대한민국의 특별검사제도
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1. 개요
대한민국의 특별검사제도는 고위 공직자 및 정치 관련 사건의 공정하고 독립적인 수사를 위해 도입되었다. 1978년 미국 독립변호사 제도를 벤치마킹하여 상설 특별검사제도가 처음 도입되었으나, 1999년 폐지되었다. 이후 1999년부터 2013년까지 임시 특별검사 제도가 운영되었으며, 국회의장이 특별검사 임명을 대통령에게 요청하고, 대통령이 대한변호사협회에 후보 추천을 의뢰하여 특별검사를 임명하는 방식으로 진행되었다. 2014년에는 상설 특별검사제도가 다시 도입되었지만, 상설특검법에 따른 특검은 실제로 시행되지 않았고, 박근혜-최순실 게이트, 드루킹 댓글 조작 사건 등 주요 사건에 대해서는 별도의 특검법이 통과되어 특별검사가 임명되었다. 특별검사제도는 특임검사제, 고위공직자범죄수사처(공수처) 등과 비교되며, 제도 실효성 및 정치적 중립성 확보를 위한 논쟁이 지속되고 있다.
대한민국의 상설 특별검사제도는 미국 독립변호사 제도를 본떠 만들었다. 1974년 워터게이트 사건이 발생하자 미국 공화당 리처드 닉슨 대통령은 철저한 수사를 약속했지만, 자신이 임명한 아치발드 콕스 특별검사에 의해 사임했다. 지미 카터는 이 사건을 계기로 특별검사 해임 제한 공약을 내걸었고, 1978년 관련 법률을 제정했으나 1999년 폐지되었다.[1]
대한민국에서는 10건의 특별법이 발의되어 11차례 특별검사(특검)가 이뤄졌다.[1] 특검은 주로 정치적으로 논란이 되거나 고위 공직자가 연루된 사건을 대상으로 하였다.
2. 특별검사제도의 유래와 발전
미국 특별검사는 별도 법률이 아닌, 대통령이 고위층 부정부패 수사를 위해 법무장관 대신 새 변호사를 특별검사로 임명하는 헌법 관행이었다. 미국은 법무장관이 검찰총장을 겸임한다. 영국은 상원의장인 영국 법무장관 아래 검찰총장과 영국 대법원장이 있고, 프랑스도 법무장관 아래 검찰총장과 대법원장이 있다.[1]
2. 1. 미국 독립변호사 제도의 영향
미국의 상설 특별검사제도는 미국 독립변호사 제도를 벤치마킹한 것이다. 미국 공화당 리처드 닉슨 대통령은 1974년 워터게이트 사건이 터지자 성역 없는 수사를 약속했고, 자신이 임명한 특별검사 아치발드 콕스 하버드 로스쿨 노동법 교수에게 덜미가 잡혀 사임하는 비운을 맞았다.[1] 워터게이트 사건 이후, 야당 대선후보 지미 카터는 특별검사를 함부로 해임할 수 없게 하겠다는 대선공약을 했고, 당선되어 1978년 상설 특별검사제도의 법률이 제정되었다.[1] 이 법률은 1999년에 폐지되었다.[1]
그러나 미국의 특별검사는 별도의 법률이 있어서 임명되었던 게 아니다. 대통령이 고위층 부정부패 수사를 공정하게 하기 위해, 일반검사인 법무장관이 아닌 새로운 변호사를 특별검사로 임명한 헌법 관행이다.[1] 미국은 법무장관이 검찰총장을 겸직하며, 최고위직 일반검사다.[1] 반면에 영국은 상원의장인 영국 법무장관 밑에 검찰총장과 영국 대법원장이 있다.[1] 프랑스도 법무장관 밑에 검찰총장과 대법원장이 있다.[1]
2. 2. 한국 특별검사제도의 도입 배경
상설 특별검사제도는 미국 독립변호사 제도를 벤치마킹한 것이다. 미국 공화당 리처드 닉슨 대통령은 1974년 워터게이트 사건이 터지자 성역 없는 수사를 약속했고, 자신이 임명한 특별검사 아치발드 콕스 하버드 로스쿨 노동법 교수에게 덜미가 잡혀 사임하는 비운을 맞았다.[1] 워터게이트 사건 이후, 야당 대선후보 지미 카터는 특별검사를 함부로 해임할 수 없게 하겠다는 대선공약을 했고, 당선되어 1978년 상설 특별검사제도의 법률이 제정되었다.[1] 1999년에 폐지되었다.[1]
그러나 미국의 특별검사는 별도의 법률이 있어서 임명되었던 게 아니다. 대통령이 고위층 부정부패 수사를 공정하게 하기 위해, 일반검사인 법무장관이 아닌 새로운 변호사를 특별검사로 임명한 헌법 관행이다. 미국은 법무장관이 검찰총장을 겸직하며, 최고위직 일반검사다. 반면에 영국은 상원의장인 영국 법무장관 밑에 검찰총장과 영국 대법원장이 있다. 프랑스도 법무장관 밑에 검찰총장과 대법원장이 있다.
정치권과 법학계에서는 미국식 상설 특별검사제 도입을 주장하고 있다. 2014년 3월 제정되어, 2014년 6월 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'이 시행됐다.
3. 임시 특별검사제도 (1999년 ~ 2013년)
3. 1. 특별검사 임명 과정
국회의장은 특별검사법 시행일로부터 2일 안에 특별검사 임명을 대통령에게 요청해야 하며, 대통령은 3일 안에 대한변호사협회에 추천 의뢰를 해야 한다.[1] 대한변호사협회는 7일 안에 각 사건마다 2명의 특별검사 후보를 추천해야 하며, 대통령은 추천된 후보자들 가운데 3일 안에 각 사건마다 1명씩 임명해야 한다.[1]
3. 2. 주요 특검 사례
역대 주요 특검 사례는 다음과 같다.
| 특검 \ | 의혹 \ | 수사 결과 \ | 비용 |
|---|---|---|---|
| 강원일, 최병모 | 조폐공사 파업에 정부 개입, 김태정 검찰총장 부인 등에게 재벌총수 부인 등이 옷 로비[1] | 강희복 전 조폐공사 사장 단독 범행, 로비 실체 인정[1] | 16억원[1] |
| 차정일 | 이용호 전 G&C그룹 회장의 횡령 및 정·관계 로비 | 신승남 당시 검찰총장 동생 등 구속 | 14억원 |
| 송두환 | 2000년 현대그룹에서 대북 7대사업권 확보 및 남북정상회담 개최를 위해 북한에 비밀 송금 | 박지원 前 문화관광부 장관, 임동원 국가정보원 원장 등 국민의 정부 핵심인사 구속, 5억달러 불법 송금 확인 | 14억원 |
| 정대훈 | 철도공사 유전개발사업 추진 과정에 정치권 외압 | 거의 대부분 무혐의 | 14억원 |
| 조준웅 | 삼성 특검 | | | |
| 정호영 | 이명박대통령후보 당시의 BBK 연루, 도곡동 땅 등 차명 소유 등 | 무혐의 | 20억원 이상 |
| 민경식 | 검찰고위간부 박기준·한승철 등의 불법자금 및 향응수수사건 | | | |
| 박태석 | 2011년 10월 26일 재보궐선거일 중앙선거관리위원회와 박원순 서울시장 후보 홈페이지에 대한 사이버테러 | | | |
| 이광범 | 이명박 정부의 내곡동 사저부지 매입과 관련된 배임 및 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」등의 위반 | | |
4. 상설 특별검사제도 (2014년 ~ 현재)
정치권과 법학계는 미국식 상설 특별검사제 도입을 주장해 왔다. 2014년 3월 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'이 제정되어 같은 해 6월부터 시행되었다. 그러나 2016년 11월 22일 기준으로 상설특검법에 따른 특검은 실시된 적이 없다. 박근혜-최순실 게이트나 드루킹 댓글 조작 사건 등은 별도의 특검법으로 특검이 진행되었다.[1]
4. 1. 특별검사의 임명 등에 관한 법률 (2014년)
2014년 3월 제정되어 같은 해 6월부터 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'이 시행되었다.[1] 정치권과 법학계는 미국식 상설 특별검사제 도입을 주장하고 있다.[1]4. 2. 상설 특별검사제도 운영 현황
새로 시행된 「특별검사의 임명 등에 관한 법률」은 국회가 정치적 중립성과 공정성 등을 이유로 특별검사의 수사가 필요하다고 본회의에서 의결한 사건과, 법무부 장관이 이해관계 충돌이나 공정성 등을 이유로 특별검사의 수사가 필요하다고 판단한 사건에 한해서 특별검사를 실시하도록 규정하고 있다.그러나 2016년 11월 22일 현재 상설특검법 시행 이후 이 법에 따른 특검이 실시된 적은 없다. 박근혜-최순실 게이트나 드루킹 댓글 조작 사건에 대해서는 별도의 특검법이 통과되었다.[1]
5. 상설 특별검사제도 실시 이후 개별 특검법
상설 특별검사 제도가 시행되고 있음에도 불구하고, 정치적 중립성 등의 문제로 인해 여전히 개별 특검법에 따른 특검이 실시되는 경우가 있다. 대표적인 사례로는 박근혜-최순실 게이트 특검(2016년), 드루킹 댓글 조작 사건 특검(2018년) 등이 있다.
5. 1. 박근혜-최순실 게이트 특검 (2016년)
최순득과 최순실 등 민간인에 의한 국정농단 의혹 사건 규명을 위한 특별검사 임명에 관한 법률에 따라 박영수 특별검사가 임명되어 수사가 완료되었다.[1]5. 2. 드루킹 댓글 조작 사건 특검 (2018년)
허익범 특별검사가 이끈 드루킹 댓글 조작 사건 특검은 드루킹의 인터넷상 불법 댓글 조작 사건과 관련된 진상규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률에 따라 진행되었다. 이 특검은 수사 기간 연장 요청을 포기하고 수사를 완료한 최초의 사례이다.6. 특별검사제도와 관련된 논쟁
대한민국의 특별검사제도와 관련하여 특임검사제와 고위공직자범죄수사처(공수처) 설치에 대한 논쟁이 있었다.
특임검사제는 검찰총장이 임명하므로 검찰 수뇌부의 영향을 받을 수 있다는 비판이 있다. 반면, 미국식 특별검사 제도는 법무부 장관이 임명하고 의회 추천도 가능하여 검찰 수뇌부와 독립적인 수사가 가능하다.[1] 채동욱 검찰총장은 미국식 특별검사제가 위헌이라며 반대하고 특임검사제를 주장했으나, 미국 연방 대법원은 미국식 특별검사제를 합헌으로 판결했다.[1]
고위공직자범죄수사처(공수처)는 고위공직자 범죄를 전담하는 상설 기관 설치에 대한 주장이다. 이는 대검 중수부의 업무 대부분을 이전하는 것을 의미한다. 미국식 특별검사제도는 사건 발생 시 임시 특별검사를 임명하여 10년에 한 건 정도 처리하는 반면, 공수처는 정규직 검사와 수사관을 배치하여 매달 여러 건을 처리한다는 차이가 있다.
기존 한국 특검법, 미국식 특검법, 공수처의 차이점은 다음과 같다.
| 구분 | 기존 한국 특검법 | 미국식 특검법 | 공수처 |
|---|---|---|---|
| 법률 형태 | 임시 법률 | 상설 법률 | 상설 법률 |
| 특별검사 임명 | 임시 | 임시 | 상설 |
| 처리 사건 수 | 10년에 한 건 | 10년에 한 건 | 10년에 수천 건 |
| 대상 업무 | 대검 중수부가 처리 못하던 업무 | 대검 중수부가 처리 못하던 업무 | 대검 중수부의 기존 업무 대부분 이전 |
| 수사 개시 조건 | 여야 합의 | 여야 합의 | 여야 합의 불필요 |
6. 1. 특임검사제
특임검사제는 Special Counsel영어 제도와 달리 검찰총장이 임명하기 때문에, 결국 검찰 수뇌부의 의중에 반하는 수사를 하기 힘들다는 비판이 있다. 반면에 미국식 특별검사 제도는 미국 법무부 장관이 임명하며, 의회에서 추천하는 경우도 있어서, 검찰 수뇌부의 의중과는 관계없이 수사를 할 수 있다.[1]채동욱 검찰총장은 미국식 특별검사제가 위헌이라며 반대하며, 대신 특임검사제를 주장했다. 특임검사제는 새로운 제도가 아니라 기존 검사 중에서 특임검사를 지명해 사건을 배당하는 것이다.[1]
미국식 특별검사제가 위헌이라는 주장은 미국 법무부에서 주장했던 것으로서, 미국 연방 대법원은 합헌이라고 판결했다.[1]
6. 2. 고위공직자범죄수사처(공수처)
고위공직자범죄수사처(공수처)는 상설 법률과 상설 수사기구를 통해 고위공직자 범죄를 전담하는 기관을 만들자는 주장이다. 이는 대검 중수부의 업무 대부분을 이전하는 것을 의미한다.미국식 특별검사제도는 상설 법률에 근거하지만, 실제로는 사건이 발생했을 때만 임시 특별검사가 임명되어 10년에 한 건 정도 처리한다. 반면 공수처는 정규직 검사와 수사관을 배치하여 매달 여러 건을 처리한다는 점에서 차이가 있다.
다음은 기존 한국 특검법, 미국식 특검법, 공수처의 차이점을 비교한 표이다.
| 구분 | 기존 한국 특검법 | 미국식 특검법 | 공수처 |
|---|---|---|---|
| 법률 형태 | 임시 법률 | 상설 법률 | 상설 법률 |
| 특별검사 임명 | 임시 | 임시 | 상설 |
| 처리 사건 수 | 10년에 한 건 | 10년에 한 건 | 10년에 수천 건 |
| 대상 업무 | 대검 중수부가 처리 못하던 업무 | 대검 중수부가 처리 못하던 업무 | 대검 중수부의 기존 업무 대부분 이전 |
| 수사 개시 조건 | 여야 합의 | 여야 합의 | 여야 합의 불필요 |
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