대한민국의 지방의회

1. 개요

대한민국의 지방의회는 1952년 지방 선거를 통해 처음 구성되었으나, 1961년 5·16 군사정변으로 해산되었다가 1988년 헌법 개정을 통해 지방 자치가 부활하면서 1991년 지방 선거를 통해 다시 부활했다. 지방의회는 주민이 선출한 대표로 구성된 의결 기관으로, 조례 제정, 예산 심의, 결산 승인 등 주요 정책을 심의·의결하며, 지방자치단체장을 견제하는 역할을 한다. 지방의회는 정례회와 임시회로 운영되며, 상임위원회와 특별위원회를 둔다. 1991년부터 2014년까지는 무궁화 안에 한자 '議'를 사용했으나, 2014년부터 한글 '의회'를 삽입한 휘장을 사용한다.

2. 역사

대한민국의 지방의회는 1952년에 실시된 지방 선거를 통해 처음 성립되었다. 이 선거에서는 4년 임기의 시·읍·면의회 의원, 도의회 의원을 선출했다. 1956년에 실시된 지방 선거에서는 4년 임기의 시·읍·면의회 의원, 특별시·도의회 의원을 선출했고 1960년에 실시된 지방 선거에서는 4년 임기의 특별시·도의회 의원, 시·읍·면의회 의원을 선출했다.

그러나 1961년에 박정희의 주도하에 일어난 5·16 군사정변을 통해 집권한 국가재건최고회의가 1961년 5월 16일에 공개된 《군사혁명위원회 포고 제4호》를 통해 모든 지방의회의 해산을 선언하면서 강력한 중앙 집권식 행정 체제가 수립되었고 대한민국의 지방 자치도 암흑기를 맞았다. 뒤이어 1961년 9월 1일에 제정된 《지방 자치에 관한 임시조치법》에서는 지방의회의 의결 과정을 상급 관청의 승인으로 대행한다고 규정했다. 1962년 12월 26일에 개정된 《대한민국 헌법 제6호》 부칙 제7조 제3항에서는 헌법에 따른 지방의회의 구성 시기를 법률로 정한다고 규정하는 형식으로 유보했으나 실제로는 이루어지지 않았다. 또한 1972년 12월 27일에 개정된 《대한민국 헌법 제8호》(일명 유신헌법) 부칙 제10조에서는 헌법에 따른 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 않는다고 규정했다. 1980년 10월 27일에 개정된 《대한민국 헌법 제9호》 부칙 제10조는 헌법에 따른 지방의회는 지방자치단체의 재정 자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되 그러한 구성 시기는 법률로 정한다고 규정했으나 실제로는 이루어지지 않았다.

1988년 2월 25일에 《대한민국 헌법》 개정과 함께 제6공화국이 출범하면서 《지방 자치에 관한 임시조치법》이 1988년 4월 6일을 기해 폐지되었고 대한민국의 지방 자치도 부활의 계기를 맞이하게 된다. 뒤이어 1991년 3월 26일(기초의원 선거)과 6월 20일(광역의원 선거)에 실시된 지방 선거를 통해 지방의회가 부활했다. 1995년 6월 27일에 실시된 제1회 전국동시지방선거부터는 전국 광역의회 의원과 기초의회 의원을 지방자치단체장(광역지방자치단체장(특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사)·기초지방자치단체장(시장·군수·구청장))과 함께 선출하고 있다.

2.1. 지방의회 설립과 해산 (1952년 ~ 1961년)

지방 선거를 통해 대한민국에서 최초로 지방의회가 구성되었다. 1952년 선거에서는 4년 임기의 시·읍·면의회 의원, 도의회 의원을, 1956년 지방 선거에서는 4년 임기의 시·읍·면의회 의원, 특별시·도의회 의원을, 1960년 지방 선거에서는 4년 임기의 특별시·도의회 의원, 시·읍·면의회 의원을 선출했다.

그러나 1961년 5·16 군사정변으로 박정희가 집권하고, 국가재건최고회의가 포고 제4호를 통해 모든 지방의회를 해산하면서 대한민국의 지방 자치는 암흑기를 맞았다. 국가재건최고회의는 1961년 9월 1일에 《지방 자치에 관한 임시조치법》을 제정하여 지방의회의 의결 기능을 상급 관청의 승인으로 대체하였다. 1962년 12월 26일에 개정된 《대한민국 헌법 제6호》 부칙 제7조 제3항에서는 헌법에 따른 지방의회의 구성 시기를 법률로 정한다고 규정하는 형식으로 유보했으나 실제로는 이루어지지 않았다. 1972년 12월 27일에 개정된 《대한민국 헌법 제8호》(일명 유신헌법) 부칙 제10조에서는 헌법에 따른 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 않는다고 규정했다. 1980년 10월 27일에 개정된 《대한민국 헌법 제9호》 부칙 제10조는 헌법에 따른 지방의회는 지방자치단체의 재정 자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되 그러한 구성 시기는 법률로 정한다고 규정했으나 실제로는 이루어지지 않았다.

2.2. 지방의회 부활과 발전 (1988년 ~ 현재)

1988년 2월 25일에 《대한민국 헌법》 개정과 함께 제6공화국이 출범하면서 《지방 자치에 관한 임시조치법》이 1988년 4월 6일을 기해 폐지되었고 대한민국의 지방 자치도 부활의 계기를 맞이하게 된다. 뒤이어 1991년 3월 26일(기초의원 선거)과 6월 20일(광역의원 선거)에 실시된 지방 선거를 통해 지방의회가 부활했다. 1995년 6월 27일에 실시된 제1회 전국동시지방선거부터는 전국 광역의회 의원과 기초의회 의원을 지방자치단체장(광역지방자치단체장(특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사)·기초지방자치단체장(시장·군수·구청장))과 함께 선출하고 있다.

3. 지위와 권한

대한민국의 지방의회는 대한민국 헌법에 명시된 헌법상의 기관으로, 주민들이 보통선거, 평등선거, 직접 선거, 비밀 선거를 통해 선출한 대표들로 구성된 의결 기관이다. 지방자치단체의 의사를 최종적으로 결정하며, 법령인 조례 제정·개정·폐지, 예산안 심의·확정, 결산 승인 등 주요 정책을 심의·의결한다.

지방의회는 지방자치단체장과 상호 독립적인 관계에서 견제와 균형의 원리에 따라 운영되며, 지방자치단체장을 감시하는 기관으로서 다음과 같은 주요 권한을 갖는다.

* 의결권: 《대한민국 지방자치법》 제47조 제1항에 명시된 조례 제정·개정·폐지, 예산 심의·확정, 결산 승인, 사용료·수수료·지방세 등의 부과와 징수, 기금 설치·운용, 중요 재산 및 공공시설의 취득·처분, 예산 외 의무 부담이나 권리 포기, 청원의 수리와 처리, 외국 지방자치단체와의 교류·협력 등을 심의·의결한다.
* 행정사무감사 및 조사권: 매년 1회 정례회 기간 중 9일 이내에 지방자치단체 사무 전반을 감사하는 행정사무감사와, 본회의 의결을 통해 특정 사안을 조사하는 행정사무조사 권한을 갖는다.
* 자율권: 임시회 소집, 개회·휴회·회기 결정, 회의 규칙 제정, 의장·부의장·임시 의장·상임위원회 위원장·특별위원회 위원장 선출 또는 불신임, 의원 자격·징계 결정 등 지방의회 운영에 관한 권한을 갖는다. 또한, 결산검사위원을 선임하고, 집행 기관의 각종 위원회 위원 등을 추천하며, 시민고충처리위원회 위원 추천 권한도 가진다.
* 청원수리권: 주민의 청원을 수리하고 처리한다. 단, 재판 간섭이나 법령 위반 시 수리 거절된다.
* 서류제출 요구권: 안건 심의와 관련된 서류 제출을 지방자치단체장에게 요구할 수 있다.
* 지방자치단체 행정 사무 처리 상황 보고 및 질의응답: 지방자치단체장 또는 관계 공무원으로부터 행정 사무 처리 상황을 보고받고 질의할 수 있으며, 지방자치단체장 등은 지방의회나 산하 위원회에 출석하여 답변해야 한다. 단, 특별한 사유가 있을 경우 관계 공무원이 대리 출석하여 답변할 수 있다.

3.1. 주요 권한

대한민국의 지방의회는 대한민국 헌법에 명시된 헌법상의 기관으로, 주민들이 선출한 대표들로 구성된 의결 기관이다. 지방자치단체의 의사를 최종적으로 결정하며, 법령인 조례 제정·개정·폐지, 예산안 심의·확정, 결산 승인 등 주요 정책을 심의·의결한다.

지방의회는 지방자치단체장과 상호 독립적인 관계에서 견제와 균형의 원리에 따라 운영되며, 지방자치단체장을 감시하는 기관으로서 다음과 같은 주요 권한을 갖는다.

* 의결권: 《대한민국 지방자치법》 제47조 제1항에 명시된 조례 제정·개정·폐지, 예산 심의·확정, 결산 승인, 사용료·수수료·지방세 등의 부과와 징수, 기금 설치·운용, 중요 재산 및 공공시설의 취득·처분, 예산 외 의무 부담이나 권리 포기, 외국 지방자치단체와의 교류·협력 등을 심의·의결한다.
* 행정사무감사 및 조사권: 매년 1회 정례회 기간 중 9일 이내에 지방자치단체 사무 전반을 감사하는 행정사무감사와, 본회의 의결을 통해 특정 사안을 조사하는 행정사무조사 권한을 갖는다.
* 자율권: 임시회 소집, 회의 규칙 제정, 의장·부의장 선출, 의원 자격·징계 결정 등 지방의회 운영에 관한 권한을 갖는다.
* 청원수리권: 주민의 청원을 수리하고 처리한다. (단, 재판 간섭이나 법령 위반 시 수리 거절)
* 서류제출 요구권: 안건 심의와 관련된 서류 제출을 지방자치단체장에게 요구할 수 있다.
* 지방자치단체 행정 사무 처리 상황 보고 및 질의응답: 지방자치단체장 또는 관계 공무원으로부터 행정 사무 처리 상황을 보고받고 질의할 수 있다.

4. 운영

대한민국의 지방의회는 정례회와 임시회로 나누어 회의를 진행하며, 연간 회의 총 일수는 110일 이내이다. 정례회는 매년 2회 개최하고 회기는 50일 이내이며, 임시회 회기는 15일 이내이다. 지방의회 의장은 지방자치단체장 또는 재적 의원 1/3 이상의 요구가 있으면 15일 이내에 임시회를 소집해야 한다.

본회의는 의원 전원으로 구성되며, 재적 의원 1/3 이상 출석으로 개의한다. 의결은 특별히 규정된 경우를 제외하고 재적 의원 과반수 출석과 출석 의원 과반수 찬성으로 이루어진다. 지방의회 의사 절차는 회의 공개의 원칙(의안 심의 과정을 일반인에게 공개), 회기 계속의 원칙(한 회기 중 의결되지 못한 안건은 다음 회기에서 계속 심의), 일사부재의의 원칙(한 번 부결된 안건은 같은 회기 내에 다시 제출 불가)에 따라 진행된다.

지방의회는 특정 분야에서 전문적인 지식을 가진 의원을 구성원으로 하는 상임위원회를 두고 있다. 또한 특정 안건 심사, 처리가 상임위원회 소관과 관련되거나 필요하다고 인정될 때 본회의 의결로 특별위원회를 설치한다. 단, 지방자치단체의 예산안과 결산 심사를 담당하는 예산결산특별위원회는 해당 위원회에서 심사한 안건이 본회의에서 의결될 때까지 운영된다.

5. 판례

지방의회는 집행기관의 인사권에 관하여 견제의 범위 내에서 소극적, 사후적으로 개입하는 것은 허용되나, 집행기관의 인사권을 독자적으로 행사하거나 동등한 지위에서 합의하여 행사할 수는 없고, 그에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것도 원칙적으로 허용되지 아니한다.

6. 지방의회 휘장

1991년 대한민국 지방 선거를 통해 지방의회가 부활하면서 대한민국의 각 지방의회에서는 대한민국 국회 휘장을 따라 대한민국의 국화인 무궁화를 상징화한 꽃무늬 안에 한자 '議'(의)를 삽입한 것을 휘장으로 사용해왔다. 그러나 한글이 아닌 한자를 지방자치단체 중요 기관의 휘장으로 사용하는 것은 적절하지 않다는 지적을 받았다. 2014년에 대한민국 국회가 무궁화 무늬 안에 있던 한자 '國'(국)을 삭제하고 한글 "국회"를 삽입한 새 휘장을 채택했고, 대한민국의 각 지방의회에서도 2014년부터 2015년 사이에 무궁화 무늬 안에 있던 한자 '議'(의)를 삭제하고 한글 "의회"를 삽입한 새 휘장으로 교체했다.