대통령 기록물
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1. 개요
대통령 기록물은 대통령의 직무 수행과 관련된 기록물의 관리, 공개, 이관 등에 관한 사항을 규정하는 제도이다. 대통령 기록물 관리의 목적은 국정 운영의 투명성과 책임성을 높이는 것이며, 관련 법률로는 공공기록물법과 대통령기록물법이 있다. 기록물의 삭제 및 이관에 대한 법적 규정에도 불구하고, 합법성과 재량권을 둘러싼 논쟁이 있으며, 특히 노무현 전 대통령의 정상회담록 삭제 지시와 관련된 논란이 있었다. 기록물은 국회 재적 의원 3분의 2 이상의 찬성 의결, 법원 영장 제시 등의 예외적인 경우에 공개될 수 있으며, 전직 대통령에게는 열람권이 보장된다. 대통령기록물법 제정 이전에는 약 117만 건의 기록물이 생산되었으며, 법 제정 이후 노무현 대통령은 약 750만 건, 이명박 대통령은 약 1088만 건의 기록물을 남겼다. 대통령 기록물 유출 논란과 관련하여 노무현 전 대통령 등이 고발되었으나, 불기소 종결되었다.
국정 운영의 투명성과 책임성을 높이기 위해 기록물을 작성하도록 하고 있다. 특히 노무현 대통령은 '이전 정권들의 기록들이 제대로 남아 있지 않아서 집권 초기 곤란을 겪었다'고 말하며 기록 관리의 중요성을 강조했다.[1]
대통령기록물은 「공공기록물 관리에 관한 법률」 및 「대통령기록물 관리에 관한 법률」에 따라 정의된다. 이 법률들에 따르면, 대통령기록물은 대통령의 직무 수행과 관련하여 대통령 본인 또는 그를 보좌하거나 자문하는 기관, 그리고 경호 업무를 수행하는 기관에서 생산하거나 접수한 모든 형태의 기록정보 자료를 포함한다. 이는 종이 문서뿐만 아니라 도면, 사진, 필름, 녹음 테이프, 슬라이드, 그리고 전자문서와 같은 다양한 매체에 기록된 정보를 모두 아우른다.
대통령 기록물의 삭제 및 이관 문제는 법적으로 민감한 사안이다. 특히 2013년 10월, 노무현 전 대통령의 정상회담록 삭제 지시 의혹이 불거지면서 해당 행위의 합법성 여부를 둘러싼 법리적 논쟁이 시작되었다.[1] 이 논쟁은 대통령에게 기록물 관리 및 이관 대상 선정에 대한 재량권이 있는지, 그리고 특정 행위가 사법 심사의 대상이 되는지 등 대통령기록물 관리에 관한 법률의 해석과 적용 범위를 둘러싼 핵심 쟁점들을 포함하고 있다. 상세한 내용은 합법론과 불법론 섹션에서 다룬다.
대통령기록물은 대통령기록물 관리에 관한 법률에 따라 지정된 보호 기간 동안 엄격하게 관리되며, 이 기간에는 원칙적으로 공개되지 않는다. 그러나 대통령기록물 관리에 관한 법률 제17조 4항에 따라, 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성 의결, 중요 증거로 판단되어 관할 고등법원장이 발부한 영장 제시, 또는 대통령기록관 직원의 업무상 필요 등 법률에서 정한 매우 예외적인 요건을 충족하는 경우 최소한의 범위 내에서 열람, 사본 제작, 자료 제출이 허용될 수 있다. 이러한 예외적 공개는 국가안전보장, 외교 관계, 국민 경제 안정 등 중대한 공익을 해칠 우려가 없는 경우에 한해 신중하게 이루어진다.
2. 목적
3. 기록물의 정의 및 법적 근거
4. 기록물의 삭제 및 이관
4. 1. 합법론
대통령 기록물 관리에 있어 대통령에게 기록물 삭제 및 이관 대상 결정에 대한 재량권이 있다는 주장이 있다. 이는 주로 더불어민주당 등에서 지지하는 입장이다.
이러한 합법론의 주요 근거로는 관련 법률 해석상 대통령에게 기록물의 보존 가치를 판단하고 이관 대상을 결정할 권한이 있다는 '재량권설'과, 특정 기록 관련 행위가 사법심사 대상이 아닌 고도의 통치행위에 해당한다는 '통치행위설' 등이 제시된다.
4. 1. 1. 재량권설
더불어민주당 등에서 제기하는 주장으로, 대통령에게 기록물을 적법하게 삭제하고 이관 대상을 결정할 재량권이 있다는 내용이다.
대통령기록물법에서 정의하는 "기록물"은 공공기록물 관리에 관한 법률 제3조 제2호에 따른 기록물을 말한다. (대통령기록물법 제2조 제1의2항 가목) 그런데 공공기록물 관리에 관한 법률은 제2조에서 이 법이 "국가적으로 보존할 가치가 있다고 인정되는" 공공기록물에만 적용된다고 명시하고 있다. 따라서 대통령기록물법상 "기록물"의 정의 역시 단순히 생산된 모든 자료가 아니라, "보존 가치가 인정되는" 기록물로 해석해야 하며, 이 과정에서 대통령의 판단, 즉 재량권이 개입될 여지가 있다는 것이다. 이는 관계 부서 장관들의 실무에서도 유사하게 적용되고 있다는 견해가 있다.
대통령기록물법 제7조 제1항은 "대통령의 직무수행과 관련한 모든 과정 및 결과가 기록물로 생산·관리되도록 하여야 한다"고 규정한다. 이를 근거로 모든 기록물을 남겨야 한다는 주장이 있지만, 이 조항을 위반했을 때 직접적으로 처벌하는 규정은 없다. 따라서 해당 규정은 강제적인 의무라기보다는 노력해야 할 의무를 나타내는 것으로 해석할 수 있다. 또한, 이 조항이 "모든 과정 및 결과"를 기록물로 남기라고 했을 뿐, 생산된 "모든 문서"를 반드시 남기거나 이관해야 한다고 명시한 것은 아니며, 대통령에게 이관 대상 선정에 대한 재량권이 없다고 명시한 규정도 없다는 점이 근거로 제시된다.
실제로 이명박 정부 당시, 차기 대통령이 열람할 수 있는 대통령 기록물을 0건으로 결정하여 이관한 사례가 있다. 또한 30년간 비밀로 보존하도록 지정된 문서들 중 상당수가 삭제되고 극히 일부만 대통령기록물로 지정되었다는 의혹이 언론을 통해 제기되기도 했다. 다만, 이는 기밀 자료를 직접 확인하여 검증된 사실이라기보다는 의혹 제기 수준의 보도였다.
노무현 정부에서 대통령기록물법이 제정되기 전까지는, 대통령 관련 기록물 대부분이 임기 종료 후 폐기되거나 은닉되는 경우가 많았고, 다음 정부로 체계적으로 이관되지 않는 것이 일반적인 관행이었다.
4. 1. 2. 통치행위설
통치행위설은 민주당과 노무현재단, 일부 검사 등이 주장하는 견해이다. 이 주장에 따르면, 노무현 전 대통령의 정상회담록 삭제 지시는 고도의 정치적 판단이 필요한 통치행위에 해당하므로 사법심사가 불가능하며, 따라서 합법적인 행위이다. 미국 등 일부 국가에서는 대통령의 군사 및 외교 관련 행위를 통치행위로 보아 사법심사를 하지 않는 판례가 있다. 이러한 맥락에서 외교회담 자체뿐만 아니라 관련 녹취록의 작성 여부, 작성 후 삭제 여부, 기록물 이관 여부 등도 모두 외교회담에 부수되는 행위로서 대통령의 고유한 통치행위 영역에 속한다고 본다.
4. 2. 불법론
2013년 노무현 전 대통령의 정상회담록 삭제 지시 의혹과 관련하여 해당 행위가 대통령기록물 관리에 관한 법률(이하 대통령기록물법) 위반인지 여부를 두고 법리적 논쟁이 있었다.[1]
대통령기록물법 위반이라는, 이른바 '불법론'의 주요 논거는 다음과 같다.4. 2. 1. 법률 조항 해석 논란
대통령기록물 관리에 관한 법률의 일부 조항에 대한 해석을 둘러싼 논쟁이 존재한다. 특히 2013년 노무현 전 대통령의 정상회담록 삭제 지시 의혹과 관련하여 법리 공방이 벌어지면서 이러한 논쟁이 부각되었다.[1] 핵심 쟁점은 대통령기록물법 제7조 제1항("대통령의 직무수행과 관련한 모든 과정 및 결과가 기록물로 생산·관리되도록 하여야 한다")과 제14조 제1항("누구든지 무단으로 대통령기록물을 파기·손상·은닉·멸실 또는 유출하거나 국외로 반출하여서는 아니 된다")의 해석이다.[4]
한쪽에서는 대통령이 기록물을 적법하게 관리하고 이관 대상을 결정할 재량권을 가진다고 주장한다. 주로 민주당 측에서 제기하는 이 주장은 대통령기록물법상의 "기록물" 정의가 공공기록물 관리에 관한 법률 제3조 제2호에 따른 기록물을 의미하며[2], 해당 법률은 "국가적으로 보존할 가치가 있다고 인정되는" 기록물에 적용된다는 점(동법 제2조)을 근거로 든다.[3] 즉, 모든 생산 문서가 아니라 보존 가치가 인정되는 기록물만이 법의 적용 대상이며, 이 가치 판단에는 대통령의 재량권이 개입될 수 있다는 해석이다.[3] 또한, 제7조 제1항의 "하여야 한다"는 규정은 직접적인 처벌 조항이 없으므로[4], 강제 규정이라기보다는 노력해야 한다는 선언적 의미로 해석할 수 있으며, "모든 과정 및 결과"를 기록하라는 것이지 "모든 문서"를 남기라는 의미는 아니라고 본다.[4]
더 나아가, 노무현 전 대통령의 정상회담록 관련 지시는 고도의 정치적 판단이 요구되는 통치행위에 해당하여 사법심사의 대상이 될 수 없다는 주장도 제기되었다.[6] 미국 등에서는 대통령의 외교·군사 관련 행위를 통치행위로 인정하여 사법심사를 제한하는 판례가 있으며, 이 관점에서 외교 회담 기록의 생성, 삭제, 이관 여부 등은 대통령의 고유한 통치 영역에 속한다는 것이다.[6]
반면, 다른 한쪽에서는 대통령기록물법 제7조 제1항에 따라 대통령 직무와 관련된 모든 기록물은 생산·관리되어야 하며, 이를 무단으로 파기·은닉하는 것은 제14조 위반이라고 주장한다.[5] 제14조를 위반할 경우 제30조에 따라 10년 이하의 징역 또는 3000만원 이하의 벌금에 처해질 수 있으므로, 기록물 삭제 지시 등은 형사처벌 대상이 될 수 있다는 입장이다. 이 관점에서는 청와대에서 생산된 모든 기록이 대통령기록물이며 보존 대상이라고 본다.[5]
그러나 역대 대통령 중 누구도 모든 문서를 예외 없이 보존하여 차기 정부에 이관한 전례가 없다는 점에서, 모든 기록물의 완전한 보존 및 이관을 요구하는 해석은 현실과 동떨어진 무리한 주장이라는 비판도 있다. 예를 들어, 문서 작성 과정에서의 초안이나 단순 오타 수정본까지 모두 보존해야 한다는 주장은 과도하다는 지적이다. 또한, 이러한 엄격한 해석을 적용할 경우, 외교 회담 기록이 일부 누락되는 것만으로도 관련자들이 형사 처벌 대상이 될 수 있다는 비현실적인 결론에 이를 수 있다는 반론도 제기된다.
실제로 이명박 전 대통령은 차기 대통령이 열람 가능한 기록물을 거의 남기지 않고 대부분을 30년 기밀로 지정하거나 일부만 대통령기록물로 지정했다는 보도가 있었으나, 이는 의혹 제기 수준이며 기밀자료를 직접 확인한 것은 아니다.[4] 노무현 정부에서 대통령기록물법이 제정되기 이전에는 대통령 기록물이 차기 정부로 이관되지 않고 폐기되거나 은닉되는 경우가 일반적이었다.[5]
5. 기록물의 공개 및 해제
한편, 전직 대통령이나 그가 지정한 대리인은 대통령기록물 관리에 관한 법률 제17조 5항에 따라 자신의 기록물에 대한 열람 권한을 갖는다. 열람권자는 비밀이 아닌 내용을 공표할 수 있으며, 만약 기록물의 보호 필요성이 없어졌다고 판단될 경우 대통령기록물관리위원회의 심의를 거쳐 보호 조치가 해제될 수도 있다.
5. 1. 공개 요건
대통령기록물법 제17조 4항에 따라, 대통령 기록물은 보호기간 중에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한하여 최소한의 범위 내에서 열람, 사본 제작 및 자료 제출이 허용된다. 다른 법률에 따른 자료 제출 요구 대상에는 포함되지 않는다.
한편, 전직 대통령 또는 전직 대통령이 지정한 대리인에게는 열람권이 보장되어 있으며, 열람권자는 비밀이 아닌 내용을 출판물 또는 언론 매체 등을 통하여 공표할 수 있다. 이 경우 보호의 필요성이 없어졌다고 판단되면 위원회의 심의를 거쳐 대통령 지정기록물에 대하여 보호 조치를 해제할 수 있다(대통령기록물법 제17조 5항).
5. 2. 전직 대통령 열람권
전직 대통령 또는 전직 대통령이 지정한 대리인은 대통령 기록물에 대한 열람권을 보장받는다. 열람권자는 열람한 내용 중 비밀이 아닌 내용을 출판물이나 언론매체 등을 통해 공표할 수 있다. 만약 공표 등을 통해 해당 기록물의 보호 필요성이 없어졌다고 판단될 경우, 대통령기록물관리위원회의 심의를 거쳐 대통령지정기록물에 대한 보호조치를 해제할 수 있다(대통령기록물 관리에 관한 법률 제17조 5항).
6. 기록물의 분량
역대 대통령 기록물의 분량은 대통령별로 상당한 차이를 보인다. 특히 대통령기록물법 제정 이전까지 생산된 기록물은 총 117만여 건[2]에 불과했으나, 법 제정 이후 기록물 관리가 체계화되면서 그 양이 비약적으로 증가했다. 노무현 대통령 시기에는 약 750만 건,[3] 이명박 대통령 시기에는 약 1088만 건[3][4]의 기록물이 생산되어 법 제정 이전과 비교했을 때 기록물 생산량이 크게 증가했다. 이는 국정 운영의 투명성과 책임성을 높이려는 노력의 결과로 볼 수 있다.
6. 1. 대통령기록물법 제정 이전
국정 운영의 투명성과 책임성을 높이기 위해 기록물을 작성하도록 하고 있다. 특히 노무현 대통령은 '이전 정권들의 기록들이 제대로 남아 있지 않아서 집권 초기 곤란을 겪었다'고 언급하며 기록 관리의 중요성을 강조한 바 있다.[1]대통령기록물법이 제정되기 전까지 역대 대통령들이 남긴 기록물의 총량은 약 117만여 건으로 파악된다.[2] 각 대통령별 기록물 현황은 다음과 같다.
6. 2. 대통령기록물법 제정 이후
노무현 대통령 시기에는 약 750만 여건의 공식 기록물이 생산되었다.[3] 이명박 대통령 시기에는 약 1088만 여건의 공식 기록물이 생산되었으나,[3] 이 중 약 48만여 건은 기록물 관리와 관련하여 논란이 있었다.[4]7. 관련 사건
노무현 대통령은 국정 운영의 투명성과 책임성을 위해 기록물 작성이 중요하다고 강조하며, "이전 정권들의 기록들이 제대로 남아 있지 않아서 집권 초기 곤란을 겪었다"고 언급한 바 있다.[1]
대통령 기록물과 관련하여 몇 가지 논란과 사건이 있었다. 2013년에는 노무현 대통령의 정상회담록 삭제 지시의 합법성 여부를 두고 법리 공방이 진행되기도 했다. 또한, 노무현 전 대통령 퇴임 이후 대통령 기록물 유출 의혹 사건이 발생했으나, 이는 2009년 검찰의 불기소 처분으로 종결되었다. 이 사건의 자세한 경과는 하위 문단에서 다룬다.
7. 1. 노무현 전 대통령 기록물 유출 의혹
2008년 7월 24일, 국가기록원과 뉴라이트전국연합은 '대통령기록물 유출 논란'과 관련하여 노무현 전 대통령과 당시 청와대 비서관ㆍ행정관 등 총 11명을 검찰에 고발했다.[5] 뉴라이트전국연합 측은 관련 법률상 대통령 임기 종료 전까지 대통령기록물을 중앙기록물 관리기관으로 이관해야 함에도, 전체 825만여 건 중 455만 건이 미이관 상태라고 주장하며 고발 이유를 밝혔다. 이들은 노 전 대통령 외에도 당시 대통령기록관장, 기록관리비서관실 직원, 인수인계 관련자, 서버 관리업체 대표이사 등도 함께 고발 대상에 포함했다.[5]2009년 10월 29일, 서울중앙지방검찰청 첨단범죄수사1부(부장 한찬식)는 노무현 전 대통령의 기록물 유출 의혹 사건에 대해 불기소 처분으로 종결했다고 발표했다.[6] 검찰 관계자는 "피고발인 중 노 전 대통령은 지난 5월 서거하여 공소권 없음으로 처리했고, 구모 전 국정상황실장과 김모 전 기록관리비서관은 유출 당시 관련 직위에 있지 않아 혐의 없음 처분했다"고 설명했다.[6]
8. 더불어민주당의 입장
노무현 전 대통령은 국정 운영의 투명성과 책임성을 높이기 위해 기록물 작성이 중요하며, 이전 정권의 기록 부재로 어려움을 겪었다고 언급한 바 있다.[1]
정상회담록 폐기 논란 등과 관련하여 더불어민주당과 노무현 재단 등 일각에서는 노무현 대통령의 관련 행위가 고도의 정치적 판단이 필요한 통치행위에 해당하여 사법심사가 불가능하다는 입장을 취했다. 이러한 주장은 미국 등에서 대통령의 군사, 외교 관련 행위를 통치행위로 인정하여 사법심사를 배제하는 판례에 근거한다. 이에 따라 외교회담 자체는 물론, 관련 녹취록의 작성, 삭제, 이관 여부 등 부수적인 행위까지도 대통령의 고유한 통치행위 영역에 속한다고 본다.
9. 비판 및 논란
대통령 기록물 관리는 국정 운영의 투명성과 책임성을 높이기 위한 중요한 제도로 인식된다. 특히 노무현 전 대통령이 '이전 정권들의 기록들이 제대로 남아 있지 않아서 집권 초기 곤란을 겪었다'고 언급[1]하며 기록 관리의 중요성을 강조한 바 있듯이, 기록물은 국정 연속성 확보와 역사적 평가의 기초 자료가 된다. 그러나 기록물의 범위 설정, 이관 및 공개 절차, 정치적 해석 등을 둘러싸고 다양한 비판과 논란이 제기되고 있다.
9. 1. 보수 진영의 비판
보수 진영에서는 대통령기록물 관리에 관한 법률 제7조 1항("대통령의 직무수행과 관련한 모든 과정 및 결과가 기록물로 생산·관리되도록 하여야 한다")을 근거로, 청와대에서 생산된 모든 기록물이 대통령기록물이며 예외 없이 보존되어야 한다고 주장한다. 또한, 같은 법 제14조("누구든지 무단으로 대통령기록물을 파기·손상·은닉·멸실 또는 유출하거나 국외로 반출하여서는 아니 된다")를 들어, 기록물 중 일부라도 누락될 경우 이는 무단 파기 또는 은닉에 해당한다고 본다.이러한 논리에 따라, 이들은 제30조의 벌칙 조항(10년 이하 징역 또는 3천만원 이하 벌금)을 적용하여 기록물 삭제나 누락에 관여한 노무현 전 대통령과 당시 문재인 비서실장 등에 대한 법적 책임을 물어야 한다고 주장하기도 한다.
그러나 이러한 주장은 역대 정부에서 모든 문서를 예외 없이 보존하여 이관한 전례가 없다는 점에서 현실과 동떨어진다는 비판이 있다. 심지어 업무 과정에서 발생하는 단순 오타가 포함된 초안 문서까지 모두 보존해야 하며, 이를 수정하거나 폐기하는 행위조차 불법으로 간주하는 것은 지나치게 엄격한 법 해석이라는 지적이다. 외교 회담 기록 등 민감한 정보까지 모두 공개 및 이관되지 않으면 관련자들을 처벌해야 한다는 주장 역시 현실적으로 무리한 요구라는 평가가 따른다. 노무현 대통령은 재임 중 '이전 정권들의 기록들이 제대로 남아 있지 않아 집권 초기 곤란을 겪었다'고 언급하며 기록물 관리의 중요성을 강조한 바 있다.[1]
9. 2. 기록물 관리 투명성 문제
국정 운영의 투명성과 책임성을 높이기 위해 기록물을 작성하도록 하고 있다. 특히 노무현 대통령은 '이전 정권들의 기록들이 제대로 남아 있지 않아서 집권 초기 곤란을 겪었다'고 언급하며 기록 관리의 중요성을 강조한 바 있다.[1]9. 3. 정치적 논쟁
대통령 기록물 관리는 국정 운영의 투명성과 책임성을 높이기 위한 중요한 과제이다. 특히 노무현 대통령은 이전 정부들의 기록이 제대로 남아 있지 않아 집권 초기에 어려움을 겪었다고 언급하며 기록 관리의 중요성을 강조한 바 있다.[1] 이는 대통령 기록물이 단순히 과거의 자료가 아니라, 후임 정부의 원활한 국정 운영과 역사적 평가의 기초가 된다는 점을 보여준다. 이러한 기록물의 중요성 때문에, 기록물의 관리, 이관, 공개 등을 둘러싼 문제들은 종종 정치적 논쟁의 대상이 되기도 한다.참조
[1]
뉴스
대통령기록물, 국민은 잘 알지 못한다
http://www.sun4in.co[...]
선샤인뉴스
2008-07-26
[2]
웹인용
소장 기록물 통계
http://www.pa.go.kr/[...]
2015-12-31
[3]
웹인용
소장 기록물 통계
http://www.pa.go.kr/[...]
2015-12-31
[4]
뉴스
MB 기록물 1088만건?…실제는 48만건 뿐
https://web.archive.[...]
뉴시스
2013-05-04
[5]
뉴스
국가기록원, 盧측 관계자 10명 고발
http://itnews.inews2[...]
아이뉴스
2008-07-24
[6]
뉴스
검찰, 대통령 기록물 유출 사건 전원 불기소 종결
http://news.hankooki[...]
한국일보
2009-10-29
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