대한민국 헌법 제4조

3. 주요 판례

헌법재판소는 남북교류협력에관한법률 제9조 제3항 위헌소원 소송에서 다음과 같이 판시하였다.^[1]

헌법 전문, 제4조, 제66조 제3항 등 헌법의 통일 관련 규정들은 통일 달성이 국민적·국가적 과제임을 밝힘과 동시에, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 원칙을 천명하고 있다. 따라서 헌법이 지향하는 통일은 대한민국의 존립과 안전을 부정하거나 자유민주적 기본질서에 위해를 주는 것이 아니라, 그것에 바탕을 둔 통일이다. 평화적 통일을 위해서는 북한과의 적대관계를 지속하며 접촉과 대화를 피하기보다, 자유민주적 기본질서에 입각하여 상호 접촉하고 대화하며 협력과 교류의 길로 나아가는 것이 중요하다. 순수한 동포애를 바탕으로 서로 돕고 경제적·기술적 지원과 협조를 통해 민족적 공감대를 형성하는 것은 헌법 전문의 평화통일 사명에 입각하여 민족 단결을 공고히 하는 방편으로서 헌법 정신에 합치된다.^[1]

남북교류협력에관한법률은 기본적으로 북한을 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자로 인정하며, 남북 대결을 지양하고 자유 왕래를 위한 문호 개방 단계로 나아가기 위해 제정되었다. 이 법은 이전까지 원칙적으로 금지되었던 대북 접촉을 허용하고 법률적으로 지원함으로써 평화적 통일을 지향하는 헌법 규정에 부합한다. 이 법이 없다면 남북 교류 및 협력 행위가 국가보안법에 의해 처벌될 수 있으나, 이 법은 남북관계 용어 정리, 통신·왕래·교역·협력사업 등에 관한 포괄적 규정과 다른 법률에 대한 우선 적용 조항(제3조)을 둠으로써 그 적용 범위 내에서 국가보안법의 적용을 배제한다. 이러한 점에서 이 법은 평화적 통일을 지향하기 위한 기본법으로서의 성격을 갖는다.^[1]

그러나 북한과의 접촉이나 교류가 원칙이나 제한 없이 이루어질 경우, 국가 안전보장과 자유민주적 기본질서 유지에 어려움을 초래하고 평화통일 과정에 지장을 줄 수 있으며, 접촉·교류 당사자들의 목적 달성이나 안전에도 장애가 될 수 있다. 따라서 정부가 남북 접촉과 대화, 교류·협력의 기본 방향을 정하고, 민간 부문의 교류·협력을 지원·보장하기 위해 북한 주민 등과의 접촉에 대해 일정한 조정과 규제를 하는 것은 헌법상의 평화통일 원칙, 국가안전보장, 자유민주주의 질서 유지, 국민 기본권 보장 원리들을 조화롭게 실현하기 위한 방편이 될 것이다.^[1]

한편, 남북합의서는 '나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계'를 전제로 한 합의 문서이다. 헌법재판소는 이를 한민족 공동체 내부의 특수관계를 바탕으로 한 당국 간의 합의로서, 남북 당국의 성의 있는 이행을 상호 약속하는 일종의 공동성명 또는 신사협정에 준하는 성격으로 보았다. 대법원 역시 남북합의서가 법적 구속력이 없어 국가 간 조약이나 이에 준하는 것으로 볼 수 없으며, 국내법과 동일한 효력이 인정되지 않는다고 판시하였다(대법원 1999. 7. 23. 선고 98두14525 판결). 따라서 남북교류협력에관한법률 조항이 남북합의서 내용과 배치된다 하더라도, 이는 해당 법률 조항의 위헌 여부 판단과는 관련이 없다.^[1]

또한, 헌법재판소는 다음과 같은 점들을 판시하였다.

• 헌법상 여러 통일 관련 조항들로부터 국민 개개인의 통일에 대한 기본권, 특히 국가기관에 대하여 통일과 관련된 구체적인 행동을 요구하거나 일정한 행동을 할 수 있는 권리가 직접 도출되지는 않는다.^[2]
• 헌법에서 지향하는 통일은 대한민국의 존립과 안전을 부정하는 것이 아니고, 또 자유민주적 기본질서에 위해를 주는 것이 아니라 그것에 바탕을 둔 통일이다.^[3]

4. 독일의 통일 사례 (헌법적)

서독은 독일 기본법을 제정할 당시, 법의 적용 범위를 우선 서독 지역으로 한정하였다. 동시에 다른 지역이 서독에 편입될 경우 기본법을 적용하도록 규정하여(독일 기본법 제23조) 통일의 가능성을 열어두었다. 또한, 통일된 독일의 새로운 헌법이 제정되면 기존의 기본법은 효력을 상실한다고 명시하여(제146조), 통일 이후의 헌법적 질서까지 고려하는 등 통일에 대비하는 모습을 보였다.

양측의 관계 설정에 있어서도 서독은 '한 민족, 두 국가'라는 이론을 바탕으로 동독을 국가로 인정하면서도, 국제법상 완전한 외국으로 취급하지는 않았다. 이는 분단 현실 속에서도 민족적 동질성을 유지하며 통일을 지향하는 특수한 관계를 설정한 것이었다.

5. 남북 관계와 통일

대한민국의 헌법재판소는 남북교류협력에관한법률 제9조 제3항 위헌소원 사건에서 대한민국 헌법 제4조와 관련된 남북 관계 및 통일에 대한 중요한 판시를 내렸다.^[1] 헌법재판소는 헌법 전문("평화적 통일의 사명"), 제4조("자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책"), 제66조 제3항("대통령의 평화적 통일 의무") 등을 근거로, 평화적 통일은 대한민국의 중요한 국가적 과제이지만 반드시 자유민주적 기본질서에 기반해야 한다고 강조했다. 즉, 헌법이 지향하는 통일은 대한민국의 존립과 안전을 부정하거나 자유민주적 기본질서를 해치는 방식이 아니라, 이를 바탕으로 이루어져야 한다는 점을 명확히 했다.^[3][1]

헌법재판소는 남북 관계를 '나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수 관계'로 정의했다. 이러한 관점에서 남북 기본 합의서는 법적 구속력을 갖는 조약이나 국내법과 동일한 효력을 가지는 것이 아니라, 남북 당국 간의 정치적 합의 또는 신사협정에 준하는 성격이라고 판단했다. 이는 대법원의 판례와도 일치하는 입장이다.^[1]

평화적 통일을 실현하기 위해서는 북한과의 적대 관계를 지속하기보다는 상호 접촉과 대화, 협력과 교류가 필수적이라고 보았다. 남북교류협력에관한법률은 이러한 인식 하에 제정되었으며, 북한을 평화 통일을 위한 대화와 협력의 동반자로 인정하고 남북 간 교류를 법적으로 지원하는 것을 목적으로 한다. 이 법은 특정 범위 내에서 국가보안법의 적용을 배제함으로써 남북 교류협력 행위를 가능하게 하여 평화 통일을 위한 기본법으로서의 성격을 지닌다고 평가했다.^[1]

그러나 동시에 헌법재판소는 남북 간의 접촉이나 교류가 무분별하게 이루어질 경우 국가 안보와 자유민주적 기본질서 유지에 어려움을 초래하고 평화 통일 과정에 지장을 줄 수 있다고 지적했다. 따라서 정부가 남북 간 접촉과 교류의 기본 방향을 설정하고 일정한 조정과 규제를 하는 것은 평화 통일 원칙, 국가 안보, 자유민주주의 질서 유지, 국민 기본권 보장이라는 다양한 헌법적 가치를 조화롭게 실현하기 위한 합헌적인 조치라고 판단했다.^[1]

한편, 헌법의 통일 관련 조항들이 국민 개개인에게 국가기관에 대해 통일과 관련된 구체적인 행동을 요구하거나 일정한 행위를 할 수 있는 직접적인 기본권을 부여하는 것은 아니라고 선을 그었다.^[2]

참조

_[1] 판례 98헌바63 헌법재판소 2000-07-20
_[2] 판례 98헌바63
_[3] 판례 98바63