대한민국의 지상파 재송신 분쟁

1. 개요

대한민국의 지상파 재송신 분쟁은 지상파 방송사와 케이블 방송사 간의 재송신료 협상 결렬로 인해 발생한 일련의 방송 송출 중단 사태를 의미한다. 2011년과 2012년, 양측의 입장 차이로 인해 KBS 2TV를 포함한 지상파 방송의 송출이 중단되었고, 이는 시청자들의 시청권 침해 논란과 방송통신위원회의 미흡한 대처에 대한 비판으로 이어졌다. 결국 협상이 타결되어 방송 송출이 재개되었으나, 이후에도 재송신료를 둘러싼 갈등은 지속되었으며, 시청자들은 방송 중단에 따른 피해를 호소하며 소송을 제기하기도 했다.

2. 분쟁 배경

지상파 텔레비전 방송 3사와 케이블 텔레비전 방송사는 2007년부터 재송신 대가를 둘러싸고 갈등을 빚기 시작했다. 2008년 지상파 방송사들은 IPTV 사업자와는 재송신 관련 협상을 타결했으나, 케이블 TV 사업자와의 협상은 난항을 겪었다. 양측의 입장 차이가 좁혀지지 않자, 결국 2009년 11월 지상파 3사는 주요 케이블 TV 방송사들을 상대로 재송신 금지 소송을 제기하며 갈등이 법적 분쟁으로 확대되었다.

2.1. 재송신 대가 협상 결렬

지상파 텔레비전 방송 3사와 케이블 텔레비전 방송사는 2007년부터 재송신 대가 등을 이유로 갈등을 빚어왔다. 2008년 지상파 방송사는 IPTV 사업자와 가입자당 280KRW에 과금 협상을 타결했지만, 케이블 TV와의 협상은 결렬되었다. 결국 2009년 11월, 지상파 3사는 5대 케이블 텔레비전 방송사를 상대로 지상파 재송신을 금지해달라는 민사 본안 소송을 제기했다.

2010년 9월에 나온 1심 판결에서는 지상파 텔레비전 방송 3사의 저작권을 인정했다. 이에 따라 2009년 12월 18일 이후 케이블 텔레비전 방송사에 가입한 사람들에 대해 지상파 동시 재송신을 금지하라는 판결이 내려졌다. 이 판결 이후 방송통신위원회는 제도개선 전담반을 구성하고 운영하기로 결정했다. 이후 진행된 2심에서도 1심과 비슷한 판결이 나왔으나, 지상파 방송사가 케이블 사업자에게 재송신 대가를 강제로 받아내서는 안 된다는 내용이 추가되었다.

지상파 3사와 케이블 방송사는 재송신 대가 금액을 두고 협상을 계속 시도했지만, 양측의 입장 차이가 커서 합의에 이르지 못했다. 지상파 방송사는 IPTV 사업자와 동일하게 가입자당 280KRW의 재송신 요금을 요구한 반면, 케이블 방송사는 가입자당 100KRW을 제시하며 맞섰다. 이러한 이견으로 인해 협상은 결국 파행으로 이어졌다.

3. 분쟁 경과

지상파 방송사와 케이블 방송사 간의 재송신 대가 협상은 가입자당 요금에 대한 큰 이견으로 인해 장기간 난항을 겪었다. 지상파 측은 가입자당 월 280KRW를 요구한 반면, 케이블 방송사 측은 월 100KRW를 제시하여 총액 기준 약 972의 차이를 보였다. 이러한 입장 차이는 좁혀지지 않았고, 결국 두 차례의 주요 방송 중단 사태로 이어졌다.

2011년 11월 28일, 양측의 협상이 최종 결렬되면서 케이블 방송사들은 의무 재송신 채널인 KBS 1TV와 EBS를 제외한 KBS 2TV, MBC, SBS의 고선명(HD) 방송 송출을 한시적으로 중단했다. 이 사태는 8일 만인 12월 5일 양측이 협상을 재개하면서 정상화되었다.

그러나 근본적인 갈등은 해결되지 않았고, 2012년 1월 16일에는 케이블 TV 방송사들이 KBS 2TV의 재송신을 전면 중단하는 사태가 다시 발생했다. 케이블 측은 공영방송인 KBS가 과도한 송신료를 요구한다는 점을 중단 이유로 들었으며, 이로 인해 약 1200만 가구가 KBS 2TV를 시청할 수 없게 되었다. 방송통신위원회는 뒤늦게 재송신 재개 시정명령을 내렸으나, 케이블 업계는 이에 불복하며 지상파와 방통위에 근본적인 제도 개선을 요구했다. 이 과정에서 KBS는 법적 대응 방침을 밝혔고, 한국광고주협회는 시청권 침해와 광고주 피해를 우려하며 조속한 해결을 촉구하는 성명을 발표하기도 했다.

3.1. 2011년 지상파 방송 송출 중단

지상파 방송사와 케이블 방송사 간의 재송신 대가 협상은 계속되었지만, 양측의 입장 차이는 좁혀지지 않았다. 지상파 측은 가입자당 월 280원을 요구했고, 케이블 방송사 측은 월 100원을 제시했는데, 이는 전체적으로 약 972에 달하는 차이였다. 결국 11월 14일, 케이블 방송사들은 협상이 결렬될 경우 11월 24일부터 지상파 방송 송출을 중단하겠다는 결의문을 채택했다. 케이블 측은 협상이 길어지면서 발생하는 간접강제 이행금을 지상파 측이 면제해주지 않는 점, 지난 14년간 지상파의 암묵적 동의 하에 무료 재송신이 이루어졌다는 점, 그리고 자신들이 지상파의 난시청 해소에 기여했다는 점 등을 주장했다. 반면 지상파 측은 협상을 위해 노력해왔으며, 특히 CJ 헬로비전이 개별 협상을 거부하고 전체 케이블 방송사와 연합하여 이행강제금 절반 포기를 요구했다고 반박했다.

이후에도 합의점을 찾지 못하자, 2011년 11월 28일 오후 2시에 협상은 최종적으로 결렬되었다. 이에 따라 의무 재송신 채널인 KBS 1TV와 EBS를 제외한 KBS 2TV, MBC, SBS의 고선명(HD) 방송 송출이 중단되는 사태가 발생했다. 이 방송 중단 사태는 8일간 지속되다가 2011년 12월 5일 오후 6시, 양측이 협상을 재개하기로 합의하면서 정상화되었다.

3.2. 2012년 KBS 2TV 재송신 중단

2012년 1월 16일 오후 3시, 케이블 TV 방송사들은 KBS 2TV의 재송신을 일제히 중단했다. 케이블 TV 방송사 측은 KBS가 공영방송임에도 불구하고 과도한 재송신료를 요구한다는 이유를 들었다. 이 사태로 KBS 2TV를 시청할 수 없게 된 가구는 약 1200만 가구에 달했으며, 시청자들은 '지상파와 케이블 간의 이기적인 싸움으로 인해 국민만 피해를 보고 있다'며 강한 불만을 표출했다. 케이블 TV 사업자들은 협상에 진전이 없을 경우 MBC와 SBS의 재송신도 중단할 수 있다고 예고했다.

이에 방송통신위원회(방통위)는 당일 오후 8시까지 KBS 2TV의 재송신을 재개하라는 시정명령을 내렸고, 이를 어길 경우 각 케이블 방송 사업자에게 3개월 영업정지 처분을 내리겠다고 경고했다. 그러나 케이블 TV 사업자들은 방통위의 시정명령에 불복하며, 분쟁 기간 동안 지상파에 대한 제도 개선 요구가 받아들여지지 않았고 방통위의 결정이 부당하다는 입장을 밝혔다. 이들은 다음 날인 1월 17일 오전 중 성명서를 발표하기 전까지 송출 중단을 계속하겠다고 했으나, 구체적인 재개 시점은 밝히지 않았다. KBS 측은 즉각적인 정상화를 촉구하며 이번 사태를 불법 행위로 규정하고 법적 대응을 검토하겠다고 밝혔으며, 한국광고주협회는 광고주 피해와 시청권 침해를 지적하며 조속한 해결을 촉구하는 성명서를 발표했다.

3.2.1. KBS의 입장

2012년 1월 16일, 케이블 TV 사업자들이 KBS 2TV의 재송신을 중단하자, KBS는 즉각적인 정상화를 촉구하고 나섰다. KBS는 이번 방송 송출 중단 사태를 '케이블 방송사 측에서 시청자들의 권리를 박탈한 불법 행위'로 규정하고, 이로 인한 피해에 대해 법적 대응을 검토하겠다고 밝혔다.

KBS는 공식 입장을 통해, 그동안 케이블 TV 사업자들이 계약 없이 무단으로 재전송을 해왔으며, 법원이 이러한 불법 행위를 중단하라는 결정을 여러 차례 내렸다고 지적했다. 특히 CJ헬로비전에 대해서는 간접강제금을 부과하는 엄중한 심판이 내려졌음을 강조했다. KBS는 지상파 3사와 CJ헬로비전 간 재송신 계약 합의가 임박했으나, 케이블 TV 사업자들이 협상력을 높이기 위해 2TV 재송신 중단이라는 극단적인 결정을 내렸다고 주장하며, 조속한 협상 타결을 위해 최선을 다하겠다고 덧붙였다.

또한, KBS는 케이블 TV 사업자들이 검은 화면에 자막으로 'KBS의 요구에 따라 방송을 중단한다'고 알린 것은 사실을 왜곡한 주장이라고 반박했다. KBS 측은 IPTV 사업자와 위성방송 사업자 등 다른 유료방송 사업자들은 이미 재송신 대가를 지불하고 있으며, 이 재원은 디지털 지상파 방송의 난시청 해소에 사용할 계획이라고 설명했다.

3.2.2. 케이블 방송사 및 시민단체의 입장

케이블 방송사 측은 지상파 방송사와의 재송신 협상에서 가입자당 요금 차이(지상파 280원 요구, 케이블 100원 제시, 총액 차이 97.2)가 커 합의에 이르지 못하자, 11월 14일 협상 결렬 시 11월 24일부터 지상파 방송 송출을 중단하겠다는 결의문을 채택했다. 케이블 측은 지난 14년간 지상파 방송사와의 암묵적 동의 하에 무료 재송신이 이루어졌고, 지상파가 방치한 난시청 해소에 케이블 방송이 기여했다고 주장했다. 또한 협상 중에도 발생하는 간접강제 이행금을 지상파 측이 면제해주지 않는다고 비판했다.

2012년 1월 16일 오후 3시, 협상이 다시 파행하면서 케이블 TV 방송사들은 KBS 2TV의 재송신을 중단했다. 케이블 측은 KBS 2TV가 공영방송임에도 과도한 송신료를 요구하며 유료화에 앞장섰기 때문에 우선 중단 대상으로 삼았다고 밝혔다. 또한 협상에 진전이 없을 경우 MBC와 SBS의 재송신도 중단할 수 있다고 경고했다.

1월 17일, 케이블 방송 비상대책위원회는 방송통신위원회(방통위)의 재송신 재개 시정명령에 반박하는 성명서를 발표했다. 이들은 방통위가 제도 개선을 통해 근본적인 대책을 마련하지 않고 사후약방문식으로 대응한다고 비판했다. 또한 법원 판결(무단 재송신 금지)을 존중해 재송신을 중단했는데 케이블 업계만 제재하는 것은 부당하다고 주장했다. 케이블 비대위는 이행강제금이 10를 넘어서는 등 법적 압박을 가한 지상파 3사와, 이들의 눈치만 보는 방통위에 사태의 책임을 물으며, 지상파에는 전향적인 협상 태도를, 방통위에는 재송신 제도 개선을 촉구했다.

한편, 한국광고주협회는 케이블 방송사들의 송출 중단 가능성에 대해 규탄 성명을 발표했다. 협회는 이 사태로 인해 직접 관련 없는 광고주들이 금전적 피해와 마케팅 활동 제한을 겪고 있으며, 시청자들의 볼 권리가 침해당하고 있다고 지적했다. 또한 국민과 기업이 협상의 수단으로 이용되고 있다며 조속한 해결을 촉구했다.

3.2.3. 광고주협회의 입장

케이블 텔레비전 사업자들이 KBS 2TV에 이어 MBC와 SBS까지 송출을 중단할 수 있다고 밝히자, 한국광고주협회는 이를 규탄하는 성명서를 발표했다. 한국광고주협회는 이 성명서를 통해 이번 사태로 인해 직접적인 관련이 없는 광고주들이 금전적인 피해를 보고 마케팅 활동에도 제한을 받게 되며, 시청자들은 볼 권리를 침해당하고 있다고 지적했다. 또한, 국민과 기업이 방송사 간 협상의 수단으로 이용되고 있다며 조속한 해결을 촉구했다.

4. 극적 타결 및 결과

지상파 방송 3사는 기존에 요구하던 가입자당 재송신료(CPS) 280KRW에서 가격을 낮추겠다는 의사를 밝히고, 1월 17일 오후 2시부터 케이블 방송 사업자 중 CJ 헬로비전을 우선 협상 대상으로 지정하여 개별 협상을 시작했다. 협상은 극적으로 타결되어 지상파 방송 3사와 CJ 헬로비전 간의 합의가 이루어졌다.

이 합의는 다른 케이블 방송사에도 동일하게 적용될 예정이었으며, 케이블 방송 사업자들은 같은 날 오후 7시부터 중단되었던 KBS 2TV의 방송 송출을 재개한다고 발표했다. 양측은 형평성 문제 등을 고려하여 합의된 재송신 단가를 외부에 공개하지 않기로 했으나, 관련 업계에서는 케이블 방송 사업자 측이 주장했던 100KRW에서 150KRW 사이에서 협상이 타결되었을 것으로 추정했다.

하지만 이후 보도를 통해, 실제로는 지상파 방송사들이 모든 유료방송사들과 HD 디지털 가입자당 월 280KRW으로 계약을 체결한 사실이 확인되었다. 2013년 4월에는 HCN과 티브로드와도 같은 조건(CPS 280KRW)으로 계약을 맺음으로써, 기존에 재송신료를 지불해오던 스카이라이프를 비롯해 IPTV 3사, 주요 MSO 5개사와의 재송신 계약을 모두 마무리했다.

5. 비판 및 논란

재송신료를 둘러싼 지상파 방송사와 케이블 텔레비전 방송 사업자 간의 갈등이 방송 중단 사태로 이어지자, 애꿎은 시청자들만 피해를 본다는 비판이 거세게 일었다. 갑작스러운 송출 중단으로 시청자들은 "지상파와 케이블 간의 밥그릇 싸움에 시청자들이 볼모로 잡혔다"며 양측 모두에 강한 불만을 표출했다.

사태를 중재하고 관리해야 할 방송통신위원회의 미흡한 대응 역시 논란의 중심에 섰다. 언론에서 이미 여러 차례 문제점을 지적했음에도 불구하고, 당시 최시중 위원장은 사태의 심각성을 제대로 인지하지 못하는 듯한 발언을 해 비판을 받았다. 방송통신위원회는 사업자 간의 갈등을 효과적으로 조정하지 못하고 끌려다니는 모습을 보였으며, 정작 피해를 입은 시청자들에 대한 구체적인 보상 방안은 마련하지 못했다. 이러한 소극적인 태도는 당시 출범한 종합편성채널에 대해서는 각종 행정적 지원을 아끼지 않았다는 비판과 맞물려, 일각에서는 재송신 분쟁을 의도적으로 방치하여 종합편성채널의 성장을 돕는 것이 아니냐는 의혹까지 제기되었다.

2012년 1월 18일에는 여러 언론 및 시민 단체들이 공동으로 성명서를 발표하여, 방송 중단이라는 극단적인 조치를 취한 케이블 방송 사업자들을 비판하고 사태 해결에 미온적이었던 KBS와 분쟁 조정에 실패한 정부 당국의 책임을 물으며 반성을 촉구했다. 이들은 시청자들이 이중으로 요금을 부담하면서도 정당한 시청권을 침해당했다며 법적 대응 가능성을 시사하기도 했다.

실제로 일부 시청자들이 케이블 방송사들을 상대로 손해배상 소송을 제기했으나, 법원은 HD 채널 시청 불가만으로는 정신적 고통을 인정하기 어렵고, 현행법상 '시청권'이라는 독립적인 권리를 인정하기 어렵다는 이유로 원고들의 청구를 기각했다.

5.1. 시청자 권리 침해 논란

재송신료 분쟁으로 인한 갑작스러운 방송 중단 사태에 시청자들은 크게 분노했다. 시청자들은 "지상파와 케이블 간의 밥그릇 싸움에 시청자들이 볼모로 잡혀 억울하게 피해를 보고 있다", "최종회를 앞둔 드라마를 못 보게 되었다"며 지상파 방송사와 케이블 방송사에 강하게 항의했다.

사태의 심각성을 제대로 인지하지 못한 방송통신위원회의 미흡한 대응 역시 시청자들의 비판을 받았다. 여러 언론 보도에도 불구하고, 당시 최시중 위원장은 2012년 1월 16일 KBS 2TV 송출 중단 사태를 전혀 예상하지 못했다고 밝혀 논란이 되었다.

방송통신위원회는 케이블 방송 사업자와 지상파 방송 3사 간의 갈등에 효과적으로 대처하지 못하고 끌려다니는 모습을 보였으며, 정작 피해를 본 시청자들에 대한 보상 대책은 마련하지 못했다. 반면, 당시 출범한 종합편성채널에는 행정력과 정치적 논리까지 동원해 각종 특혜를 제공했다는 비판이 제기되었고, 일각에서는 이번 방송 중단 사태가 종합편성채널을 지원하기 위한 의도적인 방치가 아니냐는 의혹까지 제기되었다.

2012년 1월 18일, 언론인권센터, 미디어세상열린사람들, 여성민우회 미디어운동본부, 참교육학부모회, 매체비평우리스스로, 장애인정보누리, 불교언론대책위원회 등 7개 언론 및 시민 단체는 케이블 방송 사업자들의 KBS 2TV 재송신 중단에 항의하는 공동 성명서를 발표했다. 이들은 성명서를 통해 사태 관련자들에 대한 엄중한 처벌과 분쟁 조정에 실패한 당국의 반성을 촉구했다. 또한, 케이블 방송사에는 송출 중단이라는 일방적인 조치에 대한 책임을, KBS에는 수신료를 징수하면서도 문제 해결에 적극적으로 나서지 않은 책임을 물어야 한다고 주장했다. 이들 단체는 시청자들이 케이블 수신료와 KBS 수신료를 이중으로 부담하면서도 정당한 시청권을 침해당했다며, 케이블 방송사와 KBS를 상대로 법적 손해배상 청구 소송을 제기할 계획임을 밝혔다.

실제로 언론소비자주권국민캠페인과 일반 시청자 16명은 씨제이헬로비전, 씨앤엠, 씨엠비한강케이블티비를 상대로 손해배상 소송을 제기했다. 그러나 서울중앙지방법원 제5민사부는 2013년 항소심(2013나41485)에서 원고들의 청구를 모두 기각했다. 재판부는 KBS 2TV 방송을 HD 채널로는 시청하지 못했지만 SD 채널로는 시청할 수 있었던 점을 지적하며, HD 채널과 SD 채널 간의 화질 차이만으로는 시청자들에게 정신적 고통이 발생했다고 인정하기 어렵다고 판단했다. 또한, 소비자기본법이나 헌법 제10조(인간의 존엄과 가치, 행복추구권)로부터 '시청권'이라는 별도의 법적 권리가 직접 도출된다고 보기는 어렵다고 판시했다.

5.2. 방송통신위원회의 대응 비판

재송신료 분쟁으로 인한 방송 중단 사태에 대해, 방송통신위원회의 대응은 미흡하다는 비판을 받았다. 사태의 심각성을 제대로 파악하지 못하고 무능력한 행정으로 일관했다는 지적이 제기되었다. 언론 보도가 수차례 있었음에도 불구하고, 당시 최시중 방송통신위원장은 2012년 1월 16일에 KBS 2TV 송출 중단이 시작될 줄은 전혀 예상하지 못했다고 발언하여 논란을 빚었다.

방송통신위원회는 케이블 텔레비전 방송 사업자와 지상파 방송 3사 간의 갈등 과정에서 주도적인 역할을 하지 못하고 끌려다니는 모습을 보였으며, 정작 피해를 입은 시청자들에 대한 보상 대책은 마련하지 못했다. 이러한 소극적인 대응은 종합편성채널에 대해서는 각종 행정적, 정치적 지원을 아끼지 않으며 특혜를 제공했다는 비판과 맞물려 더욱 거센 비난을 받았다. 일각에서는 이번 방송 중단 사태가 결과적으로 종합편성채널의 입지를 강화하기 위한 의도적인 방치가 아니냐는 의혹까지 제기되었다.

2012년 1월 18일, 언론인권센터 등 7개 언론 및 시민 단체는 성명서를 통해 케이블 방송 사업자의 재송신 중단을 비판하며, 분쟁을 제대로 조정하지 못한 방송통신위원회의 책임과 반성을 강력히 촉구했다. 이들은 방송통신위원회가 제 역할을 다하지 못해 시청자들의 권익이 침해되었다고 주장했다.