비례대표제

3. 역할과 종류

19세기 후반 벨기에의 법학자 빅토르 동트(nl)가 비례대표제를 고안하였다. 같은 시기 프랑스의 빅토르프로스페르 콩시데랑(fr)도 1892년 자신의 저서에서 이 제도에 대해 언급하였다. 1890년 스위스 티치노주에 최초로 비례대표제가 채택된 이후 몇 개의 주에서도 이 제도를 시행하였다. 국가 단위 선거로는 벨기에에서 1900년 처음으로 정당명부제가 채택되었고, 제1차 세계 대전을 전후하여 여러 유럽 국가에서도 시행하였다. 단기 이양식 투표는 1857년 덴마크에서 처음으로 채택되었지만, 덴마크에서는 널리 보급되지 않았다. 이후 영국에서 재고안되었지만 의회에서 채택되지 않았고, 오스트레일리아 태즈메이니아주에서 1907년 채택되었고, 아일랜드에서도 1919년부터 사용하고 있다.

현재 비례대표제는 전 세계적으로 소선거구제보다 더 폭넓게 채택되어 있으며, 특히 유럽 연합의 유럽 의회 의원은 전원이 이 방식으로 선출된다.

비례대표제는 다수대표제(소선거구제)와 소수대표제(대선거구제)가 발생시키는 여러 문제를 보완하며, 정당 득표율에 따라 의석을 보정하여 유권자의 의사를 의석수에 반영하고, 사표를 줄이며, 소수파의 의석을 보장한다. 또한, 거대 정당의 독점적 의회 지배를 막고, 다당제를 유도한다. 군소 정당 난립을 방지하기 위해, 일정 비율 미만의 득표율을 얻은 정당은 의석 배분에서 제외하는 봉쇄 조항을 두는 것이 일반적이다. (대한민국은 3% 미만)^[199]

대표적인 비례대표제 방식에는 정당 명부식과 단기 이양식 방법이 있다.^{[4][5][6][7][8]} 정당 명부식은 다시 구속 명부식(폐쇄형)과 비구속 명부식(개방형)으로 나뉜다. 단기 이양식은 유권자가 후보자들의 선호 순위를 기입하는 방식이며, 최소 득표수를 넘는 표는 다른 후보자에게 이양된다.

비례대표제의 변형으로 단기 비이양식 선거제도와 누적투표제가 있지만, 엄밀히 말해 비례대표제라고 보기는 어렵다. 가장 널리 사용되는 비례대표 선거 제도는 정당명부식 비례대표제이고,^[4] 혼합형 비례대표제(MMP)와^[5] 결선 투표제(STV)도 사용된다.^[7][8]

정당명부식 비례대표제는 유권자가 정당에 투표하고 각 정당은 득표율에 따라 의석을 배분받는 방식이며, 200석 의회 선거 예시는 다음과 같다.

3. 1. 역할

3. 2. 종류

일본의 중의원 선거에서는 구속명부식 비례대표제가, 참의원 선거에서는 비구속명부식 비례대표제가 채택되고 있다.^[186] 유럽 의회 선거에서도 비례 대표제가 원칙 중 하나이며,^[189] 회원국별로 다른 방식이 사용된다.^[189]

4. 시행 방법

비례대표제는 '''정당 명부식''' 방법과 '''단기 이양식''' 방법'''이 대표적이다.^[185] 정당 명부식 방법은 다시 구속 명부식(폐쇄형)과 비구속 명부식(개방형)으로 나뉜다.

• 구속 명부식 (폐쇄형): 유권자는 정당에만 투표할 수 있고, 정당이 미리 정해둔 후보자 명단 순서대로 당선자가 결정된다. 이 방식은 정당 간부의 영향력이 커지는 폐단이 발생할 수 있다.
• 비구속 명부식 (개방형): 유권자는 정당뿐만 아니라 개별 후보자에게도 투표할 수 있어, 후보자 선호도를 반영할 수 있다.

• 헤어식 이양법: 1순위 후보자 득표수를 계산하여 할당량(Quota)에 도달하면 당선시키고, 당선자의 투표는 2순위 후보자에게 계산된다. 그러나 어떤 투표용지부터 계산할지에 따라 이양 순서가 달라지는 문제가 있다.
• 헤어-클라크식 이양법: 당선자의 과잉 득표뿐만 아니라 전체 득표에 대해 2순위 후보자를 검토하고, 각 2순위 후보자에게 안분비례하여 과잉 득표를 이양한다.
• 그레고리식 이양법: 후보자의 전체 투표에 대해 2순위 후보자를 검토하고, 추상적인 '이양 가치(transfer value)'를 산정하여 우연성을 줄인다.
• Gove-Dobbs식 이양법: 후보자 의사에 따라 투표가 이양되므로 간단하지만, 유권자 의사가 무시되어 일반적으로 사용되지 않는다.

• 엄정강제명부주의: 유권자는 미리 작성된 각 정당의 후보자 명부에 대해서만 투표할 수 있다.
• 단순강제명부주의: 후보자 명부상의 특정 후보자를 선택하여 투표할 수 있다.
• 자유명부주의: 후보자 명부에 구애받지 않고 후보자나 순위를 변경할 수 있다.

• 명부식 비례대표제: 정당이 후보자 명부를 제출하고, 유권자는 정당에 투표한다.
• 무명부식 비례대표제: 개인이 후보가 되어 개인에게 투표하는 방식이다. 정책이나 주장이 비슷한 투표자들을 모아 득표율이 같은 정당을 의석수만큼 만든다.

5. 효과와 비판

비례대표제는 다수대표제(소선거구제)와 소수대표제(대선거구제)의 문제점을 보완하는 제도이다. 다수대표제는 제도 이해와 운영이 쉽고 선거 비용이 적지만, 사표가 많이 발생하고 의석 쏠림 현상이 나타난다.^[199] 소수대표제는 소수파 의석을 보장하지만, 인위적인 방법에 의존한다.

비례대표제는 정당 득표율에 따라 의석을 배분하여 이러한 왜곡을 보정한다. 유권자 의사가 의석수에 반영되어 사표를 줄이고 소수파 의석을 보장하며, 거대 정당의 독점을 막고 다당제를 유도한다. 그러나 적은 득표율로도 의석 확보가 가능해, 군소 정당 난립으로 정국이 혼란스러워질 수 있다. 이를 막기 위해 일정 득표율 미만 정당은 의석 배분에서 제외하는 봉쇄 조항을 두기도 한다.(대한민국은 3% 미만)^[209]

비례대표제는 각 정당 득표율에 비례하는 대표자를 공평하게 선출하여 사표를 방지하고 소수 정당 대표성을 보장한다. 2004년 대한민국 제17대 총선에서 민주노동당이 국회에 진출한 것도 이 제도 덕분이다.

하지만, 비례대표제는 다음과 같은 비판도 받는다.

• 선거 직전 정당 급조 및 악용 우려가 있다.
• 비례대표 당선자들의 자질 문제가 제기될 수 있다.
• 비례대표 공천을 대가로 한 거액 당비 납부 등으로 선거가 혼탁해질 우려가 있다.^[210] 친박연대 양정례 의원 사례처럼 비례대표 공천을 둘러싼 비리 문제가 발생하기도 했다.
• 군소 정당 난립으로 정국이 불안정해질 수 있다.^[210]
• 매관매직 문제를 막기 위해 전문 영역별 후보 모집, 공천 과정 녹취록 기록 및 선거관리위원회 제출 등 추가 노력이 필요하다는 주장이 있다. (독일 사례 참고)
• 단독 과반수 확보가 어려워 안정적인 정권 구성이 어렵고, 연립 정부 구성 및 의회 운영에 시간이 오래 걸릴 수 있다.^{[183][184][192]}
• 정당 간부에게 권력이 집중될 수 있다.^[183]
• 선거구가 넓어 후보자와 유권자 간 거리가 멀어지고 친밀성이 떨어진다.^[183][184]
• 선거 절차가 복잡하다.^[183][184]
• 최다 득표 정당이 소수 정당에 휘둘릴 수 있다.
• 페루에서는 의회 제도 개혁을 주장한 대통령이 소수 정당 연합에 의해 탄핵되기도 했다.^[192]
• 이스라엘 크네세트는 소수 정당 난립으로 최다 득표 정당이 연립 구성에 어려움을 겪는다. 극단 정통파 정당이 연정 참여 대가로 보조금, 징병 면제 등 이익을 얻기도 한다.^[193]
• 소수 정당 난립 방지를 위해 득표율 미달 정당에 의석을 배분하지 않는 봉쇄 조항을 두기도 한다.

5. 1. 효과

• 사회 각 집단의 의사를 득표수를 통해 각 정당의 획득 의석(의석 배분)에 거의 정확하게 반영할 수 있다.^[182]
• 무효표를 최소한으로 억제할 수 있다.^[182]
• 새로운 정당의 출현이 비교적 용이하다.^[182]

• 단독 과반수를 얻기가 매우 어려워 안정적인 정권을 구성하기 어렵다(군소정당이 생기기 쉽다).^{[183][184][192]}
• 대연정 등 군소정당끼리의 연립 내각 구성이나 의회 운영으로 인해 의회의 의사결정에 시간이 오래 걸리는 경향이 강해진다.^[183][192]
• 정당 간부에게 권력이 집중되기 쉽다.^[183]
• 선거구가 넓은 데다 유권자가 정당명을 기입해야 의석을 배분받을 수 있기 때문에, 후보자와 유권자의 관계가 멀어지고 친밀성이 희박해진다(선거의 직접성 문제).^[183][184]
• 선거 절차 및 당선 결정 절차 등이 기술적으로 다른 제도에 비해 복잡하다.^[183][184]

5. 2. 비판

• 선거 직전 정당 급조 및 악용 우려: 선거 직전에 정당을 급조하여 비례대표제를 악용할 우려가 있다.
• 비례대표 당선자 자질 문제: 이렇게 당선된 비례대표 당선자들의 자질 문제가 제기될 수 있다.
• 선거 혼탁 우려: 비례대표 공천을 대가로 거액의 당비를 납부하는 등 선거가 혼탁해질 우려가 있다.^[210] 실제로 친박연대에서는 양정례 의원에게 비례대표 1번을 대가로 1년 6개월의 징역형을 받은 서청원 의원이 2014년 새누리당 당대표를 노리기도 했다.
• 군소 정당 난립으로 인한 정국 불안정: 군소 정당의 난립으로 정국이 불안정해질 가능성이 있다.^[210]
• 매관매직 문제: 비례대표제가 가진 매관매직 문제를 보완하기 위해, 전문 영역별 비례대표 후보 모집, 비례대표 공천 과정 녹취록 기록 및 선거관리위원회 제출 등 추가 노력이 필요하다는 주장이 있다. (독일 사례 참고)
• 연립 정부 구성의 어려움: 단독 과반수를 얻기 어려워 안정적인 정권 구성이 어렵고, 군소 정당 간 연립 내각 구성이나 의회 운영으로 인해 의사 결정에 시간이 오래 걸리는 경향이 있다.^[183][192]
• 정당 간부 권력 집중: 정당 간부에게 권력이 집중되기 쉽다.^[183]
• 후보자와 유권자 간 거리: 선거구가 넓고 유권자가 정당명을 기입해야 의석을 배분받기 때문에 후보자와 유권자의 관계가 멀어지고 친밀성이 희박해진다.^[183][184]
• 복잡한 선거 절차: 선거 절차 및 당선 결정 절차 등이 다른 제도에 비해 기술적으로 복잡하다.^[183][184]
• 소수 정당 난립으로 인한 최다 득표 정당의 불안정성: 비례대표제 중심 의회에서는 최다 득표 정당이 단독 과반수를 확보하기 어렵고, 정책적으로 가까운 정당들 간의 연립 또한 과반수에 미치지 못하는 경우가 많다. 이로 인해 대연정이 형성되거나 최다 득표 정당이 여러 소수 정당의 의중에 따라야 하는 상황이 일반화되고, 소수 정당의 난립과 권력 투쟁이 심화되는 등의 단점이 있다.
• 페루 의회에서는 이러한 문제들이 발생하여 의회 제도 개혁을 주장하는 후보가 대통령 선거에서 승리했지만, 이 대통령을 축출하기 위해 여러 소수 정당들이 손을 잡고 의회 과반수를 확보함으로써 불신임 결의안을 가결시켜, 제도 개혁으로 당선된 대통령이 탄핵되는 사태가 발생했다.^[192]
• 이스라엘의 국회(크네세트)는 비례대표제이기 때문에, 소수 정당이 난립하고 의회 과반수 지지(정권 수립)를 위해서는 최다 득표 정당이 여러 소수 정당의 의중에 따라 연립을 구성하는 것이 필수적이다. 극단 정통파 정당(샤스, 유대교 토라 연합)은 여당이 되는 대가로 극단 정통파에 대한 보조금과 징병 면제 유지를 통해 이익을 얻어왔다.^[193] 정국을 좌우하는 힘을 가지고 있어, 리쿠드의 베냐민 네타냐후 제13대 이스라엘 총리와 이스라엘 노동당의 에후드 바락 제14대 총리의 두 정권은 샤스가 정권에서 이탈함으로써 붕괴되었다.^[193]
• '''정당 득표율 제한''': 소수 정당 난립을 막기 위해, 득표율이 기준치를 밑도는 정당에는 의석을 배분하지 않는 규정이다. 독일에서는 전국 득표율이 5% 미만인 정당에는 의석이 배분되지 않는다(단, 3개 이상의 소선거구에서 1위 득표를 얻은 정당에는 의석이 배분된다).

6. 비례대표제 vs. "인구 비례 대표"

"비례대표제"라는 용어는 주, 지역 등에 적용되는 인구에 따른 공정한 대표성을 의미하는 데 사용될 수 있다. 그러나 인구 규모에만 비례하는 대표성은 일반적으로 사용되는 의미에서 선거 제도를 "비례적"으로 만드는 것으로 간주되지 않는다.

예를 들어, 미국 하원은 435명의 의원으로 구성되어 있으며, 각 의원은 거의 동일한 수의 사람들을 대표한다. 각 주는 인구 규모에 따라 의원 수가 할당되며(가장 작은 주도 최소 한 명의 의원을 배정받는 것을 제외하고), 따라서 인구에 따른 동등한 대표성을 제공한다. 그러나 하원 의원은 일반적으로 다수 대표 선거 방식을 통해 단일 선거구에서 선출된다. 단일 승자 경쟁은 승자가 한 명뿐이므로 비례 대표성을 만들어내지 않는다.

반대로, 비례 대표 선거 제도 하에서 달성되는 대표성은 일반적으로 선거구의 인구 규모(인구당 의석 수), 투표 수(승자당 득표 수), 그리고 정당 득표율(정당 명부식 비례 대표제와 같은 정당 기반 시스템의 경우)에 비례한다.

7. 세계 각국의 비례대표제

비례대표제는 전 세계적으로 소선거구제보다 더 폭넓게 채택되어 있으며, 특히 유럽 연합의 유럽 의회 의원은 전원이 이 방식으로 선출된다.^[10]

현재 비례대표제를 채택하고 있는 국가들은 다음과 같다.

8. 비례대표제의 속성

비례대표제는 득표율에 비례하여 의석을 배분하는 선거 제도이다. 비례대표제의 구체적인 작동 방식과 특징은 다음과 같은 요소들에 의해 결정된다.

• 선거구 규모 (District magnitude): 하나의 선거구에서 몇 명의 대표를 선출하는지를 나타낸다. 선거구 규모가 클수록, 즉 한 선거구에서 더 많은 대표를 뽑을수록 득표율과 의석 비율 간의 비례성은 높아진다.^[182]
• 선거 기준 (Electoral threshold): 정당이 의석을 획득하기 위해 필요한 최소 득표율을 의미한다. 이 기준이 낮을수록 소수 정당도 의석을 얻기 쉬워지며, 사표(死票), 즉 득표하고도 의석으로 연결되지 못하는 표가 줄어든다.^[182]
• 정당 규모 (Party magnitude): 한 정당이 특정 선거구에서 몇 명의 당선자를 낼 수 있는지를 의미한다.
• 투표의 합산과 이전:
• 투표 합산: 각 유권자가 행사한 표를 모두 합산하여, 일정 수(Quota)에 도달할 때마다 해당 후보자의 당선을 확정한다. 이는 다수대표제나 소수대표제와 달리 '상대적 다수'가 아닌 '일정 수'를 기준으로 당선자를 결정하는 방식이다.
• 투표 이전: 특정 후보자의 당선에 필요 이상으로 많이 득표한 표나, 당선 가능성이 없는 후보자에게 투표한 표를 다른 후보자에게 이전하여 활용하는 방식이다. 이를 통해 무효표나 과잉 득표를 줄이고, 득표의 가치를 최대한 보존할 수 있다.
• 명부 방식:
• 절대구속명부식 (구속식): 유권자는 정당이 제시한 후보자 명부 자체에만 투표할 수 있으며, 명부 내 후보자의 순서를 변경할 수 없다.^[176]
• 단순구속명부식 (비구속식): 유권자는 명부 내 특정 후보자를 선택할 수 있지만, 정당이 제시한 명부 자체는 변경할 수 없다.^[176]
• 자유명부식: 유권자는 후보자 명부를 자유롭게 변경할 수 있다. 여기에는 파나샤주 방식(여러 정당 명부에서 후보자를 섞어 투표)과 와일드 방식(명부에 없는 후보자에게 투표)이 있다.^[176]
• 의석 배분 방식:
• 최대 잉여 방식 (헤어-니마이어 방식): 먼저 유효 투표 총수를 의석수로 나누어 기준수를 정한다. 각 정당 득표수를 기준수로 나누어 몫의 정수만큼 의석을 배분하고, 남는 의석은 몫의 소수점 이하 값이 큰 순서대로 배분한다.
• 돈트 방식: 각 정당의 득표수를 1, 2, 3 등의 자연수로 나누어 몫이 큰 순서대로 의석을 배분한다.
• 생트라궤 방식: 돈트 방식과 유사하나, 나누는 수를 홀수(1, 3, 5 등)로 하여 소수 정당에 좀 더 유리하게 작용한다.
• 수정 생트라궤 방식: 생트라궤 방식에서 첫 번째 의석 배분 시 나누는 수를 1.4로 조정하여 소수 정당의 과도한 의석 확보를 방지한다.

• 기타: 의회 규모, 개방형/폐쇄형 명부 선택, 투표용지 디자인, 개표 방식 등도 비례대표제의 특징을 결정하는 요소이다.

9. 비례성 불균형 측정

비례대표제에서 정당 득표율과 의석 비율 간의 불일치를 측정하는 방법에는 여러 가지가 있다.

• 갤러거 지수(Gallagher index): 최소제곱지수라고도 하며, 정당 득표율과 의석 비율 간 차이의 제곱을 합한 후 2로 나누고 그 제곱근을 구하여 산출한다. 0에 가까울수록 비례성이 높고, 값이 클수록 비례성이 낮다.
• 생트라궤 지수(Sainte-Laguë index): 갤러거 지수와 유사하지만, 차이의 제곱을 정당의 의석수로 나눈다는 점이 다르다.
• 폐기표(Wasted votes): 당선에 기여하지 못한 사표(死票)를 의미한다. 단순 다수대표제에서는 당선자에게 투표한 표를 제외한 모든 표가 사표가 되지만, 비례대표제에서는 정당 득표율에 미치지 못하는 의석을 얻은 정당에 투표한 표, 또는 의석 할당 기준 득표율에 미달하는 정당에 투표한 표 등이 사표가 된다.

10. 비례대표 선거 제도

비례대표제는 '''정당 명부식''' 방법과 '''단기 이양식''' 방법이 대표적이다.^[177] 정당 명부식 방법은 다시 구속 명부식(폐쇄형)과 비구속 명부식(개방형)으로 나뉜다. 구속 명부식은 유권자가 정당에만 투표할 수 있고, 후보자 개인에 대한 선호는 표시할 수 없다. 반면 비구속 명부식은 정당과 후보자 모두에게 투표할 수 있다.

단기 이양식 방법은 유권자가 후보자들의 선호 순위를 기입하는 방식이다. 총 투표수와 의석수를 바탕으로 당선 최저선이 결정되고, 이 기준을 넘는 후보부터 당선된다. 초과 득표는 투표 용지에 기재된 순위에 따라 다른 후보에게 이전된다. 이 제도는 영국과 그 식민지에서 주로 채택되어 영국식 비례대표제라고도 한다.

비례대표제의 변형으로 단기 비이양식 선거제도와 누적투표제가 있지만, 엄밀히 말해 비례대표제로 보기는 어렵다.^[41]
비례대표제 방식^[185]

• 단기이양식: 투표용지에 후보자 명단이 있고, 유권자는 선호 순서대로 번호를 매긴다.^[176] 1순위 득표수가 기준을 넘으면 당선되며, 잉여표와 당선 가능성이 없는 후보의 득표는 차순위 후보에게 순차적으로 이양된다.^[176]
• 명부식:
• 엄정강제명부주의: 유권자는 정당의 후보자 명부에 대해서만 투표할 수 있다.
• 단순강제명부주의: 후보자 명부상의 특정 후보자를 선택하여 투표할 수 있다.
• 자유명부주의: 후보자 명부에 구애받지 않고 후보자나 순위를 변경할 수 있다.

• 사회 각 집단의 의사를 득표수에 따라 의석 배분에 정확하게 반영한다.
• 무효표를 최소화한다.
• 새로운 정당 출현이 비교적 쉽다.

• 단독 과반수 확보가 어려워 안정적인 정권 구성이 어렵다(군소정당 난립 가능성).^{[183][184][192]}
• 연립 내각 구성 등으로 의회 의사결정이 늦어지는 경향이 있다.^[183][192]
• 정당 간부에게 권력이 집중되기 쉽다.^[183]
• 선거구가 넓고 정당 투표 방식이라 후보자와 유권자 간 관계가 멀어진다.^[183][184]
• 선거 절차 및 당선 결정 절차가 복잡하다.^[183][184]

• 이동식 당선 상수법: 투표 총수에 따라 변동하는 당선 상수를 기준으로 의석을 배분한다.
• 헤어 방식: 투표 총수를 의석수로 나눈다.
• 도는트 방식: 각 정당 득표수를 1, 2, 3, 4... 로 나누어 큰 수부터 의석을 배분한다.
• 하겐바흐-비쇼프 방식: 드룹 기수(Droop quota)와 유사한 기준으로 의석을 배분하고, 잔여 의석은 각 당 득표수를 (배분된 의석수+1)로 나누어 최대 몫 정당에 배분한다.
• 고정식 당선 상수법: 전국적으로 일정한 당선 기준 수를 정하고, 각 정당 득표수에 따라 의석을 배분한다.

• 일본:
• 중의원: 구속명부식 비례대표제.^[186]
• 참의원: 비구속명부식 비례대표제.^[186] 2019년부터 구속명부식의 '특정枠' 설정 가능.
• 유럽 의회: 비례대표제가 원칙이나, 국가별로 다른 방식을 채택한다.^[189]

11. 비례대표제 선택의 유인

19세기 후반 벨기에의 법학자 빅토르 동트(Victor d'Hondt^nl)가 비례대표제를 고안하였다.^[23] 이 제도는 보통선거 확대, 민주화, 노동자 정당의 부상 속에서 기존 우파 정당들이 생존 전략으로 채택한 것으로 평가받는다.

참조

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