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중화인민공화국 정부

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목차

1. 개요

중화인민공화국 정부는 중국 공산당이 이끄는 최고 행정 기관으로, 1949년 중화인민공화국 건국 이후 중앙인민정부로 시작하여 국무원으로 자리 잡았다. 1954년 헌법은 국무원을 최고 국가 행정 기관으로 규정하고, 총리 책임제를 통해 운영된다. 정부는 중국 공산당의 지도 아래 전국인민대표대회를 통해 임명되며, 중앙군사위원회, 국가감찰위원회 등과 함께 국가를 운영한다. 덩샤오핑 시대 개혁개방 이후 당과 정부의 관계, 시진핑 시대의 당과 국가 통합이 변화를 가져왔다. 정부는 최고 지도부인 정치국 상무위원회를 중심으로 운영되며, 국무원, 중앙군사위원회, 국가감찰위원회, 최고인민법원 및 최고인민검찰원 등 다양한 기관을 통해 국가 권력을 행사한다. 지방 정부는 국무원의 통제를 받으며, 경제적 자율성을 가지고 운영된다.

2. 역사

1949년 10월 1일 중화인민공화국이 건립된 후, 국가 최고 기관으로서 중화인민공화국 중앙인민정부(1949년-1954년)가 조직되었다. 중앙인민정부는 중앙인민정부위원회와 그 지도하에 있는 중앙인민정부정무원(政務院), 인민혁명군사위원회, 중앙인민정부최고인민법원(中央人民政府最高人民法院), 중앙인민정부최고인민검찰서(中央人民政府最高人民檢察署)로 구성되었다. 1952년에는 국가계획위원회가 추가되었다.[54] 이 시기의 정치 체제는 '당이 정부를 지도하는(以党領政)' 체제였다.[55]

1954년 헌법 기초 위원회 제3차 전체 회의에서 동필무는 미국의 '정부'는 입법, 행정, 사법을 포함하고 있지만, 소련과 인민민주주의 국가에서는 '정부'는 입법 기관이 제정한 법률의 집행과 명령을 위한 기관이라고 말했다. 류소기도 이에 동의하여 중국의 관습에서는 행정 기관이 정부 기관이라고 말했다.

이에 따라 중화인민공화국에서 좁은 의미의 정부는 국무원으로 자리매김하게 되었다. 넓은 의미의 정부에는 정부의 구체적인 기능을 구성하는 ‘직능 부문’도 포함되지만, 국무원 산하 각 부처와 위원회는 정부의 직능 부문으로 위치지어진다.[56]

1954년에 공포된 《중화인민공화국 헌법》에서는 국무원을 최고 국가 권력 기관의 집행 기관이며, 최고 국가 행정 기관이라고 규정하고 있다.[57] 지방 각급 인민정부는[58] 각 지역에서 국가 권력 기관의 집행 기관이자 국가 행정 기관이며, 국무원의 통일적인 지도하에 있다.[59]

2. 1. 중화인민공화국 정부 수립 (1949년)

1949년 10월 1일, 중국 공산당이 국공 내전에서 승리하면서 중화인민공화국을 수립했다. 중화인민공화국 중앙인민정부(1949년-1954년)는 최고 국가 기관으로 조직되었다.[54] 중앙인민정부는 중앙인민정부위원회, 중앙인민정부정무원(政務院), 인민혁명군사위원회, 중앙인민정부최고인민법원(中央人民政府最高人民法院), 중앙인민정부최고인민검찰서(中央人民政府最高人民檢察署)로 구성되었다. 1952년에는 국가계획위원회가 추가되었다.[54] 이 시기 정치 체제는 '당이 정부를 지도하는(以党領政)' 체제였으며, 중국인민정치협상회의(정협)는 중국 공산당의 지도 아래 인민통일전선 조직으로서 최고위에 위치하여 모든 국가 권력을 장악했다. 중앙인민정부는 당에 의해 지도되는 ‘국가 권력 기관’으로서 입법, 사법, 행정, 군사의 모든 권한을 갖춘 고도로 집권화된 제도였다.[55]

2. 2. 1954년 헌법 제정

1954년 중화인민공화국 헌법이 제정되면서 중앙인민정부는 국무원으로 개칭되었다.[56] 헌법은 국무원을 최고 국가 권력 기관의 집행 기관이자 최고 국가 행정 기관으로 규정했다.[57] 국무원은 총리 책임제를 시행하며, 총리는 국무원의 직무를 총괄하고 전국인민대표대회와 전국인민대표대회 상무위원회에 책임을 진다.[60]

3. 중국 공산당과의 관계

중국 공산당 당헌은 당이 최고의 정치 지도력을 가진다고 명시하고 있다. 당의 기구는 정부 기구와 겹쳐 있으며, 당은 중앙 및 지방 차원 모두에서 정부 결정에 대한 권한을 가지고 있다.[4] 전국의 고위 정부 관리들은 중국 공산당에 의해 임명되며, 대부분 중국 공산당 당원이다.[5] 모든 정부 부처, 국영 기업 및 공공 기관에는 마을 수준에서 국가 수준까지 중국 공산당 위원회가 있다. 정부 기관 내의 중국 공산당 위원회는 기관을 감독하고 이끌며, 국무원은 법적으로 중국 공산당의 정책을 이행해야 한다.[6][7] 중국 공산당 당헌에는 "정부, 군대, 사회, 학교, 남북, 동서 – 당이 모두를 이끈다."라고 명시되어 있다.[5]

덩샤오핑 지도하에, 특히 자오쯔양과 같은 자유주의 성향의 관리들이 국가와 당의 분리를 강화하려는 제안을 했다.[8][5] 이러한 제안에는 일부 정부 부처에서 중국 공산당 위원회를 폐지하고, 국무원의 영향력을 높이며, 중국 공산당 위원회 대신 전문 경영진이 국영 기업을 이끌도록 하는 것이 포함되었으나, 1989년 천안문 사건 이후 폐기되었다.[5]

정부와 중국 공산당의 관계에 대해, ''포린 폴리시''의 제임스 팔머는 "중국 정부는 본질적으로 중국 공산당의 그림자이며, 당의 움직임에 따라 움직이고, 따라서 정부의 역할은 당의 역할보다 훨씬 덜 중요하다"라고 말한다.[9] ''이코노미스트''는 "[특히 외국인을 만날 때] 관리들은 정부 직함이 적힌 명함을 제시할 수 있지만, 국가 직책보다 높을 수도 있고 낮을 수도 있는 당 직책에 대해서는 말하지 않을 수 있다."라고 설명한다.[10] 학자 러시 도시는 "당은 국가 위에 존재하고, 국가와 병행하여 운영되며, 국가의 모든 수준에 깊숙이 관여하고 있다."라고 주장한다.[11]

시진핑 지도하에 중국 공산당과 국가의 통합은 가속화되어, 정부 기관을 지휘하는 8개의 당 위원회를 주재하고 있다.[5] 시진핑 집권 하에 여러 정부 및 당 기관이 통합되었으며, 하나의 당 조직이 일원이병제 시스템에 따라 외부적인 국가 정부 이름을 가지고 있어, 당과 국가의 통합이 더욱 강화되었다.[5]

4. 헌법

중화인민공화국 헌법은 1954년 9월 20일에 처음 제정되었으며, 그 이전에는 중국인민정치협상회의에서 시행한 임시헌법과 같은 문서가 있었다. 1975년에 공포된 두 번째 헌법은 30개 조항 정도로 짧았고, 중국 공산당의 슬로건과 혁명적인 언어가 곳곳에 담겨 있었다. 법원의 역할은 축소되었고, 주석직은 사라졌다. 1978년에 공포된 세 번째 헌법은 조항 수가 늘어났지만, 여전히 최근의 문화 대혁명의 영향을 받았다.

현재 헌법은 1982년 12월 4일에 공포된 중화인민공화국의 네 번째 헌법으로, 30년 동안 안정적인 헌법으로 기능해 왔다. 중국 공산당의 법적 권력은 중화인민공화국 헌법에 의해 보장되며, 중국 공산당은 국가, 군대, 언론에 대한 포괄적인 통제를 통해 중화인민공화국 최고의 정치 권력으로서의 지위를 실현하고 있다.[12]

5. 전국인민대표대회 (전인대)



전국인민대표대회(전인대)는 중화인민공화국의 국가 입법 기관으로, 2023년 기준 2,977명의 대표로 구성되어 세계 최대 규모의 의회이다.[13] 중국 현행 헌법에 따르면 전인대는 일원제 입법부로서 입법, 정부 운영 감독 및 주요 국가 관리 선출 권한을 가지고 있으며, 헌법상 중국 정치 체제 내 최고 국가 기관이다.[20] 대표들은 5년 임기로 다단계 선거 제도를 통해 선출된다.

전인대는 매년 봄 베이징 톈안먼 광장 서쪽의 인민대회당에서 10~14일 동안 연례 회의를 개최하며, 이 회의는 전국인민정치협상회의(정협) 회의와 동시에 개최되어 국가 관리들이 과거 정책을 검토하고 미래 계획을 제시하는 기회를 제공한다.

전인대는 일반적으로 국무원의 업무를 승인하는 역할을 하지만, 때로는 자체적인 권한을 행사하기도 한다. 예를 들어 2009년 국무원과 중국공산당은 고속도로 건설 자금 조달을 위한 연료세 법안 통과에 실패했고,[18][19] 재정부가 2010년대 초부터 추진한 재산세 도입도 전인대(및 지방 정부)의 반대로 입법 의제에 도달하지 못했다.[4] 전인대 상무위원회는 제안된 법률에 대해 거부권을 행사하기도 했다.[20]

5. 1. 전국인민정치협상회의 (정협)

전국인민대표대회(전인대)와 전국인민정치협상회의(CPPCC, 정협)는 중국의 주요 심의 기구이며, 종종 양회로 불린다.[14] 정협은 중국공산당 외에도 소수 정당 8개가 참여하지만, 이들은 야당이 아니며 실질적인 권한이 없다.[15][16] 이들 정당은 존재하기 위해 중국공산당의 우월성을 인정해야 하며, 그 구성원들은 중국공산당 통일전선공작부의 사전 승인을 받아야 한다.[17]

6. 지도부

중국 공산당 중앙위원회 정치국 상무위원회는 중화인민공화국의 최고 지도부이다.[4] 2024년 현재 7명의 위원으로 구성되어 있으며, 정치국이 회의를 열지 않을 때 주요 문제에 대한 정책을 논의하고 결정한다.[4] 중국 공산당 헌법에 따르면, 중앙위원회 총서기는 반드시 정치국 상무위원회 위원이어야 한다.[21]

정치국 상무위원회 위원의 서열은 중국의 서열에 따라 정해진다. 1990년대 이후 총서기(대통령 겸임), 총리, 전인대 상무위원장, 중국인민정치협상회의 주석, 중앙기율검사위원회 서기, 중앙서기처 서기 중 최고위 서기가 위원을 역임해왔다.[22]

현재 최고 지도자는 시진핑이며, 중국 공산당 중앙위원회 총서기(중앙위원회), 중앙군사위원회 주석, 중화인민공화국 주석 등 주요 직책을 겸임하고 있다.[23]

6. 1. 국가 지도부

중국 공산당 당휘


최고 지도자이자 중국 공산당 총서기인 시진핑


중국 공산당 (CCP) 정치국 상무위원회는 중화인민공화국 정부 최고 지도부이다.[4] 역사적으로 5명에서 9명의 위원으로 구성되었으며, 2024년 현재 7명의 위원으로 구성되어 있다.[4] 위원회의 공식적인 목적은 더 큰 의사결정 기구인 정치국이 회의를 열지 않을 때 주요 문제에 대한 정책 논의와 결정을 내리는 것이다. 중국 공산당 헌법에 따르면 중앙위원회 총서기는 반드시 중국 공산당 정치국 상무위원회 위원이어야 한다.[21]

정치국 상무위원회 위원의 서열은 중국의 서열에 따라 엄격하게 정해진다. 역사적으로 총서기(또는 당 주석)가 1위였으며, 다른 지도자들의 서열은 시간이 지남에 따라 변화했다. 1990년대 이후로는 총서기(대통령 겸임), 총리, 전인대 상무위원장, 중국인민정치협상회의 주석, 당의 최고 반부패 기구인 중앙기율검사위원회 서기, 중앙서기처 서기 중 최고위 서기가 꾸준히 정치국 상무위원회 위원을 역임해왔다.[22]

6. 2. 최고 지도자

권력은 비공식 직함인 "최고 지도자"에 집중되어 있으며, 현재 시진핑이 그 직함을 맡고 있다. 시진핑은 중국 공산당 중앙위원회 총서기(중앙위원회), 중앙군사위원회 주석, 중화인민공화국 주석 등 중국에서 가장 중요한 네 가지 정치 및 국가 직책을 겸임하고 있다.[23] 후진타오 집권 말기, 전문가들은 최고 지도자의 사실상 정부 통제에 대한 제한이 증가하고 있음을 관찰했지만,[24] 2017년 10월 열린 19차 당 대회에서 시진핑의 임기 제한이 삭제되고 그의 권한이 확대되었다.[25]

6. 3. 주석



중화인민공화국 주석은 주로 의전적인 직책이지만, 1993년 이후 관례적으로 중국 공산당 총서기가 겸임해 왔다. 주석은 전국인민대표대회의 의지에 따라 직무를 수행한다. 현 주석은 시진핑이다.

6. 4. 국무원

국무원은 중국의 최고 행정 기관이자 내각이다.[6][29] 전국인민대표대회에 의해 임명되며, 총리가 의장을 맡고 각 정부 부처와 기관의 장들이 포함된다.[6][29] 총리는 현재 4명의 부총리의 도움을 받으며, 각 부총리는 특정 행정 분야를 감독한다.[30] 총리, 부총리, 국무위원은 정기적으로 국무원 집행회의에 소집되는 내각을 구성한다.[31] 국무원은 26개의 구성 부처를 포함하며, 공식적으로 중국 전역의 성급 정부를 감독한다.[32]

일반적으로 정부 부처의 권한은 법률보다는 규정과 규칙으로 정의된다.[39] 국무원은 공식 정부 및 중국 공산당 문서의 형식에 대한 규정을 발표하여 문서에 필요한 권한 수준, 긴급성 및 기밀성을 규정한다.[39] 공식 문서에는 하위 정부 수준에서 엄격하게 이행해야 하는 문서("결정" 및 "명령"), 더 유연하게 처리할 수 있는 문서("의견" 및 "공고"), 내용이 적거나 일반적인 문서("서한" 및 "의사록") 등이 포함된다.[39]

6. 5. 중앙군사위원회 (CMC)

중앙군사위원회(CMC)는 인민해방군(PLA), 인민무장경찰, 민병에 대한 최고 사령권과 통제권을 행사한다.[33] 중국 공산당 내에서는 "중국 공산당 중앙군사위원회"라는 명칭으로 운영되며, 중앙 정부의 군사 기관으로는 "중화인민공화국 중앙군사위원회"라는 명칭으로 운영된다. "일원양명" 체제에 따라 두 위원회는 인사, 조직, 기능이 동일하며 당과 국가 시스템 모두에서 운영된다.[33] 위원회는 중앙군사위원회 주석이 이끈다.[34]

6. 6. 국가감찰위원회 (NSC)

국가감찰위원회는 중국의 최고 국가 감찰(부패방지) 기관이다.[35] 최고인민법원, 최고인민검찰원과 같은 행정 서열에 있으며, 공권력을 행사하는 모든 공무원을 감찰한다.[35] 중국 공산당의 중앙기율검사위원회와 긴밀하게 협력하며, 사실상 CCDI의 국가 기관 역할을 한다.[36] 이전의 감찰부를 대체하였다.

7. 최고인민법원과 최고인민검찰원

최고인민법원의 문장


최고인민검찰원의 문장


최고인민법원은 중화인민공화국의 사법기관이며, 중국 공산당 중앙정치법률위원회의 지휘를 받는다.[37] 홍콩과 마카오는 특별행정구역으로서, 각각 영국의 관습법 전통과 포르투갈 민법 전통에 기반한 별도의 사법 체계를 가지고 있다. 최고인민법원의 판사는 전국인민대표대회에서 임명한다.

8. 지방 정부

중국의 성(省) 및 자치구의 지사와 직할시의 시장은 전국인민대표대회(NPC)의 명목상 동의를 얻은 후 국무원이 임명한다. 홍콩과 마카오 특별행정구(SAR)는 별도의 정부, 법 체계 및 기본적인 헌법 법률을 포함한 상당한 지역 자치권을 가지고 있지만, 외교 정책과 국가 안보에 있어서는 중앙 정부를 따라야 하며, 행정 수반은 사실상 중국 공산당 정치국이 선출한다.

성(省) 단위 아래에는 지급과 현(縣)이 있다. 현(縣)은 향진과 촌으로 나뉜다. 대부분 임명된 공무원이 운영하지만, 일부 하위 관할 구역에서는 직접 선거가 실시된다.

중국의 지방 정부는 중앙 정부의 엄격한 통제와 감독하에 운영되지만, 상당히 높은 비율의 재정 수입과 지출을 관리한다.[38] 경제적 의사 결정에 대한 권한과 자율성이 높으며, 국가 경제 발전에 중요한 역할을 해왔다.[39] 지방 정부는 조세법을 제정할 권한은 없지만, 중앙 정부가 설정한 범위 내에서 특정 세율을 조정할 수 있다.[52]

1980년대 후반과 1990년대 초에 시 정부 규제 메커니즘이 확대되었고, 도시 외곽 지역을 규제할 수 있는 능력도 확대되었다.[40] 1994년 재정 개혁으로 지방 정부는 토지 개발 및 사용료를 통해 수입을 얻는 형태로 비과세 수입을 창출해야 했다.[40] 이로 인해 행정 규모와 지리적 규모가 모두 증가했다.[40] 2002년부터 최소 2023년까지 공공재 제공 비용은 중앙 정부에서 지방 정부로 이관되었으므로 지방 정부는 공공 서비스를 제공하기 위해 요금을 징수해야 한다.[40] 지방 정부는 중국에서 공공재의 주요 제공자이다.[41]

2014년부터 국가 신형 도시화 계획에 따라 도시 및 농촌 토지 이용, 관광 계획 및 환경 계획과 같이 이전에는 여러 관료 조직에 분산되어 있던 계획 프로세스가 통합되었다.[40]

2015년부터 중앙 정부는 지방 정부가 사회기반시설 및 병원과 같은 프로젝트에 대한 공공 자본 지출을 충당하기 위해 채권을 발행할 수 있도록 허용했다.[52] 이러한 채권의 수량은 중앙 정부가 설정한다.[52] 지방 정부는 급여와 같은 경상 지출을 위해 채권을 발행할 수 없다.[52]

9. 공무원 제도

중국의 공무원 제도는 여러 계급으로 나뉜다.[42] 최상위 계급(부처장, 부장, 과장 등 포함)은 정책 결정에 상당한 영향력을 행사한다.[42]

10. 정책 결정 과정

중국은 경제 개혁 이후 정치적으로는 중앙 집권화가 잘 이루어지고, 경제적으로는 분권화가 상당히 진행되었다는 특징을 보인다.[43][44] 중앙 정부는 국가의 큰 방향을 결정하고, 지방 정부는 이를 실행에 옮긴다.[44] 이 과정에서 정책의 세부적인 내용도 지방 정부가 개발한다.[45] 세바스찬 하일만과 엘리자베스 페리 같은 학자들은 중국의 정책 결정 방식이 중국 공산 혁명의 영향을 받아 중앙 집권적인 지도력과 대중 동원을 결합한 형태를 띠며, 지속적인 실험과 즉흥적인 대처를 중시한다고 설명한다.[46] 제롬 도용, 클로에 프로이사르 등의 학자들은 중국 공산당이 게릴라전 경험을 통해 불확실성에 대처하는 능력을 키웠고, 이는 먼저 실험하고 나중에 결과를 체계화하는 정책 결정 방식으로 이어졌다고 분석한다.[47]

새로운 정책은 전국적으로 시행되기 전에 특정 지역에서 먼저 시험되는 경우가 많다. 이러한 실험 과정에서 다양한 의견을 수렴하고 정책을 보완한다.[48] 지역 시범 사업을 통해 정책을 먼저 시행하는 방식은 마오쩌둥 시대에도 사용되었다.[49] 중앙 정부 고위 지도부는 구체적인 정책 초안을 직접 만들기보다는, 비공식적인 관계망과 현장 방문을 통해 지역의 정책 실험이나 시범 사업 방향을 확인하거나 수정 제안을 한다.[50] 일반적으로 중앙 정부는 지방에서 정책이 개발된 후에 공식적인 정책, 법률, 규정 초안을 작성한다.[50]

11. 국가 역량

중국은 높은 수준의 국가 역량을 가지고 있다.[51] 학자 토마스 헤베러는 중국의 국가 역량을 다음과 같이 설명한다. (1) 시민들이 인식하는 정치 체제의 정당성, (2) 사회 통제 및 규제 능력, (3) 강제적 수단, (4) 상충하는 이해관계를 조정하기 위해 신흥 사회 집단 및 조직과 협의하고 협력하는 능력, (5) 실패와 실수로부터 배우는 능력.[51]

12. 예산

중국의 재정 예산은 일반 재정 예산, 정부 기금 예산, 국유 자본 운영 수입 예산, 사회 보험 예산의 네 부분으로 구성된다.[52] 이 중 가장 큰 부분은 중앙 재정 예산과 지방 재정 예산으로 배분되는 단일 예산인 일반 재정 예산이다.[52] 중앙 정부는 재정 수입 및 지출 목표와 지방 정부의 재정 수입 및 지출 목표를 설정한다.[52]

참조

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[56] 논문 国务院的宪法地位 https://www.shupl.ed[...] 2023-12-13
[57] 웹사이트 中華人民共和国憲法#第三節_国務院 s:ja:中華人民共和国憲法
[58] 기타
[59] 서적 中华人民共和国资料手册 · 1949－1999 社会科学文献出版社 1999-10
[60] 논문 国务院的宪法地位 https://www.shupl.ed[...] 2023-12-13
[61] 웹사이트 四套班子 - 平城区人民政府 http://www.pingcheng[...]


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