의 자유권을 가진다고 판시하였다.^[12]
• 도유 행정 재산인 토지에 대해 기간을 정하지 않고 이루어진 사용 허가가 해당 행정 재산 본래의 용도나 목적상의 필요에 따라 철회된 경우, 사용권자는 특별한 사정이 없는 한, 취소에 따른 토지 사용권 상실에 대한 보상을 청구할 수 없다고 판시하였다.^[13]
• 우체국 청사에서의 광고물 게시 허가는 허가를 받은 자에게 전달, 표명 등의 행위를 위해 지정된 장소를 사용하는 어떠한 공법상 또는 사법상의 권리를 설정, 부여하는 것이 아니며, 또한, 국유 재산법 제18조 제3항에 규정된 행정 재산의 목적 외 사용 허가에도 해당하지 않으며, 관리자는 민법상의 사용대차에 관한 규정을 유추 적용하여 필요와 이유가 있으면 언제든지 허가를 철회할 수 있다고 판시하였다.^[14]

• 일반 사용
• 허가 사용
• 특허 사용
• 예: 도로의 전봇대

6. 판례

• 일반적으로 도로는 국가나 지방정부가 직접 공중의 통행에 제공하는 것으로서 일반국민은 이를 자유로이 이용할 수 있다. 그러나, 그 이용관계로부터 당연히 그 도로에 관하여 특정한 권리나 법령에 의하여 보호되는 이익이 개인에게 부여되는 것이라고까지는 말할 수 없다. 따라서 일반적인 시민생활에서 도로를 이용만 하는 사람은 그 용도폐지를 다툴 법률상의 이익이 있다고 말할 수 없다. 하지만, 공공용재산이라고 하여도 당해 공공용재산의 성질상 특정개인의 생활에 개별성이 강한 직접적이고 구체적인 이익을 부여하고 있어서 그에게 그로 인한 이익을 가지게 하는 것이 법률적인 관점으로도 이유가 있다고 인정되는 특별한 사정이 있는 경우에는 그와 같은 이익은 법률상 보호되어야 할 것이다. 따라서 도로의 용도폐지처분에 관하여 이러한 직접적인 이해관계를 가지는 사람이 그와 같은 이익을 현실적으로 침해당한 경우에는 그 취소를 구할 법률상의 이익이 있다.^[15]
• 공용폐지의 의사표시는 명시적이든 묵시적이든 상관이 없으나 적법한 의사표시가 있어야 한다. 행정재산이나 보존재산이 사실상 본래의 용도에 사용되고 있지 않다거나 행정주체가 점유를 상실하였다는 정도의 사정이나 무효인 매도행위를 가지고 묵시적 공용폐지가 있었다고 볼 수 없다.^[16]
• 국유재산에 대한 취득시효가 완성되기 위하여는 그 국유재산이 취득시효기간 동안 계속하여 시효취득의 대상이 될 수 있는 잡종재산이어야 하고, 이러한 점에 대한 증명책임은 시효취득을 주장하는 자에게 있다.^[17]
• 교회 건물 지하도로 점용을 전제로 한 건축허가변경신청사건에서 판례는 도로법 (2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전문 개정되기 전의 것) 제40조 제1항에 의한 도로점용은 일반 공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상 영향 등을 참작하여 허가 여부를 결정하는 재량행위라고 판시하고 있다.^[18]
• 국유재산 등의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당한다.^[19]
• 공물의 공용폐지에 관하여 국가의 묵시적인 의사표시가 있다고 인정되려면 공물이 사실상 본래의 용도에 사용되고 있지 않다거나 행정주체가 점유를 상실하였다는 정도의 사정만으로는 부족하고, 주위의 사정을 종합하여 객관적으로 공용폐지 의사의 존재가 추단될 수 있어야 한다.^[20]
• 공수 사용권은 "하천의 전체 수량을 독점적이고 배타적으로 사용할 수 있는 절대 불가침의 권리가 아니라, 사용 목적을 충족하는 데 필요한 한도 내의 유수를 사용할 수 있을 뿐"이라고 판시한 판례가 있다.^[11]
• 촌민 각자는 마을길에 대해 다른 촌민이 가지는 이익 또는 자유를 침해하지 않는 범위 내에서 자신의 생활상 필수적인 행동을 자유롭게 할 수 있는 사용의 자유권을 가진다고 판시한 판례가 있다.^[12]
• 도유 행정 재산인 토지에 대해 기간의 정함 없이 이루어진 사용 허가가 해당 행정 재산 본래의 용도 또는 목적상의 필요에 따라 철회된 경우, 사용권자는 특별한 사정이 없는 한, 취소에 따른 토지 사용권 상실에 대한 보상을 청구할 수 없다고 판시한 판례가 있다.^[13]
• 우체국 청사에서의 광고물 게시 허가는 허가를 받은 자에게 전달, 표명 등의 행위를 위해 지정된 장소를 사용하는 어떠한 공법상 또는 사법상의 권리를 설정, 부여하는 것이 아니다. 또한, 국유 재산법 제18조 제3항에 규정된 행정 재산의 목적 외 사용 허가에도 해당하지 않으며, 관리자는 민법상의 사용대차에 관한 규정을 유추 적용하여 필요와 이유가 있으면 언제든지 허가를 철회할 수 있다고 판시한 판례가 있다.^[14]

7. 법정 외 공공물

역사적으로 국유 재산으로 여겨져 온 국유의 공물로서, 직접적인 근거 법률은 없지만 지방 공공 단체가 관리해 온 것을 말한다. 지방분권 일괄법에 따라 소유권이 국가에서 시정촌(町村)으로 이양되었다.

8. 관련 법규

• 하천법
• 도로법
• 항만법
• 국유재산법

9. 공공 재산 (Public Property)

미국의 경제학자 아르멘 알치안은 공공 재산과 사유 재산을 구별하는 요소로 소유권의 양도 가능성에 대한 제한을 제시했다.^[2] 즉, 공공 재산은 소유자가 이를 타인에게 판매하거나 양도할 수 없는 반면, 사유 재산은 소유자의 재량에 따라 양도할 수 있다는 것이다.

공공 재산은 교환이 이루어지지 않아 시장 가격이 존재하지 않기 때문에, 정부는 보유 자산의 가치를 평가하기 어렵고, 이는 경제 계산 문제를 야기할 수 있다.

공공 재산과 사유 재산에 대한 권리는 부분적으로 정부에 의해 결정된다. 사유 재산 소유자는 자신의 재량으로 재산을 통제할 수 있지만, 국가는 세금을 부과하고 국유화하거나 일시적으로 사용할 권리를 갖는다.

대부분의 공공 재산은 정부가 제공하며 사용자에게 별도로 요금을 부과하지 않고 대중에게 공개된다. 그러나 모든 공공 재산을 대중이 자유롭게 사용할 수 있는 것은 아니다. 노인 요양 및 어린이 놀이터와 같이 인구의 일부에게만 제공되는 공공재도 있다. 즉, '공공'의 범위는 다양하며, 이것이 공공 또는 사적 성격을 결정하는 것은 아니다.

현대 대의 민주주의에서 "공공 재산"은 국민이 공유지로서 소유하거나 정부가 공동의 이익을 위해 신탁으로 보유하는 것으로 여겨진다. 많은 영연방 왕국에서 이러한 재산은 군주가 소유하는 것으로 여겨진다. (예: 왕실 재산, 왕실 저작권, 왕실 속령)

소련 헌법에 따르면, 국가 재산은 소련 인민의 공동 재산이며 사회주의 재산의 주요 형태이다. 토지, 광물, 물, 삼림은 국가의 배타적 재산이며, 국가는 산업, 건설, 농업의 생산 수단, 운송 및 통신 수단, 은행, 국영 무역 조직 및 공공 유틸리티 재산, 기타 국영 사업, 대부분의 도시 주택 및 국가 목적에 필요한 기타 재산을 소유한다.^[5] 그러나 별도의 형태로서 "공공 재산" 자체는 예상되지 않았으며, 대신 생산 수단의 사회적 소유가 있었다.

1950년대 이후 알래스카에서는 자원 부문에서 공공 재산 모델을 기반으로 운영되어 왔다. 1976년에는 공공 재산에 대한 권리를 실현하기 위해 알래스카 영구 기금(Alaska Permanent Fund)이 설립되었으며, 이는 민간 석유 생산 회사의 연간 소득의 25%를 포함했다. 이 기금은 주 인구의 공공 재산으로, 모든 시민에게 배당금 지급으로 나타난다. 배당금의 평균 가치는 600USD에서 1500USD 사이이며, 2020년에는 992USD였다.^[6]

캐나다에서, 헌법 법률, 1867 및 1982, 제91조에 따르면, "공공 부채 및 재산"은 여왕 또는 지방 자치 단체가 아닌 캐나다 의회의 배타적 입법 권한 하에 있다.^[7]

사유 재산에 대응하는 개념으로, 국유 재산·공유 재산 중 단순한 수익을 목적으로 하는 보통 재산은 공물이 아니다. 사유 재산이라도 공공의 목적에 제공되는 것이라면 공물이 될 수 있다. 사유 재산이 공물로서 공공의 목적에 제공되는 경우, 그 공공의 목적을 달성하기 위해 필요한 한도 내에서 사권이 제한되며, 이에 대해서는 정당한 보상이 이루어져야 하지만, 그 물건에 대한 사권이 인정되지 않는 경우도 있다(도로법 제3조). 국가배상법 제2조의 영조물과 같은 의미이다. 직접 공중의 사용에 개방되는 공공용물과, 국가 또는 공공 단체 자체의 사용에 제공되는 공용물을 포함한다. 공공용물은 특정 물건이 일반 공중에게 제공되는 형태를 갖추고, 공용 개시 행위가 있어야 성립한다 (자연 공물의 경우, 공용 개시 행위는 불필요). 형태적 요소를 결여하거나, 공용 폐지 행위가 있는 경우에는 소멸한다. 공용물은 공용 개시 행위가 있으면 성립하고, 공용 폐지 행위가 있으면 소멸한다. 공용 개시 행위에는 일정한 권한을 갖는 것을 요하며, 어떤 권한에 근거하지 않고 타인의 물건을 공용물로서 공용 개시 행위를 해도 원칙적으로 무효이다.^[8] 또한, 공물에 대해 공공용 재산으로서 유지해야 할 이유가 없어졌을 경우에는 묵시적으로 공용이 폐지된 것으로 하여, 취득 시효가 성립한다.

공물의 관리에 하자가 있었기 때문에 손해를 입은 자는, 공물의 관리를 담당하는 공무원이 과실이 없더라도 손해 배상을 청구할 수 있지만, 이 청구는 공무원 개인에게가 아니라, 공물의 관리자인 국가 또는 지방 공공 단체에 대하여 해야 한다.^[9]

부동산 등기법의 적용 제외가 될 수 있지만, 소유권의 이전에 대해서는, 민법 제177조의 적용을 받기 때문에, 국가는 후에 등기를 갖춘 제3자에게 대항할 수 없다. 그러나, 해당 부동산은 사유 공물이 되므로, 제3자는 손해 배상 청구 및 방해 배제 청구를 할 수 없다는 것이 판례이다.^[8] 공용 폐지 행위가 이루어지지 않는 한, 해당 소유권에 더해진 제한은 소멸하지 않는다.

참조

_[1] 서적 Property Law: Commentary and Materials https://books.google[...] Cambridge University Press
_[2] 논문 Some Economics of Property Rights 1965-12-00
_[3] 웹사이트 Communist Manifesto (Chapter 2) https://www.marxists[...] 2020-12-19
_[4] 웹사이트 Glossary of Terms: Pu https://www.marxists[...] 2020-12-19
_[5] 웹사이트 1977 Constitution of the USSR, Part I https://www.departme[...] 2020-12-19
_[6] 웹사이트 Alaska Permanent Fund Corporation http://www.apfc.org/[...] 2020-12-19
_[7] 웹사이트 Constitution Acts, 1867 to 1982 – VI. Distribution Of Legislative Powers http://lois.justice.[...] Government of Canada 2013-11-14
_[8] 판례 土地代金支払請求 https://www.courts.g[...] 1969-12-04
_[9] 판례 国道への落石事故につき道路の管理に瑕疵があると認められた事例 https://www.courts.g[...] 1970-08-20
_[10] 판례 公共用財産について取得時効が成立する場合 https://www.courts.g[...] 1976-12-24
_[11] 판례 公水使用権の性質 https://www.courts.g[...] 1962-04-10
_[12] 판례 村道共用妨害排除請求 https://www.courts.g[...] 1964-01-06
_[13] 판례 都有財産である土地についての使用許可の取消と損失補償 https://www.courts.g[...] 1974-02-05
_[14] 판례 郵政庁舎管理規定による広告物掲示許可 https://www.courts.g[...] 1982-10-07
_[15] 판례 국유도로의 공용폐지처분무효확인등 1992-09-22
_[16] 판례 소유권이전등기말소등기등 2009-12-10
_[17] 판례 소유권이전등기말소등기등 2009-12-10
_[18] 판례 건축불허가처분취소 2008-11-27
_[19] 판례 채무부존재확인 2006-03-09
_[20] 판례 2006다87538