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동거 정부

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목차

1. 개요

동거 정부는 대통령과 총리가 서로 다른 정당 소속으로, 행정 권력이 분할되는 정치 체제를 의미한다. 이는 주로 이원집정부제를 채택한 국가에서 나타나며, 프랑스가 대표적인 사례이다. 프랑스는 대통령 직선제를 통해 대통령의 권한이 강화되었으나, 의회 선거 결과에 따라 대통령과 총리가 다른 정당 소속이 되어 동거 정부가 형성되기도 한다. 핀란드, 스리랑카, 우크라이나, 루마니아, 러시아, 팔레스타인 자치 정부, 폴란드 등에서도 동거 정부가 나타난 사례가 있다. 동거 정부는 대통령과 총리 간의 정책 갈등, 국가 권위 약화 등의 문제를 야기할 수 있으며, 대통령 임기 단축과 같은 헌법 개정을 통해 동거 정부 발생 가능성을 줄이려는 시도가 이루어지기도 한다.

2. 프랑스

프랑스는 이원집정부제를 채택하고 있는 대표적인 국가로, 대통령과 총리의 소속 정당이 다른 '동거 정부'가 여러 차례 나타났다. 프랑스 제5공화국 헌법은 대통령에게 총리 임명권, 의회 해산권 등 강력한 권한을 부여했지만, 총리는 의회에 대해서도 책임을 진다. 따라서 대통령 소속 정당과 의회 다수당이 다를 경우, 대통령은 의회 다수당에서 총리를 임명해야 하는 '동거 정부' 상황이 발생한다.

1986년부터 2002년 사이에 세 차례의 동거 정부가 있었다. 에마뉘엘 마크롱 대통령 시기에는 공화당 출신 총리들이 임명되었는데, 이는 기존의 좌우 양당 대립 구도와는 다른 상황이었다.

2. 1. 기원

프랑스는 내각제적 요소를 가진 제4공화국에서의 만연한 정치불안을 해소하기 위해 1958년 이원집정부제를 골자로 한 새 헌법을 마련하고, 제5공화국을 출범시켰다. 1962년부터 프랑스의 대통령은 선거인단에 의한 간접선거가 아닌 직접선거로 선출되었다. 이러한 변화는 제5공화국의 대통령이 국민에게 권한을 위임받은 대표로서의 역할까지 행하는 것을 허용하였다.

이 체제 하에서, 대통령이 우선적으로 고려해야 할 사안은 의회의 지지를 받는 총리의 지명이다. 대통령의 임기가 7년인데 비해 의회 의원들의 임기는 5년이었기 때문에, 대통령의 소속 정당 또는 정파와 의회 다수당 또는 정파가 다를 가능성은 늘 존재했다.

샤를 드골은 국민이 의회 선거에서 그를 부인하면 대통령이 사임하고 새로운 대통령을 선출할 것이라고 예상했다.[3] 1969년, 드골은 1969년 프랑스 헌법 국민투표에 반대했기 때문에 사임했다.[3]

첫 번째 동거 정부는 1981년 사회당 출신 대통령 프랑수아 미테랑의 당선과 함께 발생했다. 당시 의회는 우파 연합이 다수를 차지하고 있었다. 미테랑은 의회해산권을 발동하고 새 총선 실시를 발표했다. 새롭게 실시된 총선에서 사회당이 원내 안정의석을 확보함으로써 정국은 안정을 되찾는 듯 보였다. 그러나 5년 후인 1986년에 실시된 의회 선거에서 사회주의자들은 우익에게 다수당 지위를 잃었다.[4] 미테랑은 대통령직을 유지하기로 결정하면서, 첫 번째 동거 정부가 시작되었다.[4]

2. 2. 역사

프랑스에서 동거 정부는 드물게 나타났지만, 대통령과 총리 사이의 권력 관계 변화를 잘 보여주는 사례들이다.

프랑스 제5공화국 헌법은 대통령에게 총리 임명권, 의회 해산권 등 강력한 행정 권한을 부여했다. 반면 총리는 의회에 책임을 지기 때문에, 대통령 소속 정당과 의회 다수당이 다를 경우 대통령은 의회 다수당에서 총리를 임명해야 하는 상황이 발생한다. 이러한 상황을 '동거 정부'라고 부른다. 동거 정부 하에서는 대통령의 권한 행사에 총리의 동의가 필요하기 때문에 대통령의 영향력은 상대적으로 축소된다.

1986년부터 2002년까지 세 차례의 동거 정부가 있었다.[1]

'''프랑스 제5공화국 하의 동거 정부'''
동거 정부대통령총리
제1차 동거 정부
(1986년 3월 - 1988년 5월)		프랑수아 미테랑 (사회당)자크 시라크 (공화국 연합)
제2차 동거 정부
(1993년 3월 - 1995년 7월)		프랑수아 미테랑 (사회당)에두아르 발라뒤르 (공화국 연합)
제3차 동거 정부
(1997년 3월 - 2002년 5월)		자크 시라크 (공화국 연합)리오넬 조스팽 (사회당)



첫 번째 동거 정부는 1981년 프랑수아 미테랑 대통령 당선 후 1986년 총선에서 사회당이 패배하면서 시작되었다. 미테랑은 대통령직을 유지하고 우파 연합의 자크 시라크를 총리로 임명했다.

에마뉘엘 마크롱 대통령 시기에는 공화당 출신 총리들이 임명되었는데, 이는 기존의 좌우 양당 대립 구도와는 다른 상황이었다.

2. 2. 1. 프랑수아 미테랑(대통령) - 자크 시라크(총리) 시기 (1986-1988)

1986년 총선에서 사회당이 드골주의를 표방하는 공화국연합(RPR)에 다수당을 내주면서, 사회당 출신 대통령 프랑수아 미테랑은 공화국연합(RPR)의 자크 시라크를 총리로 임명해야 했다.[1] 미테랑과 시라크의 동거 기간 동안, 대통령은 외교에 집중했고 시라크는 내정을 담당했다.[1] 시라크는 감세 정책을 펴고 주요 기간산업을 민영화하는 등 미테랑 정부의 정책을 뒤집으려 했다.[1] 하지만 미테랑은 명령에 서명하는 것을 거부하여 시라크가 법안을 의회를 통과하도록 요구하면서 개혁이 늦어지기도 했다.[1]

1988년 미테랑은 대통령 재선에 성공했고, 의회를 해산했다. 6월 5일부터 6월 12일까지 일주일간 시행된 총선에서 사회당이 안정 의석을 확보하면서, 미테랑은 사회당 단독 내각을 구성할 수 있게 되었고, 동거 정부는 종료되었다.

2. 2. 2. 프랑수아 미테랑(대통령) - 에두아르 발라뒤르(총리) 시기 (1993-1995)

1993년 하원 총선에서 우파 연합이 의석의 80%를 차지하는 압승을 거두면서, 프랑수아 미테랑 대통령은 공화국연합(RPR)의 에두아르 발라뒤르를 총리로 임명했다.[1] 이는 제2차 좌우 동거 정부로, 1995년 자크 시라크가 대통령에 당선될 때까지 유지되었다.[1]

2. 2. 3. 자크 시라크(대통령) - 리오넬 조스팽(총리) 시기 (1997-2002)

1995년 보수 진영의 자크 시라크가 대통령으로 당선되었고, 같은 프랑스 공화국 연합 (RPR) 소속의 알랭 쥐페를 총리로 임명하여 동거 정부는 종료되는 듯 했다. 그러나 1997년 시라크 대통령은 의회를 해산하고 조기 입법 선거를 실시하는 잘못된 전략적 결정을 내렸다. 이 선거에서 프랑스 유권자들은 좌파로 돌아섰고, 시라크는 사회당의 리오넬 조스팽을 총리로 임명해야 했다.[1] 조스팽은 2002년 선거까지 총리로 남아 이 세 번째 동거 정부를 5년으로 역대 최장 기간으로 만들었다.[1]

조스팽이 총리직을 맡으면서 시라크의 정치적 영향력은 제한되었고, 그는 좌파 다수당이 시행하는 특정 주요 개혁에 대해 발언권이 없었다.[1] 여기에는 2000년에 발효된 주당 근로 시간을 39시간에서 35시간으로 단축하는 1998년 법안이 포함되었다.[1] 시라크는 이를 '마비' 상태라고 불렀고, 국민 의회를 위한 선거 운동을 조직하는 데 특히 어려움을 겪었다.[1]

2. 3. 평가 및 전망

아렌트 레이프하르트는 프랑스 제5공화국이 평상시에는 대통령제처럼 운영되지만, 동거 정부 상황에서는 국내 정책 측면에서 의원 내각제처럼 운영된다고 평가했다.[2] 동거 정부에서는 총리가 입법 의제를 통제하고 대통령의 권한은 외교 및 국방으로 제한된다는 것이다.

동거 정부는 대통령과 총리가 서로 다른 정책을 추진하면서 갈등을 빚을 수 있으며, 이는 국가 권위 약화 및 대외적 불안정을 초래할 수 있다. 각 정당이 경쟁 관계에 있기 때문에 양측의 갈등이 서로를 방해하여 진전의 여지가 거의 없게 된다.

원래는 실현 가능성이 낮다고 여겨졌지만, 프랑스는 1986년부터 2006년까지 거의 절반의 기간 동안 동거 정부 하에서 통치되었다. 이는 프랑스 국민이 두 정당이 권력을 공유하는 상황에 더 이상 두려움을 느끼지 않는다는 것을 시사한다.

2000년 리오넬 조스팽 총리의 주도로, 자크 시라크 대통령의 반대에도 불구하고,[3] 대통령 임기를 7년에서 5년으로 단축하는 헌법 개정이 이루어졌다. 또한 2002년부터는 대통령 선거 후 약 한 달 뒤에 국회의원 선거가 치러지면서, 대통령 선거에서 승리한 후보가 국회의원 선거에서도 지지를 얻도록 하는 동반 효과가 나타났다.

대통령 선거와 국회의원 선거가 거의 동시에 치러지면서 두 선거 사이에 여론의 큰 변화가 일어날 가능성이 줄어들어 동거 정부가 형성될 가능성이 낮아졌다. 그러나 여론이 안정적으로 유지되더라도 다음과 같은 경우 동거 정부가 성립될 가능성은 여전히 남아있다.

  • 좌파 유권자와 같이 특정 유권자 집단이 두 명 이상의 대통령 후보로 분산되어 대통령 선거에서 승리할 가능성이 낮아지는 경우, 국회의원 선거에서 조정 문제가 해결되어 두 선거에서 다른 결과가 나올 수 있다.
  • 대통령 선거와 국회의원 선거에서 모두 과반수의 지지를 얻은 정당이더라도, 국회의원 선거구별로 지지율이 불균등하게 분포되어 있다면, 국회를 장악하지 못할 수 있다.
  • 새로운 정당의 대통령 후보가 국회의원 선거에서 승리할 후보나 당 조직을 갖추지 못했음에도 불구하고 대통령이 될 수 있다.


특별한 상황으로 인해 대통령 선거와 국회의원 선거가 다른 시기에 치러질 경우에도 동거 정부가 발생할 수 있다. 예를 들어, 에마뉘엘 마크롱이 2024년에 했던 것처럼, 대통령이 의회를 해산하고 임기 중 새로운 선거를 실시할 수 있으며, 이론적으로는 다른 정당이 승리할 수 있다. 또한, 대통령이 임기 중에 사망, 무능력, 사임 또는 탄핵될 경우 새로운 대통령 선거가 치러질 수 있는데, 이로 인해 동거 정부가 형성될 수 있지만, 새로운 대통령은 새로운 의회 선거를 소집할 가능성이 높다.

프랑스 제5공화국 하의 동거 정부
동거 정부대통령총리
제1차 동거 정부
(1986년 3월 - 1988년 5월)		프랑수아 미테랑 (사회당)자크 시라크 (공화국 연합)
제2차 동거 정부
(1993년 3월 - 1995년 7월)		프랑수아 미테랑 (사회당)에두아르 발라뒤르 (공화국 연합)
제3차 동거 정부
(1997년 3월 - 2002년 5월)		자크 시라크 (공화국 연합)리오넬 조스팽 (사회당)


3. 핀란드

핀란드 헌법은 이원집정부제의 전형적인 모습을 갖추고 있다. 1918년에 제정된 핀란드 헌법은 프랑스와 유사하게 대통령이 국가 안보 및 국제 관계에 집중하도록 명시되어 있었다. 이는 군주제 지지자와 의회주의자 간의 타협으로, 입헌 군주제 대신 강력한 대통령제가 채택된 결과였다.[9]

2000년 개정된 헌법은 총리 임명 권한을 의회로 이관하여 대통령의 권한을 축소했다. 핀란드는 좌우 대립이 심하지 않고 여러 정당이 존재하며, 대통령 임기(6년)가 의회 임기(4년)보다 길어 동거 정부가 자주 발생한다. 대통령은 초당적이어야 하며, 재임 기간 동안 당적을 포기하는 것이 관례이다.[9]

4. 스리랑카

스리랑카는 대통령과 총리를 서로 다른 선거로 선출하는 이원집정부제를 채택하고 있다. 1983년부터 다수 민족인 싱할리족과 소수 민족인 타밀족 간의 내전이 지속되었는데, 특히 타밀족 민병대인 타밀 엘람 해방 호랑이(LTTE, 또는 '타밀 타이거')가 분리 독립을 주장하며 갈등이 심화되었다.

1994년 대통령 선거에서 당선되고 1999년 조기 대선에서 재선에 성공한 찬드리카 쿠마라퉁가 대통령은 타밀족과의 협상보다는 군사적 해결을 우선시했다. 그러나 이러한 강경책은 2001년 총선에서 여당인 인민연합(PA)의 패배와 야당인 통일국민당(UNP)의 승리로 이어졌다. 라밀 위크레메싱헤 총리가 이끄는 새 정부는 노르웨이의 중재를 통해 타밀 타이거와 평화 협상을 시작하여 휴전을 이끌어냈다.

하지만 2004년 2월, 쿠마라퉁가 대통령이 의회를 해산하고 4월에 조기 총선을 실시하면서 상황이 반전되었다. 이 선거에서 쿠마라퉁가 대통령이 이끄는 스리랑카 자유당(SLFP)과 마르크스주의 민족주의 정당인 인민해방전선(JVP)의 연합체인 통일국민자유연맹(UPFA)이 승리하면서 동거 정부는 막을 내리게 되었다.

이처럼 스리랑카 정치는 대통령과 총리가 서로 다른 정당 소속으로 선출되어 갈등을 빚는 경우가 많았는데, 이는 내전 종식을 위한 LTTE와의 협상 방식을 둘러싼 이견 때문이었다. 1978년 이후 스리랑카는 의원내각제에서 대통령에게 더 많은 권한을 부여하는 이원집정부제로 전환되었다.

5. 우크라이나

우크라이나는 반(半) 대통령제의 동거 정부가 2006년에서 2010년 사이에 존재했다.[1] 2006년 총선 이후, 우크라이나 대통령 빅토르 유셴코는 2004년 우크라이나 대통령 선거의 경쟁자였던 빅토르 야누코비치를 우크라이나 총리로 임명했다.

6. 루마니아

루마니아는 분권형 대통령제를 채택하고 있다. 2008년 12월에 실시된 총선에서, 친 버세스쿠 대통령 계열인 민주자유당(PDL)과 옛 루마니아 공산당의 후신인 사회민주당(PSD)이 원내 다수당으로서 컬린 포페스쿠터리체아누 총리가 소속된 국민자유당(PNL)을 누르고 비슷한 득표율(PDL · PSD : 35%, PNL : 20%)을 보임에 따라, 이 둘 간에 연정협상이 실시되었다. 비록 총리는 민주자유당의 대표인 에밀 보크가 지명되었지만, 우익 성향의 정당과 좌익 성향의 정당이 연립정부를 세운다는 점에서 동거 정부라 볼 수 있다.[10]

7. 러시아

러시아에서는 대통령이 총리를 지명하고, 국가 두마가 총리를 승인한다. 국가 두마가 대통령의 총리 후보를 세 번 연속 거부하면, 대통령은 국가 두마를 해산하고 입법 선거를 소집할 권한을 갖지만, 이전 선거 후 1년 이내에는 그렇게 할 수 없으며, 이 기간 동안 동거 정부가 발생할 수 있다.[1]

동거 정부는 국가 두마에 대통령에게 충성하는 안정적인 다수가 없을 때 발생할 수 있다. 1998년과 1999년 사이에 동거 정부가 나타났는데, 국가 두마가 빅토르 체르노미르딘을 총리로 임명하는 것을 두 번 거부했기 때문이다. 그러나 새로운 총리 임명이 최근의 채무 불이행으로 인해 발생했으므로, 야당이 조기 선거 후에 성과를 향상시킬 위험이 있었고, 이는 대통령 보리스 옐친과 국가 두마 사이에 더욱 긴장을 유발할 수 있었다. 특히 이 시점에는 이미 탄핵 절차 준비가 진행 중이었다. 결과적으로 보리스 옐친은 좌파 야당의 폭넓은 지지를 받은 예브게니 프리마코프를 총리로 지명해야 했다.[1]

8. 팔레스타인 자치 정부

팔레스타인 자치 정부는 팔레스타인 영토를 관할하는 준정부 기구로, 2003년 봄 총리 직이 창설된 이후 이원집정부제 공화국의 틀 안에서 운영되어 왔다. 대통령은 누구든 총리로 임명할 수 있지만, 총리직 창설 당시에는 입법 위원회의 다수당에서 총리를 임명한다는 암묵적인 합의가 있었다. 이러한 합의로 인해, 2006년 입법 선거 이후 파타 소속 마무드 아바스 대통령이 선거에서 승리한 하마스 지도자 이스마일 하니예를 총리로 임명하면서 동거 정부가 시작되었다. 그러나 이 동거는 오래가지 못했는데, 팔레스타인 자치 정부에 대한 자금 지원이 중단되고, 2006년 12월 파타와 하마스 간의 적대 행위가 발발하여, 2007년 6월 14일 살람 파야드가 이끄는 임시 정부가 임명되었다.

9. 기타 국가

일반적인 대통령제 국가에서는 동거 정부가 나타나지 않는다. 미국과 같은 대통령제 국가에서는 대통령과 다른 정당이 의회를 장악하는 분점 정부가 나타날 수 있지만, 이는 동거 정부와는 다른 형태이다. 동거 정부는 이원집정부제 국가에서만 발생할 수 있다.

동유럽의 일부 신생 민주주의 국가들이 프랑스와 매우 유사한 제도를 채택하면서 동거 정부가 더 흔해질 수 있지만, 행정부와 입법부 선거를 거의 동시에 치른다면 발생 가능성이 낮아진다.[4]

참조

[1] 논문 The French Double Executive and the Experience of Cohabitation 1990
[2] 서적 Patterns of Democracy Yale University Press 1999
[3] 뉴스 Quinquennat : en 2000, après cinquante jours de bras de fer, Giscard d'Estaing et Jospin font plier Chirac https://www.lemonde.[...] 2023-11-06
[4] 웹사이트 Joint Staff Working Document: Implementation of the European Neighbourhood Policy in Georgia Progress in 2013 and recommendations for action http://www.eeas.euro[...] European Commission 2014-03-27
[5] 뉴스 Germany, U.S: Romania power struggle hurts democracy https://www.reuters.[...] 2012-07-07
[6] 문서 또는 프랑스어 발음 그대로 '''코아비타시옹'''이라 부르기도 한다.
[7] 뉴스 [스리랑카] 타밀은 2005년 선거를 기다린다 http://www.hani.co.k[...] 한겨레21 2008-12-20
[8] 뉴스 ‘국민투표’라는 썰렁한 축제 http://h21.hani.co.k[...] 한겨레21 2008-12-25
[9] 웹인용 핀란드의 정치정세 http://fin.mofat.go.[...] 외교통상부 2005-04-26
[10] 뉴스 루마니아에 첫 좌우 동거 정부 들어서나 https://news.naver.c[...] 연합뉴스 2008-12-25


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