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영국 철도 민영화

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목차

1. 개요

영국 철도 민영화는 1990년대 초, 마거릿 대처 정부 이후 존 메이저 정부에서 추진된 국영 철도 산업의 민영화 정책이다. 1980년대 후반 British Rail의 조직 개편과 1991년 유럽 연합의 지침 발표를 배경으로, 효율성 증대와 정부 보조금 축소를 목표로 진행되었다. 1993년 철도 법안 통과 후, 1994년부터 3년에 걸쳐 철도 운영과 소유권이 민간 회사에 분할 매각되었고, 철도 규제 기관과 여객 철도 프랜차이즈 국장이 이를 규제하는 구조로 재편되었다. 그러나 민영화 이후 안전 문제, 요금 인상, 서비스 질 저하 등의 비판이 제기되었으며, 철도 산업에 대한 정부 지원금은 오히려 증가했다. 이러한 문제들로 인해 철도 재국유화에 대한 논의가 지속적으로 이루어지고 있다.

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영국 철도 민영화
지도
개요
사건영국 철도 민영화
시기1994년~1997년
위치영국
배경
이전 운영자영국 철도
이유철도 서비스 개선을 위한 정부 투자 부족, 존 메이저 정부의 신자유주의 정책
목표영국 철도를 보다 효율적으로 운영하기 위해 민간 부문의 자본과 전문성을 활용
과정
법률1993년 철도법
분할영국 철도 인프라 (선로, 신호 등)를 레일트랙으로, 열차 운영 회사를 여러 개의 민간 회사로 분할
프랜차이즈열차 운영 회사에 대한 프랜차이즈 계약을 통해 민간 회사가 특정 노선을 일정 기간 동안 운영할 수 있도록 함
자산 매각차량, 역, 유지보수 시설 등의 자산을 민간 부문에 매각
결과
긍정적 효과승객 수 증가, 일부 노선의 서비스 개선, 새로운 투자 유치
부정적 효과높은 운임, 복잡한 티켓 시스템, 서비스 품질 저하 논란, 해트필드 사고와 같은 안전 문제 발생, 레일트랙의 재정적 어려움과 재국유화
재국유화레일트랙은 2002년에 네트워크 레일로 대체되어 사실상 재국유화됨. 일부에서는 열차 운영 회사에 대한 재국유화 요구가 있음
관련 단체
관련 정부존 메이저 정부, 토니 블레어 정부
주요 인물존 메이저, 존 프레스콧
관련 기업레일트랙, 네트워크 레일, 다양한 열차 운영 회사
논쟁 및 비판
주요 쟁점민영화의 효과에 대한 논쟁, 높은 운임, 복잡한 티켓 시스템, 안전 문제, 공공 서비스 유지 문제
비판민영화가 공공 이익보다 기업 이익을 우선시한다는 비판, 서비스 품질 저하에 대한 우려, 정부 규제 부족 문제
추가 정보
관련 사고해트필드 사고
참고 자료민영화 관련 보고서, 연구 논문, 뉴스 기사

2. 배경



영국 철도 민영화는 1990년대에 본격적으로 추진되었지만, 그 배경에는 1948년 철도 국유화 이후 지속된 여러 변화와 움직임이 있었다.

국유화 이전의 철도 회사들은 철강 생산을 포함하여 거의 전적으로 자급자족했다. 그러나 국유화 이후 철도 항공 서비스는 영국항공의 선구자가 되었고, 철도의 도로 운송 서비스는 국가 화물 공사의 일부가 되는 등 여러 활동이 분리되었다.[4][5]

1980년대에는 영국 교통 호텔 체인, Sealink, 요식 사업체 Travellers Fare 등이 매각되었다.[9][10] 또한, British Rail은 효율성을 높이고 정부 보조금을 줄이기 위해 조직 개편을 단행하여 지역별이 아닌 사업 부문별 관리 구조를 도입했다. 이는 Railfreight, InterCity, Network SouthEast, ScotRail 등의 창설로 이어졌으며, 업계 내에서 큰 성공으로 간주되어 민영화 방식에 큰 영향을 미쳤다.[18][19][20][21]

1990년대에 들어서 유럽 연합은 EU 지침 91/440을 발표하여 모든 회원국에게 철도 운영 및 인프라 관리와 철도 운송 서비스 제공을 분리할 것을 요구했다.[29] 마거릿 대처의 뒤를 이은 존 메이저 총리 하에서 보수당은 1992년 총선 공약으로 철도 민영화를 포함시켰다.[31]

2. 1. 1979년 이전

역사적으로, 국유화 이전의 철도 회사는 롤링 스톡과 레일 제조에 사용되는 강철 생산을 포함하여 거의 전적으로 자급자족했다. 1948년 철도 국유화 결과로 이러한 활동 중 일부는 다른 국유 산업 및 기관으로 분사되었다. 예를 들어 "철도 항공 서비스 유한 회사(Railway Air Services Limited)"는 영국항공의 선구자 중 하나였다. 철도의 도로 운송 서비스는 화물, 소포 및 승객 수하물을 철도역으로 운송했으며, 궁극적으로 국가 화물 공사의 일부가 되었다. 그러나 이러한 이전은 1969년까지 발생하지 않았다.[4][5]

2. 2. 1980년대

1982년 영국 교통 호텔 체인은 주로 한 번에 한 개씩 매각되었다. 2년 후, Sealink는 Sea Containers에 매각되었고, 결국 그들은 노선을 현재 소유주인 Stena Line에 매각했다.[9] 1988년, 요식 사업체 Travellers Fare는 사모 펀드가 지원하는 경영자 매수를 통해 매각되었다.[10]

효율성을 높이고 정부로부터의 보조금 규모를 줄이기 위해, British Rail은 1980년대 후반에 포괄적인 조직 개편을 단행했다. 새로운 관리 구조는 지역별이 아닌 사업 부문별로 이루어졌으며, 1982년 BRB의 화물 운송 사업인 Railfreight와 InterCity의 창설과 함께 처음으로 나타났다. Inter-City 브랜드는 1970년대 초부터 코칭 스톡에 적용되었다.[18][19] 남동부의 통근 서비스는 London & South East 부문에 속했고, 1986년에는 Network SouthEast가 되었다.[20] 스코틀랜드의 서비스는 ScotRail이 운영했으며, 지방 부문은 지역 및 농촌 노선을 담당했다.[21] 지역 관리 구조는 몇 년 동안 병행하여 유지되다가 폐지되었다. 부문화는 업계 내에서 대체로 큰 성공으로 간주되었으며, 민영화를 수행하는 방식에 상당한 영향을 미칠 것이었다.

2. 3. 1990년대

1991년, 유럽 연합은 EU 지침 91/440을 발표하여 모든 EU 회원국에게 "철도 운영 및 인프라 관리와 철도 운송 서비스 제공을 분리"할 것을 요구했다.[29] 이는 선로 운영자가 열차 운영자에게 네트워크를 통해 열차를 운행하는 대가로 투명한 요금을 부과하고, 다른 누구라도 동일한 조건(개방 접근)으로 열차를 운행할 수 있도록 하기 위함이었다.

마거릿 대처는 1990년 말 보수당 대표직에서 물러났고, 존 메이저가 그 뒤를 이었다. 1992년 총선 공약에서 보수당은 철도 민영화를 포함시켰지만, 이 목표를 어떻게 달성할지에 대해서는 구체적으로 언급하지 않았다.[31]

3. 법률

1993년 1월 19일, 영국 석탄 및 영국 철도(양도 제안)법 1993이 통과되어 국무장관에게 영국 철도 위원회(BRB) 자산 매각 지시 권한이 부여되었다.[2][3]

같은 해 발표된 철도 법안[34]은 철도 산업의 복잡한 구조를 규정했다. 영국 철도는 100개 이상의 회사로 분할되고, 회사 간 관계는 계약 및 규제 메커니즘으로 구축되며, 철도 시설 사용 계약은 철도 및 도로청 승인을 받아야 했다. 주요 여객 열차 운영자와 국가 간 계약은 프랜차이즈 계약으로, 여객 철도 프랜차이즈 사무소(OPRAF)와 체결되었다.

철도 법안 통과는 논란이 많았다. 대중은 민영화 장점에 의문을 제기했고, 노동당은 반대하며 국유화를 약속했다. 하원 교통위원회 보수당 의장 로버트 애들리는 "바퀴 달린 인두세"라고 비판했으나,[35] 철도 애호가였던 그의 조언은 무시되었고, 법안 통과 전 사망했다.[36]

1993년 11월 5일, 철도 법안은 철도법 1993으로 통과, 1994년 4월 1일 조직 구조가 시행되었다.

3. 1. 시행 과정

영국 철도 민영화는 1994년 4월 1일부터 3년에 걸쳐 이루어졌다. 철도의 소유권과 운영권을 다양한 민간 회사에 넘기고, 철도 규제 기관과 여객 철도 프랜차이즈 국장이라는 두 개의 공공 기관이 이를 규제하는 구조였다.[1]

민영화의 핵심은 레일트랙이라는 회사의 설립이었다. 레일트랙은 민간 소유의 기반 시설 소유주로서, 모든 궤도, 신호, 역의 소유권을 인수했다.[42][43] 레일트랙은 유지 보수 작업을 다른 여러 회사에 하청했다.[1]

민영화를 위해 BR(British Rail)은 여러 부분으로 분할되었다.

  • 여객 서비스는 지리적 구역과 서비스 유형에 따라 25개의 여객 열차 운영 부서(TOU)로 나뉘었다. 이들은 '그림자 프랜차이즈'로 알려졌다.
  • 화물 서비스는 6개의 화물 운영 회사(FOC)로 나뉘었다.
  • 열차 화물: 3개의 지리적 단위 (남동부의 메인라인 화물, 북동부의 로드홀, 서부의 트랜스레일 화물[40])
  • 국제 및 화물 열차: 레일프레이트 유통
  • 컨테이너 운송 열차: 프레이트라이너 그룹
  • 소포 및 우편 열차: 레일 익스프레스 시스템
  • British Rail Infrastructure Services(BRIS)는 철도의 엔지니어링 요구 사항을 담당했다.[41] BRIS는 이후 민영화를 위해 7개의 기반 시설 유지 관리 부서(IMU)와 6개의 궤도 갱신 부서(TRU)로 조직되었다.


레일트랙은 2,509개 역의 대부분을 프랜차이즈된 여객 열차 운영자에게 임대했으며, 12개(나중에는 17개)의 가장 큰 도시 종착역만 직접 관리했다. 기반 시설의 유지 보수 및 갱신은 하청 업체에 위탁되었기 때문에, 레일트랙의 직접 고용 직원은 주로 신호수였다.[44]

또한, 새로 설립된 세 개의 철도 차량 임대 회사(ROSCO)인 엔젤 트레인스, 에버스홀트 레일 그룹, 포터브룩에 British Rail의 모든 여객 열차, 기관차, 동차 유닛이 할당되었다.[46][47][48]

민영화 과정은 여객 TOU를 프랜차이즈 과정을 통해 열차 운행 회사(TOC)로 전환하는 것을 포함했으며, 처음에는 "최저 입찰자 낙찰" 기준으로 수행되었다. 화물 기관차와 객차는 ROSCO에 넘겨지지 않고, 화물 열차 운영자가 직접 소유했다. 5개의 화물 운영자는 위스콘신 센트럴 운송 공사가 주도하는 컨소시엄에 인수되어 English Welsh & Scottish(EWS, 현재는 DB 카고 UK)로 합병되었다.[49][50][51] 프레이트라이너만이 EWS가 아닌 다른 회사에 민영화된 유일한 이전 BR 화물 사업이었다.[52]

철도 규제 기관 사무소(ORR)의 수장인 철도 규제 기관은 철도 산업의 독점 및 지배적 요소를 규제하고, 운영자 면허의 소비자 보호 조건을 감시하기 위해 설립되었다. 초대 철도 규제 기관은 존 스위프트였다.[53][54]

여객 철도 프랜차이즈 국장은 25개의 TOU를 민간 부문으로 이전하고, 미래 재프랜차이즈 프로그램을 개발하기 위한 프랜차이즈 과정을 조직하는 책임을 맡았다. 초대 여객 철도 프랜차이즈 국장은 로저 살몬이었다.[55]

3. 2. 이후 변화

민영화 이후에도 철도 구조는 대체로 동일하게 유지되었으며, 이 시스템은 여전히 인프라 제공업체에 접근 권한을 지불하고 ROSCOs로부터 철도 차량을 임대하는 민간 운영자 간의 경쟁을 기반으로 한다.

주요 변화는 인프라의 실제 소유주에게 있었다. 2000년 해트필드 열차 사고의 여파로 Railtrack에 심각한 재정적 어려움이 발생했다.[56][57][58] 거의 1년 후, 회사는 정부의 지시에 따라 잉글랜드 고등 법원에 의해 특별한 종류의 지급 불능 상태에 놓였다.[59][60] 이 조치의 상황은 논란이 되었고, 결국 영국 법률 역사상 가장 큰 집단 소송으로 이어졌다.[61][62] 관리로 인해 주가가 불안정해졌고, 2002년 10월 2일 새로운 조직인 네트워크 레일이 Railtrack를 인수했다.[63][64] 네트워크 레일은 주주가 없고 보증 유한 회사이며, 명목상 민간 부문에 속하지만 주주 대신 구성원이 있고 정부가 차입을 보증한다. 2004년 동안 네트워크 레일은 선로, 신호 및 가공선 유지 보수를 직접 관리하게 되었지만, 선로 갱신은 민간 부문에 계속 위탁되었다.[65][66]

여객 프랜차이즈 시스템의 관리도 변경되었다. 2001년 동안 여객 철도 프랜차이즈 이사의 기능은 전략 철도 당국(SRA)으로 대체되었으며, 이 기구는 화물 서비스 홍보도 담당했다. 5년 후, SRA는 교통부의 철도 그룹의 직접 통제를 선호하여 폐지되었다.[67] 전반적으로 프랜차이즈 시스템은 설계된 대로 진행되었으며, 프랜차이즈는 성과에 따라 유지되거나 이전되었다. 지금까지 아홉 차례에 걸쳐 여객 프랜차이즈가 (간접적으로) 정부 소유로 전환되어야 했다. 사우스이스턴 열차(2003–2006),[68] 이스트 코스트(2009–2015),[69] 런던 노스 이스턴 레일웨이(2018–현재),[70] 노던 열차(2020–현재),[71] 웨일스 철도 교통(2021-현재),[72] 사우스이스턴(2021-현재),[73] 스코트레일(2022-현재),[74] 트랜스페닌 익스프레스(2023-현재),[75] 및 칼레도니안 슬리퍼(2023-현재).[76] 시간이 지남에 따라 일부 프랜차이즈가 병합되었고 계약 기간이 연장되었다. 또한 지방 분권 프로그램에 따라 다른 정부 기관이 프랜차이즈 조건에 대한 의견을 제시받았다. 즉, 스코틀랜드 정부는 스코트레일과, 웨일스 정부는 웨일스 & 보더스와, 런던 시장과 해당 지역의 서비스에 대한 다양한 여객 교통 집행 기관이 그러했다.

화물 및 여객 부문 모두에서 소수의 오픈 액세스 운영자(프랜차이즈가 아닌 열차 운영자)도 등장했다(일부는 이후 폐쇄되었다).[77][78][79]

4. 채널 터널 인프라 및 서비스

영국과 프랑스를 연결하는 채널 터널 프로젝트가 완료될 무렵, 영국 철도 민영화가 이루어졌다. 터널 자체는 1994년 5월 6일에 공식 개통되었다. 이 프로젝트의 핵심은 유로스타라는 여객 철도 서비스와, 터널을 런던과 연결하기 위한 109킬로미터(68마일) 길이의 새로운 고속 철도인 채널 터널 철도 연결선(CTRL) 건설이었다.[2][3]

1994년 11월 14일, CTRL이 아직 계획 단계에 있을 때 유로스타 열차가 기존 철도를 통해 운행을 시작했으며, 영국 구간 운행은 영국 철도에서 설립한 자회사인 European Passenger Services(EPS)가 담당했다. 1996년, 정부는 CTRL 건설을 위해 사기업인 런던 & 컨티넨탈 레일웨이즈(LCR)와 계약을 체결했으며, 이 계약으로 LCR은 EPS와 Union Railways의 소유주가 되었다.

프로젝트 진행 중 LCR과 그 자회사들은 재정적 어려움을 겪었고, 정부와 레일트랙(이후 네트워크 레일)이 다양한 계획과 프로젝트에 참여하게 되었다. 2007년에 CTRL의 두 번째 단계가 최종 완료되었고, CTRL은 고속 1(HS1)으로 이름이 변경되었다. 2009년까지 정부는 LCR에 대한 완전한 통제권을 확보했으며, 투자를 회수하기 위해 LCR을 민영화할 의사를 발표했다. 이는 2010년 HS1 소유 및 운영 30년 면허 판매와 2015년 유로스타 운영자의 영국 지분 매각으로 완료되었다.

2003년에 설립된 자회사를 통해 네트워크 레일은 HS1의 인프라 유지 관리를 담당한다. 국내 여객 서비스는 통합 켄트 프랜차이즈의 일부로 HS1의 일부 구간에서 운영되며, 2009년에 시작되어 사우스이스턴이 운영한다.[2][3]

5. 영향

영국의 국영 철도는 민영화 이후 100여 개의 기업으로 분할되어 매각되었다. 이 과정에서 1992년 15만 9000명이던 국영 철도 노동자는 1995년 9만 2000명으로 감원되었고, 많은 노동자가 하청 업체 소속으로 전환되었다.[88]

민영화 이후 요금 변화를 살펴보면, 통근 정기권 요금은 정부 규제로 인해 상승률이 제한되었다. 2004년까지 영국 정부는 철도 운영 회사들이 물가 상승률 이상으로 정기권 가격을 올리지 못하도록 강제했다. 이는 정기권 사용 통근자들이 가격에 민감하고 선거에 영향을 줄 수 있는 유권자 집단이기 때문이었다. 2004년 이후 규제가 완화되었지만, 정기권 가격은 여전히 통제 대상이었다. 반면, 정부 규제에서 벗어난 일반 운임은 크게 올랐다. 2012년 1월 BBC 보도에 따르면, 1995년부터 2013년까지 영국의 물가가 65% 오른 것에 비해, 런던에서 맨체스터까지의 일반 운임은 208%, 에딘버러까지는 134%, 엑스터까지는 205% 상승했다.[89]

영국 정부가 철도 산업에 지원하는 금액도 민영화 이후 꾸준히 증가했다. 2013년 12월 영국 정부의 '교통 통계' 자료에 따르면, 1987/1988 회계연도에 12억 파운드(12억파운드)를 지원했던 영국 정부는 2012/2013년에는 51억 파운드(51억파운드)를 지원했다. 이는 물가 상승분을 고려해도 네 배 넘게 늘어난 수치이다.[89] 이후 영국 정부 보증을 받는 비영리업체인 '네트워크 레일'이 인프라를 인수했으며, 민영화를 주도한 보수당은 철도 민영화가 잘못되었음을 인정했다.[89]

민영화 이후 철도 구조는 대체로 동일하게 유지되었지만, 인프라 소유주에게는 주요 변화가 있었다. 2000년 해트필드 열차 사고로 인해 Railtrack은 심각한 재정난을 겪었고,[56][57][58] 2002년 10월, 네트워크 레일이 Railtrack을 인수했다.[63][64] 네트워크 레일은 주주가 없는 보증 유한 회사로, 정부가 차입을 보증한다.

민영화의 영향은 완료 이후 대중, 언론, 철도 업계에서 논쟁의 대상이 되어 왔다.[86] 민영화 이후 모델의 재국유화 또는 주요 변경 여부는 영국 정당의 선거 공약에서 항상 등장하는 내용이다.[86] 주요 논쟁은 민영화가 철도 보조금을 줄이면서 투자, 성과, 고객 만족도를 높이는 목표를 달성했는지 여부이다.

6. 비판 및 논란

영국 철도 민영화 이후 안전 문제, 요금 인상, 서비스 질 저하 등에 대한 비판이 제기되었다. 특히, 2000년 해트필드 열차 사고와 2002년 포터스 바 열차 사고는 민영화된 철도 시스템의 안전 문제를 부각시켰다.[86]

민영화 이전인 1992년 15만 9000명이던 영국 국영 철도 노동자는 1995년 9만 2000명으로 감원되었고, 하청 업체의 노동자로 전락하게 되었다.[88]

일각에서는 통근 정기권 요금이 65% 밖에 오르지 않아 민영화 효과를 선전했지만, 이는 2004년까지 영국 정부에서 정기권 가격을 통제했기 때문이다. 철도 운영 회사들이 물가 상승률 이상으로 값을 올리지 못하도록 강제한 것이다. 반면, 정부 규제 밖에 있던 일반 운임은 폭증했다. 1995년부터 2013년까지 영국의 물가가 65% 오른 것에 비해, 런던에서 맨체스터까지의 기차 일반 운임은 208%, 에딘버러까지는 134%, 엑스터까지는 205%가 올랐다.[89]

영국 정부가 철도 산업에 지원한 금액은 민영화 이후 오히려 꾸준히 증가했다. 민영화 이전인 1987/1988년 회계연도에는 12억파운드 (21억원)를 지원했지만, 2012/2013년에는 51억파운드 (88억원)를 지원하여 영국 정부의 부담이 네 배 넘게 늘었다.[89] 이후 영국 정부에서 보증을 서는 비영리 업체인 '네트워크 레일'에서 인프라를 인수해 갔으며, 민영화를 주도한 보수당에서는 철도 민영화가 잘못되었음을 인정했다.[89]

철도 재국유화에 대한 요구가 높아지고 있으며, 이는 영국 정당의 선거 공약에서 항상 등장하는 주요 쟁점으로 다뤄지고 있다.[86]

참조

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