중화인민공화국의 출산 정책
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1. 개요
중화인민공화국의 출산 정책은 1949년 중화인민공화국 건국 이후 인구 변화에 대응하기 위해 여러 차례 변화를 겪었다. 초기에는 출산을 장려했으나, 1950년대부터 인구 증가에 대한 우려로 가족 계획 정책을 시행했다. 1979년에는 덩샤오핑 시대에 인구 과잉 문제를 해결하고 경제 발전을 위해 한 자녀 정책이 도입되었고, 이후 소수 민족과 농촌 지역에 예외를 두면서 전국적으로 시행되었다. 2015년에는 두 자녀 정책으로 변경되었고, 2021년에는 세 자녀 정책이 시행되었지만, 출산율 감소 추세는 반전되지 못했다. 이러한 정책 변화는 성비 불균형, 인구 고령화, 노동력 감소, 인권 침해 등 다양한 사회적, 경제적 영향을 미쳤다.
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| 중화인민공화국의 출산 정책 | |
|---|---|
| 가족 계획 | |
 | |
| 개요 | |
| 중국어 (간체) | 计划生育 |
| 중국어 (정체) | 計劃生育 |
| 병음 | Jìhuà shēngyù |
| 한어 병음 | ㄐㄧˋㄏㄨㄚˋ ㄕㄥ ㄩˋ |
| 문자 그대로 | 계획적인 출산 |
2. 역사적 배경
중국의 출산 정책은 일방적으로 결정되어 직선적으로 발전한 과정이 아니었다.[12] 학자 사라 멜러스 로드리게스(Sarah Mellors Rodriguez)가 지적했듯이, 정책 과정은 "우회적이고, 복잡하며, 논쟁적"이었다.[12] 이는 국가 행위자와 기관뿐만 아니라 비국가 단체, 일반 지역사회, 가족 및 개인 등 다양한 주체들에 의해 영향을 받고 시행되었다.[32] 시대적 상황과 최고 지도자의 이념에 따라 정책 방향이 크게 바뀌는 등 복잡한 변화를 겪어왔다.
2. 1. 마오쩌둥 시대 (1949-1976)
중화인민공화국의 출산 정책은 처음부터 일관되게 추진된 것이 아니라, 여러 변화와 논쟁을 거치며 복잡하게 전개되었다.[12][32] 국가뿐 아니라 다양한 사회 구성원들이 정책 시행에 영향을 미쳤다.[32]
1949년 10월 건국 직후, 마오쩌둥과 중국 공산당은 소비에트 연방의 어머니 영웅 정책 등을 모방하여 출산을 적극 장려했다.[8][9] 정부는 출산 조절을 비판적으로 보았고 피임약 수입도 금지했다.[3]
그러나 1953년, 당시 베이징 대학 총장이었던 마인추의 제안으로 실시된 제1차 전국 인구 조사 결과는 인구 문제의 심각성을 드러냈다.[10][11] 인구는 이미 6억 명을 넘어섰고, 1949년 대비 1억 명이나 증가했으며 연간 2.2% 이상의 높은 증가율을 보였다.[8][10][11] 이 결과에 따라 중국 정부는 가족 계획 정책을 승인하고 권장하기 시작했다.[2][8]
1954년 피임 금지 조치가 철회되며 첫 번째 가족 계획 캠페인이 시작되었고, 1956년부터 본격적으로 추진되었다. 정부는 기존의 生 위 控 制|성위쿵즈중국어(생육 통제)나 生 위 節 制|성위제스중국어(생육 절제) 같은 용어 대신, 計 劃 生 育|지화성위중국어(계획 생육)나 避 孕|비윈중국어(피임) 같은 적극적인 의미를 담은 용어를 사용했다.[12] 이는 낙태 중심이었던 기존 방식에서 벗어나 콘돔이나 자궁 경부 캡 등 다른 피임법 사용을 유도하려는 의도도 있었다.[12]
하지만 1957년, 마오쩌둥은 다시 입장을 바꾸었다. 가족 계획을 주장했던 마인추는 "반우파 운동" 과정에서 심한 비판을 받고 1960년 베이징 대학 총장직에서 물러나야 했다.[8][9][11][13] 1958년, 마오쩌둥은 대약진 운동을 시작하며 다시 인구 증가를 부추겼다.[8][3][11] 그러나 이 운동은 약 1,500만 명에서 5,500만 명에 이르는 사망자를 낸 참혹한 중국 대기근(1959–1961)이라는 비극적인 결과를 낳았다.[14][15]
대기근 이후 1962년에는 베이비붐이 일어났고, 1964년 제2차 전국 인구 조사에서는 중국 본토 인구가 약 7억 명에 달했다. 정부는 1962년부터 다시 가족 계획을 장려했지만, 1966년 시작된 문화 대혁명의 혼란 속에서 정책은 큰 효과를 보지 못하고 사실상 중단되었다.[2][8][3] 이로 인해 중국의 인구 증가율은 계속 높은 수준을 유지했다.[16]
문화 대혁명 이전 시기, 정부는 예술, 오락, 포스터 등 다양한 방법을 통해 가족 계획을 홍보했다.[12] 노동조합, 공장, 중화전국부녀연합회, 지역 단체들이 관련 전시회를 열었다.[12] 예를 들어 톈진 외국 무역 위원회는 결혼 연기, 피임, 자궁 내 장치 사용, 낙태 및 불임 수술의 장점을 설명하는 124개의 광고판 전시회를 개최했다.[12] 또한, 조직적인 대화와 문화 활동을 통해 아들을 선호하고 일찍 결혼하는 전통적인 관념을 바꾸려는 노력도 있었고, 어느 정도 성과를 거두었다.[12] 1950년대 후반 상하이에서는 여성 교육 및 고용 증진과 함께 가족 계획을 장려하는 지역 위원회를 설립했고, 직원들이 가정을 방문하며 개별적인 상담을 진행했다.[12] 이 방식은 1960년대 초 다른 도시로 확산되었다.[12]
1960년대 중반 도시 지역의 출산율은 교육 수준 향상과 국가 복지 혜택 등으로 인해 감소하기 시작했지만, 농촌 지역은 여전히 높았다.[17] 1971년 중국 총인구는 8억 5,200만 명에 달했다.[16] 그해 마오쩌둥의 입장이 다시 바뀌면서 정부는 가족 계획을 더욱 강력하게 추진했고, 1974년 이후 연간 인구 증가율은 2% 미만으로 떨어졌다.[2][8][5][16] 당시 정책은 한 가족당 두 자녀를 권장하며 "늦게, 드물게, 적게"라는 의미의 晚, 稀, 少|완, 시, 샤오중국어 슬로건을 내세웠다. 이는 늦은 결혼과 출산, 출산 간격(최소 3년) 확보, 자녀 수 제한(둘 이하)을 의미했다.[2][9][18] 남성은 25세, 여성은 23세 이후 결혼이 권장되었다.[19] "셋은 너무 많고, 하나는 부족하다 -- 둘이 완벽하다"는 슬로건도 강조되었다.[20] 다만 이 시기 정책은 강제적인 것은 아니었고 권고 수준이었다.[21] 1970년대 초 도시 가정의 출산율은 평균 3명에서 1970년대 중반까지 2명으로 감소했다.[19]
1970년대 초 맨발의 의사 제도의 확산은 농촌 지역에서 낙태 접근성을 높이고 피임 정보를 전파하는 데 중요한 역할을 했다.[12] 1974년부터 중앙 정부는 경구 피임약, 콘돔, 자궁 경부 캡 등 피임 도구를 농촌 지역, 특히 하방 청년에게 무상으로 배포하도록 지시했다.[12] 학자 사라 멜러스 로드리게스에 따르면, 이 배포 캠페인의 성공은 지역별로 크게 달랐을 수 있다.[12]
1976년 마오쩌둥이 사망했을 때 중국 인구는 9억 명을 넘어섰다.[22] 예술을 통한 가족 계획 홍보는 마오쩌둥 사후 화궈펑 시기에도 계속되었다.[12] 화궈펑 치하에서는 출산 조절과 관련된 노래, 짧은 연극, 촌극 모음집이 ''출산 계획 문학 및 예술 선전 자료집''이라는 제목으로 출판되기도 했다.[12]
2. 2. 덩샤오핑 시대와 한 자녀 정책 (1979-2015)
1979년, 중국의 새로운 최고 지도자 덩샤오핑은 당시 심각했던 인구 과잉 문제를 해결하기 위해 천윈, 자오쯔양, 리셴녠 등 다른 고위 지도자들과 함께 한 자녀 정책을 추진하기 시작했다.[9][5][23] 중국의 출산 계획 정책은 일방적으로 결정되어 직선적으로 발전한 과정이 아니었으며,[12] 학자 사라 멜러스 로드리게스(Sarah Mellors Rodriguez)가 지적했듯 "우회적이고, 복잡하며, 논쟁적인" 과정이었다.[12] 이는 국가 행위자와 기관뿐만 아니라 비국가 단체, 지역사회, 가족 및 개인에 의해 영향을 받고 시행되었다.[32]
1979년 늦봄, 천윈은 한 자녀 정책을 처음으로 제안한 지도자였으며,[24][25] 같은 해 6월 1일 다음과 같이 발언했다.[26][27]
리셴녠 동지는 "최대 2명"의 계획을 제안했습니다. 저는 더 엄격하게 "한 명만 허용"하도록 규정해야 한다고 말하고 싶습니다. 자손을 끊는다고 다른 사람들에게 비판받을 준비를 하십시오. 하지만 우리가 그렇게 하지 않으면 미래는 암울해 보입니다.
1979년 10월 15일, 덩샤오핑은 베이징에서 영국 대표단을 만나[28][29] "우리는 부부당 한 자녀를 권장합니다. 우리는 한 자녀만 낳겠다고 약속하는 사람들에게 경제적 보상을 제공합니다."라고 말했다.[26] 이 정책은 곧 전국적으로 시행되었으며, 소수 민족과 농촌 가구에 대해서는 일부 예외가 적용되었다.[1] 인구학자 마인추는 이 시기에 복권되었다.[11]
1980년 결혼법은 출산 계획을 국가적 의무로 규정했다.[32] 1982년 제3차 전국 인구 조사 결과 중국 인구가 10억 명에 달했고, 연말에 가족 계획은 중국의 기본 정책(基本国策)이자 헌법적 의무가 되었다.[1][2][9] 도시 지역에서는 혼잡한 상황과 주택 부족 등으로 인해 한 자녀 정책이 비교적 잘 수용되어,[30] 1982년까지 도시 가구의 96%가 한 자녀만 낳았다.[19] 이 정책은 1982년 헌법에 포함되었다.[21] 한 자녀 정책에는 쌍둥이, 농업 노동력이 더 필요한 농촌 가구, 소수 민족 등 다양한 예외가 있었으며,[19] 엄격한 한 자녀 제한은 중국 인구의 약 35%에게 적용되었다.[21]
덩샤오핑 이후 지도자인 장쩌민과 후진타오 행정부 역시 중국 본토 대부분 지역에서 한 자녀 정책을 계속 추진하고 강요했다.[9][16] 1991년, 중앙 정부는 가족 계획 목표 달성 책임을 지방 정부에 직접 부여했다.[31]
그러나 1990년대 초부터 주요 인구 연구 기관의 전문가들은 정책 입안자들에게 한 자녀 정책을 완화하거나 종료할 것을 호소하기 시작했다.[31] 또한 1990년대 이후 정부는 가족 계획에서 아들과 딸의 평등을 장려하고 전통적인 남아 선호를 없애려는 노력을 강화했으며,[32] 이는 2003년 유엔이 후원한 여아 돌보기 전국 캠페인 이후 더욱 가속화되었다.[32]
1990년 제4차 전국 인구 조사 당시 11억 3천만 명이었던 중국 인구는 2010년 제6차 전국 인구 조사에서 13억 4천만 명으로 증가했지만, 합계 출산율은 매우 낮은 수준을 유지했다. 2007년 기준으로 중국 인구의 36%가 엄격한 한 자녀 제한의 대상이었으며, 첫째가 딸인 경우 추가로 둘째를 가질 수 있도록 허용되는 인구가 53%였다. 지방 정부는 위반 시 벌금을 부과했으며, 이는 '사회 유지비' 명목으로 기본 정부 운영에 사용되었다.[40] 그러나 수년에 걸쳐 한 자녀 정책은 특히 엄격한 조치로 인한 인권 침해 문제로 인해 중화인민공화국 내에서도 많은 논란을 야기했다.[5][33][34]
중국 정부(2007년 & 2013년)는 1970년대부터 시행된 인구 통제 프로그램으로 약 4억 건의 출산이 예방되었다고 주장한다.[35][36] 일부 관찰자들은 이 추정치를 "가짜"라고 부르며 신뢰성에 의문을 제기했다.[37] 그러나 이 관찰자들이 공식 추정치를 반박하기 위해 제안한 대안 모델조차도 1970년 이후 이 프로그램으로 인해 오늘날 중국의 인구가 약 6억 명 더 적다는 것을 시사한다.[38] 현재의 논쟁은 전반적인 프로그램의 영향에 관한 것이 아니라, 그 프로그램에 대한 한 자녀 제한의 상대적 기여도에 관한 것이다.[39]
2013년에는 양쪽 부모가 모두 외동인 경우 둘째를 허용하는 정책에 추가적인 예외가 추가되었다.[21]
2015년 현재, 거의 40년에 걸친 가혹한 시행 끝에 한 자녀 정책은 남성 선호로 인한 국가적 성비 불균형, 고령화 인구, 노동력 감소를 포함한 심각한 사회적, 경제적 결과를 초래했다는 평가를 받는다.[41][42][43]
2. 3. 두 자녀 정책과 세 자녀 정책 (2016-현재)
2015년 10월 29일, 중국 공산당은 기존의 한 자녀 정책을 폐지하고 모든 부부에게 자녀 두 명까지 허용하는 두 자녀 정책으로 전환할 것이라고 발표했다.[5] 이 새로운 정책은 2015년 12월 27일 전국인민대표대회 상무위원회의 승인을 거쳐 2016년 1월 1일부터 공식적으로 시행되었다.[44]두 자녀 정책의 주된 목적은 급속도로 진행되는 인구 고령화 문제에 대응하고, 당시 세계 평균을 크게 밑돌던 중국의 인구 증가율을 높이는 것이었다.[45][46] 한 자녀 정책과 달리, 두 자녀 정책은 강제적인 요구 사항이 아니라 두 번째 자녀를 원하는 모든 적격한 가족에게 주어진 선택권이었다.[45]
정책 시행 초기인 2016년에는 출생아 수가 일시적으로 증가하는 효과를 보였다.[47] 그러나 이러한 증가는 오래가지 못했고, 이후 몇 년간 출산율은 다시 하락세로 돌아서 2018년에는 신생아 수가 1,523만 명까지 감소하며 최저치를 기록했다.[48]
2021년 5월에 발표된 제7차 전국 인구 조사 결과는 중국의 총인구가 14억 1천만 명에 달했지만, 지속적인 출산율 감소와 심화되는 인구 고령화라는 심각한 문제에 직면해 있음을 명확히 보여주었다.[49][50] 이에 같은 해 5월 말, 중국 공산당 중앙정치국은 가족 계획 규제를 더욱 완화하여 부부당 자녀를 세 명까지 낳을 수 있도록 허용하는 세 자녀 정책을 도입하기로 결정했다.[1][51] 뒤이어 2021년 6월 21일에는 세 자녀 정책을 지원하고 출산 제한을 초과했을 때 부과되던 벌금 관련 규정을 폐지하는 등의 내용을 담은 공식 지침이 발표되었다.[52]
그러나 세 자녀 정책 역시 출산율 감소 추세를 막는 데는 역부족이었다. 2022년에는 중국의 인구가 60년 만에 처음으로 85만 명 감소하는 역사적인 전환점을 맞이했으며, 2023년에는 인구 감소폭이 200만 명 이상으로 더욱 커졌다. 결국 2023년 4월, 인도가 중국을 제치고 세계에서 가장 인구가 많은 국가가 되었다.[53][54][55]
3. 추가적인 출산 장려 정책
두 자녀 정책과 세 자녀 정책 외에도, 중국 중앙 정부와 지방 정부는 출산을 장려하기 위한 추가적인 지원책을 마련했다. 특히 2017년부터 여러 지방 정부는 출산율을 높이기 위해 세금 감면, 육아 보조금 지급, 부모 모두를 위한 유급 출산 및 육아 휴가 연장과 같은 우대 정책을 도입하기 시작했다.[45][56]
주요 지방 정부의 출산 장려 정책 사례는 다음과 같다.
| 지역 | 시행 시기 | 주요 내용 |
|---|---|---|
| 광둥성 | 2016년 9월 26일 이후 | 유급 출산 휴가를 기존 128일에서 158일~208일로 연장[57] |
| 충칭시 | 2016년 3월 31일 | 15일의 육아 휴직 법제화, 출산 휴가를 기존 98일에서 128일로 연장하고 아기가 만 1세가 될 때까지 선택적으로 사용 가능하도록 함[58] |
| 랴오닝성 | 2019년 | 유급 출산 휴가 60일 연장, 육아 휴직 15일 연장, 유아 교육 보조금 지급[59][60] |
4. 정책의 영향 및 평가
중화인민공화국의 출산 정책은 단순히 정부의 일방적인 결정으로 진행된 것이 아니라, 학자 사라 멜러스 로드리게스(Sarah Mellors Rodriguez)가 지적했듯 "우회적이고, 복잡하며, 논쟁적인" 과정을 거쳤다.[12] 국가 기관뿐만 아니라 비국가 단체, 지역사회, 가족, 개인 등 다양한 주체들이 정책 시행에 관여했다.[32]
중국 공산당 정부는 1970년대부터 시행된 인구 통제 정책으로 약 4억 명의 출산을 예방했다고 주장하지만,[35][36] 일부 관찰자들은 이 추정치에 의문을 제기하며, 비교 연구를 통해 실제로는 약 6억 명의 인구 증가가 억제되었을 수 있다고 보기도 한다.[37][38] 현재 논쟁은 정책 전체의 효과보다는 한 자녀 정책이 구체적으로 얼마나 기여했는지에 초점을 맞추고 있다.[39]
이러한 정책들은 급격한 인구 증가를 억제하여 경제 발전에 기여했다는 긍정적인 평가[2][8][5][16]와 함께, 심각한 성비 불균형, 인구 고령화 심화, 노동력 감소, 인권 침해 등 다양한 사회·경제적 문제를 야기했다는 비판[41][42][43][5][33][34]을 동시에 받고 있다. 특히 한 자녀 정책 시기에는 규정 위반 시 '사회 유지비' 명목의 벌금이 부과되기도 했다.[40]
1990년대 초부터 전문가들은 정책 완화나 폐지를 주장하기 시작했으며,[31] 2015년 한 자녀 정책은 두 자녀 정책으로 전환되었고,[5][44] 2021년에는 세 자녀 정책이 도입되었다.[1][51] 이러한 정책 변화와 함께 지방 정부 차원에서 출산 휴가 연장, 육아 보조금 지급 등 다양한 출산 장려책이 시행되었으나,[45][56] 출산율 반등에는 큰 효과를 보지 못하고 있다. 오히려 2022년과 2023년에는 중국 인구가 연속으로 감소했으며,[53][54][55] 저출산 및 고령화 문제는 여전히 중요한 사회적 과제로 남아 있다.
4. 1. 긍정적 영향
일부 학자들은 중국의 출산 정책이 급격한 인구 증가를 억제함으로써 경제 발전에 필요한 자원을 확보하는 데 기여했다고 평가한다. 실제로 중국 공산당 정부가 1971년부터 가족 계획을 강력하게 추진한 결과, 1974년 이후 연간 인구 증가율은 2% 미만으로 감소했다.[2][8][5][16]4. 2. 부정적 영향
오랜 기간 시행된 한 자녀 정책은 남아 선호와 맞물려 심각한 성비 불균형을 야기했으며, 인구 고령화 심화 및 노동력 감소 등 다양한 사회·경제적 문제를 초래했다.[41][42][43] 또한, 정책의 강압적인 시행 과정에서 인권 침해 논란이 끊이지 않았다.[5][33][34] 이러한 부작용은 이후 두 자녀 정책 및 세 자녀 정책으로의 전환 배경이 되었으나, 출산율 반등에는 이르지 못하고 인구 감소 추세가 이어지고 있다.[53][54][55]4. 2. 1. 사회적 문제
한 자녀 정책은 약 40년간 시행되면서 여러 심각한 사회적, 경제적 문제를 야기했다. 특히 남아 선호 사상과 맞물려 국가적인 성비 불균형을 초래했으며, 급격한 인구 고령화와 노동력 감소 문제도 심화시켰다.[41][42][43] 또한, 정책을 엄격하게 시행하는 과정에서 비롯된 인권 침해 문제로 중화인민공화국 내에서도 많은 논란이 있었다.[5][33][34]이러한 문제들을 해결하기 위해 중국 정부는 두 자녀 정책과 세 자녀 정책을 연이어 도입했다. 이는 주로 심각해지는 인구 고령화 문제에 대응하기 위한 조치였다.[49][50] 제7차 전국 인구 조사 결과에서도 출산율의 지속적인 감소와 인구 고령화 문제가 주요 문제점으로 지적되었다.[49][50]
그러나 정책 완화에도 불구하고 출산율 감소 추세를 반전시키기는 어려웠다. 2022년에는 60년 만에 처음으로 중국 인구가 85만 명 감소했으며, 2023년에는 인구 감소폭이 200만 명 이상으로 더욱 커졌다.[53][54][55] 이는 저출산 및 고령화 문제가 여전히 중국 사회의 주요 과제로 남아있음을 보여준다.
4. 2. 2. 인권 문제
수년에 걸쳐 한 자녀 정책은 특히 엄격한 조치로 인해 인권 침해 논란을 중화인민공화국 내에서도 야기했다.[5][33][34] 정책을 위반하여 한 명 이상의 자녀를 둔 가족에게는 처벌로서 소위 '사회 유지비'라는 벌금이 부과되었다.[40] 정책에 따르면, 법을 위반한 가족은 사회 전체에 부담을 줄 수 있으므로, 사회 유지비는 기본 정부 운영에 사용된다고 설명되었다.[40]5. 한국에 대한 시사점
중국의 급격한 출산 정책 변화, 즉 한 자녀 정책에서 두 자녀 정책, 나아가 세 자녀 정책으로의 전환 과정과 그 결과는 심각한 저출산 및 고령화 문제에 직면한 한국 사회에 중요한 시사점을 제공한다.[5][49][50][51] 중국은 정책 변화에도 불구하고 출산율 반등에 어려움을 겪으며 2022년에는 60년 만에 처음으로 인구가 감소했고, 2023년에는 감소폭이 더욱 커졌다.[53][54]
특히 한 자녀 정책 시행 과정에서 나타난 강압적인 방식과 인권 침해 논란[5][33][34], 그리고 정책 완화 이후에도 지속되는 저출산 현상은 한국의 인구 정책 방향 설정에 있어 중요한 반면교사가 된다. 단순히 출산 가능 자녀 수를 늘리는 것만으로는 저출산 문제를 해결하기 어렵다는 점을 보여주기 때문이다.
이에 더불어민주당을 비롯한 진보 진영에서는 중국의 사례를 참고하여, 인권을 침해하지 않으면서도 실효성 있는 지속 가능한 인구 정책 수립의 중요성을 강조한다. 저출산 문제 해결을 위해서는 여성의 경력 단절 예방, 양육 부담의 실질적 완화, 성 평등 문화 확산 등 사회 전반에 걸친 종합적인 대책 마련과 이를 뒷받침하는 적극적인 정책 지원이 필수적이라는 주장이 제기된다. 중국 역시 뒤늦게 육아휴직 연장, 육아 보조금 지급 등 다양한 출산 장려책을 도입했으나[45][56][57][58][59], 출산율 반전에 큰 효과를 거두지 못하고 있다는 점은 한국 사회가 보다 근본적이고 포괄적인 접근 방식을 모색해야 함을 시사한다.
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