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미국 수정 헌법 제17조

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목차

1. 개요

미국 수정 헌법 제17조는 각 주에서 2명의 상원 의원을 선출하며, 임기는 6년이고 각 의원은 1표의 투표권을 갖는다고 규정한다. 1787년 미국 헌법 제정 당시에는 상원 의원을 주 의회가 선출했으나, 부패와 선거 교착 상태 등의 문제로 인해 개혁의 요구가 커졌다. 1912년 수정 헌법 제17조가 제안되었고, 1913년 비준을 통해 상원 의원의 직접 선거가 가능해졌다. 이 조항은 미국의 정치 구성에 큰 영향을 미쳤으며, 긍정적, 부정적 영향에 대한 다양한 평가가 존재한다.

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미국 수정 헌법 제17조

2. 역사적 배경

미국 수정 헌법 제17조는 각 주에서 2명의 상원의원을 주민 투표로 선출하고, 각 상원의원은 1표를 가지며, 임기는 6년으로 규정하고 있다. 이 수정 조항은 기존의 주 의회에서 상원의원을 선출하던 방식에서 벗어나, 국민이 직접 상원의원을 선출하도록 변경한 것이다.

상원의원 직선제 도입에 대한 논의는 19세기 초부터 시작되었다. 헨리 R. 스토러스는 1826년에 직선제를 위한 수정안을 제안했고, 앤드루 존슨은 1868년에 이 문제를 제기하며 그 장점이 "너무나 명백하여" 추가 설명이 필요하지 않다고 주장했다.

1890년대에 이르러 상원 직선제 도입에 대한 지지가 크게 증가했다. 인민당은 1892년 오마하 강령에 상원의원 직선제를 포함시켰고, 오리건 주는 1908년에 미국 상원의원 선출을 국민 투표에 근거한 최초의 법을 통과시켰다. 네브래스카 주가 그 뒤를 이었다.

윌리엄 랜돌프 허스트는 1906년 그의 잡지 ''코스모폴리탄''에서 "상원의 배신"을 공격하며 미국 상원의원 직선제를 위한 전국적인 대중의 지지를 이끌어냈다. 폭로 언론인 데이비드 그레이엄 필립스는 넬슨 올드리치를 비롯한 상원 의원들을 "불결한 무리"라고 비판하며, 이들이 산업 실업가 및 자본가에게 매수되어 조종당한다고 묘사했다.

윌리엄 제닝스 브라이언은 미국 상원의원 직선제를 위해 선거 운동을 했다.


윌리엄 제닝스 브라이언과 같은 개혁가들은 기존 시스템의 부패와 선거 교착 상태를 강조하며 직선제를 주장했다. 이들은 상원 의원들에게 "국민에 대한 더욱 예리한 책임감"을 일깨울 필요가 있다고 주장하며, 주의회를 통한 선거는 시대착오적이며 상원을 "귀족적인 단체"로 만든다고 비판했다.

반면, 조지 프리스비 호어와 같은 반대자들은 "국민"이 주의회보다 덜 신뢰할 수 있으며, 상원 의원 선출 책임을 국민에게 넘기는 것은 "단 하루만 지속되는" 단체에 책임을 넘기는 것이라고 주장했다. 또한, 저명한 상원 의원들은 직선으로 선출될 수 없을 것이며, 헌법 개정은 주들의 권리와 독립을 위협할 것이라고 주장했다.

1910년, 개혁에 반대하는 10명의 공화당 상원 의원들이 의석에서 물러나면서 상황이 바뀌었다. 1912년까지 239개 정당이 직선제를 약속했고, 33개 주에서 직접 예비 선거를 도입했다. 27개 주가 헌법 회의를 요구했으며, 애리조나와 뉴멕시코가 주가 되면서 이 안건을 지지할 것으로 예상되었다.

개혁의 노력은 1825년에 직접 선거가 제안된 이후 꾸준히 이어졌다. 1870년대 유권자들은 미국 하원에 일반 선거를 청원했고, 1893년부터 1902년까지 매년 상원 의원을 일반 선거로 선출하자는 헌법 수정 동의안이 의회에 제안되었지만, 상원은 격렬하게 반대했다. 1890년대 중반, 인민당은 상원 의원의 직접 선거를 강령에 포함시켰지만, 당시 민주당과 공화당은 큰 관심을 보이지 않았다. 직접 선거는 공화당 급진파 로버트 라 폴레트와 네브래스카주 공화당 개혁파 조지 노리스가 제안한 위스콘신 견해의 일부이기도 했다. 1900년대 초, 오리건주가 직접 선거를 먼저 실시했고, 1907년에 다른 방법으로 바뀌기 전까지 몇 년 동안 다른 방법을 시도했다. 이후 네브래스카주가 뒤따랐고, 다른 주들이 직접 선거를 채택하는 기반을 다졌다.

20세기에 들어서 개혁의 기운이 더욱 강해졌다. 윌리엄 랜돌프 허스트는 『코스모폴리탄』지를 통해 추문을 폭로하는 기사와 강력한 개혁 옹호로 직접 선거를 추진했다. 허스트는 데이비드 그레이엄 필립스를 고용하여 상원 의원들을 산업 실업가 및 자본가에게 매수되어 조종당하는 것으로 묘사하는 "상원의 반역" 시리즈 기사를 1906년에 게재했다.[66]

1912년까지 29개 주의 상원 의원들은 주의 주민 투표로 선출되는 방식으로 바뀌었다. 1911년, 캔자스주 상원 의원 조셉 브리스토는 직접 선거를 제안하는 결의안을 제출했고, 아이다호주 상원 의원 윌리엄 보라의 지지를 받았다. 남부 주와 뉴잉글랜드, 뉴욕주, 펜실베이니아주의 공화당 상원 의원들은 브리스토의 결의안에 반대했지만, 주에서 시작된 개혁으로 선출된 상원 의원들이 1기를 맡으면서 결의안은 상원에서 승인되었다. 이후 하원에서도 논의가 이루어졌고, 1912년 여름, 하원은 수정 조항을 가결하여 각 주에 비준을 위해 보냈다. 보라와 정치학자 조지 H. 헤인즈는 대중의 지지를 얻기 위한 운동을 지원했고, 헤인즈의 상원에 관한 학술 연구는 수정 조항 성립에 크게 기여했다.[65]

코네티컷주는 1913년 4월 8일에 수정 조항을 비준하여 필요한 마지막 주가 되었고, 1914년 11월 상원 의원 선거가 1년 반 전에 시행되었다.

2. 1. 초기 헌법 조항과 문제점

미국 헌법 제1조 3절 1항 및 2항에 따라 각 주 의회는 해당 주의 상원의원을 6년 임기로 선출했다.[3] 각 주는 크기에 관계없이 코네티컷 타협에 따라 두 명의 상원의원을 선출했다.[4] 이는 국민 투표로 선출되는 하원과는 대조적이었다. 제임스 윌슨은 제헌 회의에서 상원의원을 국민 투표로 선출하는 것을 지지한 유일한 인물이었으나, 그의 제안은 부결되었다.[5]

제임스 윌슨은 제헌 회의에서 상원의원을 국민 투표로 선출하는 것을 지지한 유일한 인물이었다.


원래 상원의원 선출 방식은 다음과 같은 장점이 있었다.

  • 연방 정부 권한 강화에 대한 견제: 헌법 이전에는 연방 기구가 주 간의 조약에 불과했지만, 새 헌법은 연방 정부에 더 많은 권한을 부여했다. 주 의회가 상원의원을 선출함으로써 반연방주의자들은 연방 정부로부터 주와 그 권한을 보호할 수 있다고 믿었다.[6]
  • 권력 분립: 연방 정부의 권력을 견제하는 역할을 했다.
  • 하원의 포퓰리즘에 대한 대응: 하원은 2년마다 직접 선거를 통해 유권자에게 책임을 져야 했지만, 상원은 더 긴 임기와 국민 선거 회피를 통해 "의회에 상정된 문제에 대해 더 초연한 관점을 가질" 수 있었다.
  • 주 정부의 대표성: 주 의회는 상원 의원에게 특정 제안에 대한 찬반을 "지시"할 수 있는 권한을 유지하여, 주 정부가 연방 정부에 직접적 및 간접적 대표성을 모두 갖도록 했다.[7]
  • 양원제: 상원과 하원은 서로 다른 선거구에 책임을 지는 양원제의 일부로서, 연방 정부가 "특정 이익"의 대상이 되는 문제를 해결하는 데 도움이 되었다.[8]
  • 사회 "더 나은 사람들"의 포함: 제헌 회의 의원들은 상원을 영국의 귀족원과 유사한 "상원"으로 간주했지만, 주 의회에서 고정된 임기로 양심적으로 선택된다는 점에서 달랐다. 상원 의원의 지위는 하원보다 더 나은 심의와 안정을 제공할 것으로 기대되었다.[9]


그러나 상원의원 직선을 지지하는 사람들은 원래 조항에 의해 다음과 같은 두 가지 주요 문제가 발생한다고 믿었다.[10]

  • 입법 부패: 상원의원 선거는 후보자의 역량보다는 돈으로 "사고 팔리는" 경향이 있었다. 1857년에서 1900년 사이에 상원은 부패 혐의로 세 차례의 선거를 조사했다. 1900년에는 윌리엄 A. 클라크가 몬태나 주의회에서 표를 샀다는 결론으로 인해 선거가 무효화되었다. 그러나 이러한 우려는 대체로 근거가 없다는 분석도 있다.[11]
  • 선거 교착 상태: 주 의회가 상원의원을 임명할 사람을 결정해야 했기 때문에 이 시스템은 그들의 합의 능력에 의존했다. 일부 주에서는 합의가 이루어지지 않아 상원의원 파견이 지연되거나, 주가 상원에 전혀 대표성을 갖지 못하는 경우도 있었다. 1850년대에 교착 상태가 문제가 되기 시작하여 인디애나주 의회가 교착 상태에 빠지면서 상원 의석이 2년 동안 공석으로 유지되었다.[12] 뉴저지주 의회가 정족수 정의와 관련한 규칙을 변경하여 다수결 투표가 아닌 과반수 득표로 선출된 존 P. 스톡턴(민주-뉴저지)의 1865년 선거가 결정적인 시점이었다.[13]


1866년 의회는 상원 선거에 대한 2단계 절차를 표준화하기 위해 조치를 취했다.[14]

단계설명
1단계각 주 의회는 별도로 회의를 열어 투표를 진행한다.
2단계다음 날, 의회는 결과를 평가하기 위해 "합동 회의"를 열고, 양원 모두에서 과반수가 동일한 사람에게 투표하면 그 사람이 선출된다. 그렇지 않은 경우 합동 회의는 상원의원을 투표하며 각 구성원은 한 표를 받는다. 어느 누구도 과반수를 얻지 못하면, 합동 회의는 상원의원이 선출될 때까지 매일 소집되어 최소 한 번의 투표를 해야 했다.[15]



그럼에도 불구하고 1891년에서 1905년 사이에 20개 주에서 46번의 선거가 교착 상태에 빠졌고,[11] 델라웨어주의 상원 의석은 1899년부터 1903년까지 공석으로 남아 있었다.[16] 1897년 오리건 주 하원 의원의 3분의 1이 개방된 상원 의석에 대한 분쟁으로 인해 선서를 거부하여 오리건 주 의회는 그 해에 법안을 통과시킬 수 없었다.[16]

즈위키는 교착 상태는 문제였지만 예외였을 뿐, 일반적인 현상은 아니었다고 주장한다. 많은 의회는 선거에서 교착 상태에 전혀 빠지지 않았다. 19세기에 교착 상태에 빠진 의회의 대부분은 새로 가입한 서부 주였으며, "미숙한 입법부와 약한 당 기율... 서부 입법부가 경험을 쌓으면서 교착 상태는 덜 빈번해졌다." 유타 주는 1897년과 1899년에 교착 상태를 겪었지만, 이후 유타는 다시는 상원의원을 선출하지 못하는 일이 없었다.[17] 또 다른 우려는 교착 상태가 발생하면 주 의회가 다른 정상적인 업무를 수행할 수 없다는 것이었지만, ''사우스 텍사스 법률 검토''에 글을 쓴 제임스 크리스찬 유어는 이것이 실제로 발생하지 않았다고 지적한다. 교착 상태에서는 주 의회가 "하루의 시작에 한 번 투표를 하고, 그런 다음 입법자들이 정상적인 업무를 계속 진행하는" 방식으로 이 문제를 처리했다.[18]

결국, 주의 상원 선거 해에 열린 입법 선거는 상원의원 선출 업무에 너무 지배되어, 상원의원 선택이 모든 다른 관련 문제에서 유권자들의 관심을 흩어지게 하는 것으로 인식되었다. 존 H. 미첼 상원 의원은 상원이 모든 입법 선거에서 "중요한 문제"가 되었으며, 간접적인 상원 선거에 더 관심이 있는 유권자들에 의해 주 의회 후보자의 정책 입장과 자격이 무시되었다고 언급했다.[19] 이를 해결하기 위해 일부 주 의회는 사실상 총선으로 사용되는 "자문 선거"를 만들어 입법 선거가 지역 문제에 집중할 수 있도록 했다.[19]

1787년 미국 헌법 제정 회의에 파견될 대의원을 선출하는 것은 주가 연방 공무원을 직접 선거보다 높은 수준으로 선출할 수 있다는 선례를 만들었다. 원래 각 상원 의원은 해당 주를 대표하기 위해 주 의회에서 선출되도록 되어 있었으며, 정부가 필요로 하는 많은 견제와 균형 중 하나였다. 주 의회에서 선출된 상원 의원은 지역의 일반 대중의 압력과는 무관하며, 하원 의원보다 임기가 더 길어 업무에 집중할 수 있을 것으로 기대되었다.

이 방법은 남북 전쟁이 다가오던 1850년대 중반까지 큰 문제 없이 진행되었다. 당파적 갈등이 증가함에 따라, 많은 주 의회는 오랫동안 상원 의원을 선출할 수 없게 되었다. 예를 들어 인디애나주에서는 주 남부의 민주당과 부상하고 있던 주 북부의 공화당 간의 갈등으로 인해 2년 동안 선출이 방해받았다. 당파적 갈등으로 인해 의회는 논쟁의 장이 되었고, 상원 의원을 선출하기 위한 당파 싸움은 남북 전쟁으로 이어지는 지역적 긴장 관계의 증가에 영향을 미쳤다.

남북 전쟁이 끝나자 문제는 더욱 복잡해졌다. 1860년대 중반의 한 사례에서 뉴저지주에서 선출된 상원 의원 존 스톡턴은 주 의회에서 절대 다수가 아닌, 상대 다수로 선출되었다는 이유로 이의 제기를 받았다.[65] 스톡턴은 선거의 올바른 방법은 모호하며 주마다 다르다고 주장하며 자신을 변호했다. 이러한 일이 다시는 일어나지 않도록 하기 위해, 연방 의회는 1866년에 각 주에서 상원 의원을 언제, 어떻게 선출할 것인지를 규정하는 법률을 제정했다. 이것은 상원 의원 선출 방식에 있어서 최초의 변경이었다. 이 법률은 효과가 있었지만, 몇몇 의회에서는 교착 상태가 발생했고, 몇몇 선거에서는 뇌물 수수, 부패 및 의심스러운 거래에 대한 고발이 제기되었다. 1866년부터 1906년 사이에 상원 의원에 관한 9건의 뇌물 수수 소송이 제기되었고, 1891년부터 1905년 사이에 20개의 주에서 45회의 교착 상태가 발생하여 상원 의원을 지명하는 데 많은 지연이 발생했다. 델라웨어주에서는 1899년부터 4년 동안 워싱턴에 상원 의원을 보낼 수 없었다.

2. 2. 개혁 요구의 증대

상원의원 직선제를 지지하는 사람들은 원래 조항에 의해 입법 부패와 선거 교착 상태라는 두 가지 주요 문제가 발생한다고 믿었다.[10] 상원의원 선거는 후보자의 역량보다는 호의와 돈으로 "사고 팔리는" 경향이 있었다. 1857년에서 1900년 사이에 상원은 부패 혐의로 세 차례의 선거를 조사했다. 예를 들어 1900년에는 윌리엄 A. 클라크가 상원이 그가 몬태나 주의회에서 표를 샀다고 결론을 내린 후 선거가 무효화되었다. 그러나 보수적인 분석가 바비와 토드 즈위키는 이러한 우려가 대체로 근거가 없다고 믿는다. 그 문제에 대한 "구체적인 정보가 부족"했기 때문이다. 100년이 넘는 미국 상원 의원 선거에서 부적절한 혐의로 이의가 제기된 경우는 단 10건이었다.[11]

선거 교착 상태는 또 다른 문제였다. 주 의회가 상원의원을 임명할 사람을 결정해야 했기 때문에 이 시스템은 그들의 합의 능력에 의존했다. 일부 주에서는 합의가 이루어지지 않아 상원의원 파견이 지연되었고, 일부 경우에는 시스템이 붕괴되어 주가 상원에 전혀 대표성을 갖지 못하는 지경에 이르렀다. 1850년대에 교착 상태가 문제가 되기 시작하여 인디애나 주 의회가 교착 상태에 빠지면서 상원 의석이 2년 동안 공석으로 유지되었다.[12] 결정적인 시점은 뉴저지 주 의회가 정족수 정의와 관련한 규칙을 변경하여 다수결 투표가 아닌 과반수 득표로 선출된 존 P. 스톡턴(민주-뉴저지)의 1865년 선거였다.[13]

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즈위키는 이것이 심각한 문제가 아니라고 주장한다. 교착 상태는 문제였지만 예외였을 뿐, 일반적인 현상은 아니었다. 많은 의회는 선거에서 교착 상태에 전혀 빠지지 않았다. 19세기에 교착 상태에 빠진 의회의 대부분은 새로 가입한 서부 주였으며, "미숙한 입법부와 약한 당 기율"로 인해 발생했다. 서부 입법부가 경험을 쌓으면서 교착 상태는 덜 빈번해졌다. 유타 주는 1897년과 1899년에 교착 상태를 겪었지만, 즈위키가 "좋은 교육 경험"이라고 언급한 이후 유타는 다시는 상원의원을 선출하지 못하는 일이 없었다.[17] 또 다른 우려는 교착 상태가 발생하면 주 의회가 다른 정상적인 업무를 수행할 수 없다는 것이었다. ''사우스 텍사스 법률 검토''에 글을 쓴 제임스 크리스찬 유어는 이것이 실제로 발생하지 않았다고 지적한다. 교착 상태에서는 주 의회가 "하루의 시작에 한 번 투표를 하고, 그런 다음 입법자들이 정상적인 업무를 계속 진행하는" 방식으로 이 문제를 처리했다.[18]

결국, 주의 상원 선거 해에 열린 입법 선거는 상원의원 선출 업무에 너무 지배되어, 상원의원 선택이 모든 다른 관련 문제에서 유권자들의 관심을 흩어지게 하는 것으로 인식되었다. 존 H. 미첼 상원 의원은 상원이 모든 입법 선거에서 "중요한 문제"가 되었으며, 간접적인 상원 선거에 더 관심이 있는 유권자들에 의해 주 의회 후보자의 정책 입장과 자격이 무시되었다고 언급했다.[19] 이를 해결하기 위해 일부 주 의회는 사실상 총선으로 사용되는 "자문 선거"를 만들어 입법 선거가 지역 문제에 집중할 수 있도록 했다.[19]

상원 선거에 관한 헌법 개정 요구는 19세기 초 헨리 R. 스토러스가 직선제를 위한 수정안을 제안하면서 시작되었다.[20] 유사한 수정안들이 1829년과 1855년에 제출되었고, "가장 두드러진" 지지자는 앤드루 존슨이었다. 그는 1868년에 이 문제를 제기했고, 이 아이디어의 장점을 "너무나 명백하여" 추가 설명이 필요하지 않다고 여겼다. 1860년대에는 이 문제를 놓고 의회에서 큰 논쟁이 있었다. 하원과 상원은 뉴저지 주의회에서 과반수가 아닌 다수의 지지를 받은 존 P. 스톡턴의 임명을 거부하기로 투표했다. 이에 대한 반발로, 의회는 1866년 7월에 주의회가 절대 다수결로 상원의원을 선출하도록 요구하는 법안을 통과시켰다.

1890년대에 이르러 상원 직선제 도입에 대한 지지가 크게 증가했고, 개혁가들은 두 가지 전선에서 활동했다. 첫 번째 전선에서, 인민당은 1892년에 채택된 오마하 강령에 상원 의원 직선제를 포함시켰다.[21] 1908년, 오리건은 미국 상원 의원 선출을 국민 투표에 근거한 최초의 법을 통과시켰다. 오리건의 뒤를 이어 네브래스카가 그 뒤를 이었다.[22] 직선제 지지자들은 이미 10개 주에서 상원 후보자를 위한 구속력 없는 예비 선거가 시행되고 있으며,[23] 이 예비 선거에서 후보자들이 대중의 투표를 받으며, 주의회에 어떻게 투표할지 지시하는 자문 국민 투표의 역할을 한다는 점을 지적했다.[23] 개혁가들은 더 많은 주에서 유사한 방식을 도입하도록 캠페인을 벌였다.

윌리엄 랜돌프 허스트는 1906년 그의 잡지 ''코스모폴리탄''에서 "상원의 배신"을 공격하는 화려한 언어를 사용하여 미국 상원 의원 직선제를 위한 전국적인 대중의 지지를 열었다. 폭로 언론인인 데이비드 그레이엄 필립스는 넬슨 올드리치를 상원을 훔치고, 위증하고, 뇌물을 주어 주의회를 타락시켜 상원에 당선된 "불결한 무리" 중 주요 "반역자"로 묘사했다. 몇몇 주 의회는 상원 의원 직선제를 위해 의회에 청원을 시작했다. 1893년까지 하원은 그러한 수정안에 대한 3분의 2의 찬성을 얻었다. 그러나 공동 결의안이 상원에 도달했을 때, 1900년, 1904년, 1908년에 다시 그랬듯이, 무시로 인해 실패했다. 매번 하원은 적절한 결의안을 통과시켰지만, 매번 상원에서 부결되었다.[24]

두 번째 국가 입법 전선에서, 개혁가들은 하원에서 강력한 지지를 받았지만 처음에는 상원에서 반대했던 헌법 수정안을 추진했다. 바이는 개혁이 통과될 경우 권력을 잃게 될 주의회가 이 캠페인을 지지했다고 지적한다. 1910년까지 31개 주 의회가 직선제를 허용하는 헌법 수정안을 요구하는 결의안을 통과시켰고, 같은 해 개혁에 반대하는 10명의 공화당 상원 의원들이 의석에서 물러나게 되면서 "상원에 경종"을 울렸다.[23]

개혁가에는 윌리엄 제닝스 브라이언이 포함되었고, 반대자 중에는 엘리후 루트와 조지 프리스비 호어와 같은 존경받는 인물들이 있었다. 루트는 이 문제에 대해 매우 중요하게 생각하여 수정 헌법 제17조가 통과된 후 상원에 재선출되는 것을 거부했다.[10] 브라이언과 개혁가들은 기존 시스템의 결함, 특히 부패와 선거 교착 상태를 강조하고 대중의 정서를 불러일으키면서 직선제를 주장했다. 가장 중요한 것은 대중주의적 주장이었다. 즉, 상원 의원들에게 "국민에 대한 더욱 예리한 책임감"을 일깨울 필요가 있었는데, 이는 그들이 부족하다고 느껴졌기 때문이다. 주의회를 통한 선거는 시대착오적이며 미국 국민의 뜻과 동떨어져 상원이 "귀족적인 단체, 국민으로부터 너무 멀리 떨어져 있고, 그들의 손이 닿지 않으며, 그들의 복지에 특별한 관심이 없는" 상태로 만들었다고 여겨졌다. 서부 개척과 수십만 명의 이민자들의 지속적인 흡수는 "국민"이라는 인식을 확대했다.

호어는 "국민"이 주의회보다 덜 영구적이고 덜 신뢰할 수 있는 단체이며, 상원 의원 선출 책임을 국민에게 옮기는 것은 변화하기 전 "단 하루만 지속되는" 단체에 그 책임을 넘기는 것이 될 것이라고 답변했다. 다른 반대 주장은 저명한 상원 의원들은 직선으로 선출될 수 없었을 것이고, 많은 상원 의원들이 이미 직접 선출된 하원에서 경험을 했기 때문에 헌법 개정은 무의미할 것이라는 것이었다. 개혁은 반대자들에 의해 주들의 권리와 독립을 위협하는 것으로 여겨졌는데, 이 주들은 "주권적이며, ... 의회의 별도 지부를 가질 자격이 있으며, ... 그들에게 대사를 보낼 수 있었다." 이는 상원 의원이 선출되는 방식의 변화가 그들의 책임을 바꾸지 않을 것이라는 주장으로 반박되었다.

1910년 상원 신입생들은 개혁가들에게 새로운 희망을 안겨주었다. 새로 선출된 30명의 상원 의원 중 14명은 당내 예비 선거를 통해 선출되었는데, 이는 해당 주에서 국민의 선택과 같았다. 절반 이상의 주에서 상원 선출을 위한 예비 선거 방식을 사용했다. 상원은 마침내 하원과 함께 1826년 처음 상원에 제출된 지 거의 90년 만에 수정 헌법 제17조를 비준하기 위해 주에 제출했다.[25]

1912년까지 주 및 국가 차원에서 239개 정당이 직선제의 형태를 약속했고, 33개 주에서 직접 예비 선거를 도입했다.[26] 27개 주가 이 문제에 대한 헌법 회의를 요구했으며, 문턱에 도달하려면 31개 주가 필요했다. 애리조나와 뉴멕시코는 그 해에 주가 되었고 (총 주 수를 48개로 늘림), 그 안건을 지지할 것으로 예상되었다. 이미 주였던 앨라배마와 와이오밍은 공식적으로 요구하지 않고 회의를 지지하는 결의안을 통과시켰다.[27]

3. 제안과 비준



미국 상원 선거에 관한 헌법 개정 요구는 19세기 초 헨리 R. 스토러스가 직선제를 위한 수정안을 제안하면서 시작되었다.[20] 1829년과 1855년에도 유사한 수정안들이 제출되었으며, 이 수정안을 지지한 가장 주목할 만한 인물은 앤드루 존슨이었다. 그는 1868년에 이 문제를 제기했고, 이 아이디어의 장점을 "너무나 명백하여" 추가 설명이 필요하지 않다고 생각했다. 1860년대에는 이 문제를 놓고 의회에서 큰 논쟁이 있었다. 하원과 상원은 뉴저지 주의회에서 과반수가 아닌 다수의 지지를 받은 존 P. 스톡턴의 임명을 거부하기로 투표했고, 이에 대한 반발로 의회는 1866년 7월에 주의회가 절대 다수결로 상원의원을 선출하도록 요구하는 법안을 통과시켰다.

1890년대에 이르러 상원 직선제 도입에 대한 지지가 크게 증가했고, 개혁가들은 두 가지 방향으로 활동했다. 첫 번째는 인민당이 1892년에 채택된 오마하 강령에 상원 의원 직선제를 포함시킨 것이다.[21] 1908년, 오리건은 미국 상원 의원 선출을 국민 투표에 근거한 최초의 법을 통과시켰고, 네브래스카가 그 뒤를 이었다.[22] 이미 10개 주에서 상원 후보자를 위한 구속력 없는 예비 선거가 시행되고 있었으며,[23] 이 예비 선거에서 후보자들이 대중의 투표를 받으며, 주의회에 어떻게 투표할지 지시하는 자문 국민 투표의 역할을 한다는 점이 지적되었다.[23] 개혁가들은 더 많은 주에서 유사한 방식을 도입하도록 캠페인을 벌였다.

윌리엄 랜돌프 허스트는 1906년 그의 잡지 ''코스모폴리탄''에서 "상원의 배신"을 공격하여 미국 상원 의원 직선제를 위한 전국적인 대중의 지지를 불러일으켰다. 폭로 언론인인 데이비드 그레이엄 필립스는 넬슨 올드리치를 상원을 훔치고, 위증하고, 뇌물을 주어 주의회를 타락시켜 상원에 당선된 "불결한 무리" 중 주요 "반역자"로 묘사했다. 몇몇 주 의회는 상원 의원 직선제를 위해 의회에 청원을 시작했다. 1893년부터 하원은 그러한 수정안에 대한 3분의 2의 찬성을 얻었으나, 공동 결의안이 상원에 도달했을 때(1900년, 1904년, 1908년)마다 무시로 인해 실패했다. 매번 하원은 적절한 결의안을 통과시켰지만, 상원에서 부결되었다.[24]

개혁가들은 헌법 수정안을 추진했고, 이는 하원에서 강력한 지지를 받았지만 처음에는 상원에서 반대했다. 개혁이 통과될 경우 권력을 잃게 될 주의회가 이 캠페인을 지지했다는 점이 주목할 만하다. 1910년까지 31개 주 의회가 직선제를 허용하는 헌법 수정안을 요구하는 결의안을 통과시켰고, 같은 해 개혁에 반대하는 10명의 공화당 상원 의원들이 의석에서 물러났다.[23]

윌리엄 제닝스 브라이언은 개혁가에 포함되었고, 엘리후 루트와 조지 프리스비 호어는 반대자였다. 루트는 이 문제에 대해 매우 중요하게 생각하여 수정 헌법 제17조가 통과된 후 상원에 재선출되는 것을 거부했다.[10] 브라이언과 개혁가들은 기존 시스템의 결함(부패, 선거 교착 상태)을 강조하고 대중의 정서를 불러일으키면서 직선제를 주장했다. 이들은 상원 의원들에게 "국민에 대한 더욱 예리한 책임감"을 일깨울 필요가 있다고 주장했는데, 이는 주의회를 통한 선거가 시대착오적이며 상원을 "귀족적인 단체, 국민으로부터 너무 멀리 떨어져 있고, 그들의 손이 닿지 않으며, 그들의 복지에 특별한 관심이 없는" 상태로 만들었다고 여겼기 때문이다. 서부 개척과 수십만 명의 이민자들의 지속적인 흡수는 "국민"이라는 인식을 확대했다.

호어는 "국민"이 주의회보다 덜 영구적이고 덜 신뢰할 수 있는 단체이며, 상원 의원 선출 책임을 국민에게 옮기는 것은 변화하기 전 "단 하루만 지속되는" 단체에 그 책임을 넘기는 것이 될 것이라고 답변했다. 다른 반대 주장은 저명한 상원 의원들은 직선으로 선출될 수 없었을 것이고, 많은 상원 의원들이 이미 직접 선출된 하원에서 경험을 했기 때문에 헌법 개정은 무의미할 것이라는 것이었다. 개혁은 주들의 권리와 독립을 위협하는 것으로 여겨졌으나, 상원 의원이 선출되는 방식의 변화가 그들의 책임을 바꾸지 않을 것이라는 주장으로 반박되었다.

1910년 상원 신입생들은 개혁가들에게 새로운 희망을 안겨주었다. 새로 선출된 30명의 상원 의원 중 14명은 당내 예비 선거를 통해 선출되었는데, 이는 해당 주에서 국민의 선택과 같았다. 절반 이상의 주에서 상원 선출을 위한 예비 선거 방식을 사용했다. 상원은 마침내 하원과 함께 1826년 처음 상원에 제출된 지 거의 90년 만에 수정 헌법 제17조를 비준하기 위해 주에 제출했다.[25]

1912년까지 주 및 국가 차원에서 239개 정당이 직선제의 형태를 약속했고, 33개 주에서 직접 예비 선거를 도입했다.[26] 27개 주가 헌법 회의를 요구했으며, 애리조나와 뉴멕시코가 그 해에 주가 되어 (총 주 수를 48개로 늘림) 안건을 지지할 것으로 예상되었다. 앨라배마와 와이오밍은 공식적으로 요구하지 않고 회의를 지지하는 결의안을 통과시켰다.[27]

3. 1. 의회에서의 제안

1911년, 하원은 상원의원 직접 선출을 위한 헌법 개정을 제안하는 하원 공동 결의안 39호를 통과시켰다. 하원에서 통과된 원래의 결의안에는 다음과 같은 조항이 포함되어 있었다.[28]

상원의원 선거를 실시하는 시기, 장소 및 방법은 각 주에서 해당 주의 입법부에 의해 규정된다.


이 조항은 이른바 "인종 차별 조항"으로 불렸는데, 상원 선거에 대한 주의 권한을 강화하고 상원 선거 방식에 영향을 미치는 주법을 무효화할 수 있는 의회의 권한을 무시함으로써 의회의 권한을 약화시킬 수 있었다.[29]

1890년대 이후, 남부의 거의 모든 흑인과 많은 가난한 백인들은 차별적인 주 헌법의 새로운 조항에 의해 선거권을 박탈당했다. 이는 수백만 명의 사람들이 정치적 대표성을 갖지 못했고, 남부 대부분이 사실상 일당 국가였음을 의미했다. 이 "차별 조항"은 이러한 주들이 연방의 간섭 없이 이러한 관행을 계속할 수 있도록 하기 위한 것이었다.

결의안이 상원에 상정되었을 때, 조지프 L. 브리스토 상원의원(공화당-캔자스)은 이 조항을 삭제하는 수정안을 제안했다. 이 수정안은 45 대 44로 통과되었으며, 셔먼 부통령이 찬성표를 던져 동률을 깨뜨렸다.[30]

수정된 결의안은 64 대 24로 채택되었으며, 4명이 기권했다.[31] 거의 1년 후, 하원은 이 변경 사항을 수용했다. 의회 협의 보고서가 된 제17차 수정 헌법은 1912년 4월 12일 상원에서 42 대 36으로, 1912년 5월 13일 하원에서 238 대 39로 통과되었으며, 110명이 기권했다.

3. 2. 주별 비준



의회를 통과한 이 수정안은 비준을 위해 각 주에 전달되었으며, 다음과 같은 주에서 비준했다:[32]

주비준 날짜
매사추세츠 주1912년 5월 22일
애리조나 주1912년 6월 3일
미네소타 주1912년 6월 10일
뉴욕 주1913년 1월 15일
캔자스 주1913년 1월 17일
오리건 주1913년 1월 23일
노스캐롤라이나 주1913년 1월 25일
캘리포니아 주1913년 1월 28일
미시간 주1913년 1월 28일
아이오와 주1913년 1월 30일
몬태나 주1913년 1월 30일
아이다호 주1913년 1월 31일
웨스트버지니아 주1913년 2월 4일
콜로라도 주1913년 2월 5일
네바다 주1913년 2월 6일
텍사스 주1913년 2월 7일
워싱턴 주1913년 2월 7일
와이오밍 주1913년 2월 8일
아칸소 주1913년 2월 11일
메인 주1913년 2월 11일
일리노이 주1913년 2월 13일
노스다코타 주1913년 2월 14일
위스콘신 주1913년 2월 18일
인디애나 주1913년 2월 19일
뉴햄프셔 주1913년 2월 19일
버몬트 주1913년 2월 19일
사우스다코타 주1913년 2월 19일
오클라호마 주1913년 2월 24일
오하이오 주1913년 2월 25일
미주리 주1913년 3월 7일
뉴멕시코 주1913년 3월 13일
네브래스카 주1913년 3월 14일
뉴저지 주1913년 3월 17일
테네시 주1913년 4월 1일
펜실베이니아 주1913년 4월 2일
코네티컷 주1913년 4월 8일



36개 주가 제17차 수정 헌법을 비준함에 따라, 국무장관 윌리엄 제닝스 브라이언은 1913년 5월 31일 이를 헌법의 일부로 인증했다.[32] 그 이후 다음과 같은 주에서 수정안을 비준했다.

주비준 날짜
루이지애나 주1914년 6월 11일
앨라배마 주2002년 4월 11일[33]
델라웨어 주2010년 7월 1일[34] (1913년 3월 18일 수정안 거부 이후)
메릴랜드 주2012년 4월 1일[35][36][37]
로드아일랜드 주2014년 6월 20일



유타 주 의회는 1913년 2월 26일에 이 수정안을 거부했다. 플로리다 주,[38] 조지아 주, 켄터키 주, 미시시피 주, 사우스캐롤라이나 주, 또는 버지니아 주에서는 이 수정안에 대한 어떠한 조치도 완료되지 않았다. 알래스카와 하와이는 수정안 제안 당시에는 아직 주가 아니었으며, 1959년 연방 가입의 일환으로 나머지 헌법과 함께 이 수정안을 비준했다.

4. 주요 내용

미국 수정 헌법 제17조는 미국 상원 의원의 선출 방식을 변경하고, 공석 발생 시 충원 방법을 규정하고 있다. 주요 내용은 다음과 같다.


  • 각 주에서 2명의 상원 의원을 주민들이 직접 선거로 선출하며, 임기는 6년이다. 각 상원 의원은 1표의 투표권을 가진다.
  • 상원 의원 선거권자는 주 의회 의원 선거권자와 동일한 자격을 갖추어야 한다.
  • 상원 의원에 결원이 생기면, 해당 주의 행정부가 선거를 명령하여 결원을 보충해야 한다. 단, 주 의회는 주민이 선거로 결원을 보충할 때까지 주 행정부에게 임시 상원 의원을 임명할 권한을 부여할 수 있다.
  • 이 수정 조항은 헌법의 일부로 효력을 발생하기 전에 선출된 상원 의원의 선거 또는 임기에는 영향을 주지 않는다.


이 수정 조항은 헌법 제1조 제3절의 "그 주의 의회에 의해 선출된다"는 문구를 "그 주의 인민에 의해 선출된다"로 대체하여 상원 의원 선출 방식을 규정했다. 또한 각 주의 주지사 또는 행정 권한자는 주 의회의 승인을 거쳐 선거가 치러지기 전까지 상원 의원 공석 시 지명할 수 있도록 했다.[46][47]

그러나 헌법 제1조 제4절 제1항의, 연방 의회가 상원 의원 선거를 치르는 장소에 관해서는 법률로 그 규칙을 "제정하거나 변경할" 수 없다는 규정은 수정 헌법 제17조에서 변경되지 않았다. 이는 주 의회가 상원 의원을 선출하던 시절, 연방 의회가 "상원 의원을 선출하는 장소"를 규정하는 것이 주의 주권과 상반된다고 여겨졌기 때문이다. 수정 헌법 제17조는 상원 의원의 직접 선거를 규정했지만, "상원 의원을 선출하는 장소"를 결정하는 주의 재량권은 연방 의회에 의해 간섭받지 않도록 했다. 다만, 실제로는 주에서 다른 연방 선거와 같은 날 및 같은 해에 상원 의원 선거를 치르기 때문에, 별도의 장소를 마련하지는 않는다.

5. 영향 및 평가

미국 수정 헌법 제17조는 상원의원 선출 방식을 주 의회 간선제에서 국민 직선제로 변경하고, 궐위 시 충원 방식을 바꾼 조항이다.

상원의원 직선제를 지지하는 사람들은 기존의 주 의회 간선제에 의해 두 가지 주요 문제, 즉 입법 부패와 선거 교착 상태가 발생한다고 믿었다.[10] 1857년에서 1900년 사이에 상원은 부패 혐의로 세 차례의 선거를 조사했다. 예를 들어 1900년에는 윌리엄 A. 클라크가 몬태나 주의회에서 표를 샀다고 결론을 내린 후 선거가 무효화되었다. 그러나 보수적인 분석가들은 이러한 우려가 대체로 근거가 없다고 본다. 그 문제에 대한 "구체적인 정보가 부족"했으며, 100년이 넘는 미국 상원의원 선거에서 부적절한 혐의로 이의가 제기된 경우는 단 10건이었다.[11]

선거 교착 상태는 또 다른 문제였다. 일부 주에서는 합의가 이루어지지 않아 상원의원 파견이 지연되었고, 일부 경우에는 시스템이 붕괴되어 주가 상원에 전혀 대표성을 갖지 못하는 지경에 이르렀다.[12] 1850년대에 교착 상태가 문제가 되기 시작하여 인디애나 주 의회가 교착 상태에 빠지면서 상원 의석이 2년 동안 공석으로 유지되었다.[12] 1866년 의회는 상원 선거에 대한 2단계 절차를 표준화하기 위해 조치를 취했다.[14] 그럼에도 불구하고 1891년에서 1905년 사이에 20개 주에서 46번의 선거가 교착 상태에 빠졌고,[11] 극단적인 예로, 델라웨어 주의 상원 의석은 1899년부터 1903년까지 공석으로 남아 있었다.[16] 즈위키는 교착 상태가 문제였지만 예외였을 뿐, 일반적인 현상은 아니었다고 주장한다. 많은 의회는 선거에서 교착 상태에 전혀 빠지지 않았으며, 19세기에 교착 상태에 빠진 의회의 대부분은 새로 가입한 서부 주였으며, 이들은 "미숙한 입법부와 약한 당 기율"을 가지고 있었으나, 서부 입법부가 경험을 쌓으면서 교착 상태는 덜 빈번해졌다.[17]

결국, 주의 상원 선거 해에 열린 입법 선거는 상원의원 선출 업무에 너무 지배되어, 상원의원 선택이 다른 모든 관련 문제에서 유권자들의 관심을 흩어지게 하는 것으로 인식되었다.[19] 존 H. 미첼 상원의원은 상원이 모든 입법 선거에서 "중요한 문제"가 되었으며, 간접적인 상원 선거에 더 관심이 있는 유권자들에 의해 주 의회 후보자의 정책 입장과 자격이 무시되었다고 언급했다.[19]

수정 헌법 제17조는 주지사에게 보궐 선거를 소집하여 상원의 공석을 채우도록 요구한다.[46] 또한 주의 입법부가 주지사가 공석을 채우기 위해 특별 선거가 치러질 때까지 임시 임명을 하도록 허용한다. 현재 노스다코타, 오리건, 로드아일랜드, 위스콘신 등 4개 주를 제외한 모든 주에서 이러한 임명을 허용한다.[47] 헌법은 임시 임명자를 어떻게 선택해야 하는지 규정하지 않는다.

수정 헌법 제17조의 적용을 받는 첫 번째 선거는 1913년 6월 15일에 치러진 조지아주에서의 늦은 선거였지만, 어거스터스 옥타비우스 베이컨은 무투표로 당선되었다. 수정 헌법 제17조 채택 이후 처음으로 실시된 상원의원 직접 선거는 다음과 같다:[49]

선거일주내용
1913년 11월 4일메릴랜드주공석으로 인한 1등급 특별 선거 (1917년 임기 만료)
1914년 5월 11일앨라배마주공석으로 인한 3등급 특별 선거 (1915년 임기 만료)
1914년전국32명의 3등급 상원의원 (1915–1921 임기)
1916년전국32명의 1등급 상원의원 (1917–1923 임기)
1918년전국32명의 2등급 상원의원 (1919–1925 임기)



수정 헌법 제17조는 헌법 제1조 제3절을 개정하여 "그 주의 의회에 의해 선출된다"는 문구를 "그 주의 인민에 의해 선출된다"로 대체함으로써 상원의원 선출 방식을 규정했다. 또한 각 주의 주지사 또는 행정 권한자는 주 의회의 승인을 거쳐 선거가 치러지기 전까지 상원의원 공석 시 지명할 수 있도록 했다. 수정 헌법 제17조는 수정 헌법 제16조 (소득세 창출), 수정 헌법 제18조 (금주법 시작), 수정 헌법 제19조 (여성 참정권 도입)와 함께 "진보적 수정 조항" 중 하나로, 진보주의자들의 지지를 받아 진보주의 시대에 성립되었다.

5. 1. 긍정적 영향

바이에 판사에 따르면, 수정 헌법 제17조는 미국 상원의 정치적 구성에 극적인 영향을 미쳤다.[39] 1916년 상원 선거에서 주 의회의 불균형 대표 때문에 공화당이 상원을 장악할 수 있었지만, 직접 선거를 통해 각 표가 동등하게 대표되면서 민주당은 상원 장악력을 유지할 수 있었다.[39] 바이는 1994년 공화당 혁명도 상원의원 직접 선거 없이는 일어나지 않았을 것이라고 주장한다.[40]

상원이 하원과 함께 대중적인 개혁을 시행하면서, 부패하고 임의적인 주 의회의 평판은 계속 하락했다. 바이는 수정 헌법이 의회에 대한 주 기반의 견제가 사라지면서 주 의회에 완전한 "수치"를 초래했다고 주장했다. 수정 헌법 제17조 이후 수십 년 동안, 연방 정부는 진보적인 조치를 시행할 수 있게 되었다.[41]

뉴딜 입법은 연방 규제가 확대되어 주 의회가 석탄, 석유, 옥수수 및 면화에 대한 지역적 이익을 증진하는 것을 무력화시킨 또 다른 예시이다.[42] 유레는 각 상원 의원이 이제 주의 이익을 무시할 수 있을 뿐만 아니라, 상원 의원들이 "주권을 희생시키면서 연방 권력을 증대시키려는 성향을 가진 대법관을 임명하기 위해 조언과 동의 권한을 사용할 유인이 있다"라고 말하며 동의한다.[43] 20세기 전반에 걸쳐, 대중 투표로 선출된 상원이 지명을 확인하면서, 공화당과 민주당 모두 대법원은 권리 장전을 주에 적용하기 시작하여, 개별 주 시민에게 해를 끼치는 주 법을 뒤집었다.[44] 이는 부유층의 영향력을 제한하려는 목적이었다.[45]

수정 헌법 제17조는 수정 헌법 제16조 (소득세 창출), 수정 헌법 제18조 (금주법 시작), 수정 헌법 제19조 (여성 참정권 도입)와 함께 "진보적 수정 조항" 중 하나로, 진보주의자들의 지지를 받아 진보주의 시대에 성립되었다.

5. 2. 부정적 영향

미국 수정 헌법 제17조의 부정적 영향으로 주로 언급된 것은 입법 부패와 선거 교착 상태였다.[10] 상원의원 선거는 후보자의 역량보다는 금전적인 요인에 의해 "사고 팔리는" 경향이 있었다. 1857년에서 1900년 사이에 상원은 부패 혐의로 세 건의 선거를 조사했으며, 1900년에는 윌리엄 A. 클라크가 몬태나 주의회에서 표를 매수했다는 이유로 상원 선거가 무효화되기도 했다.[11]

그러나 보수적인 분석가들은 이러한 우려가 대체로 근거가 없다고 주장한다. 이들은 해당 문제에 대한 "구체적인 정보가 부족"하며, 100년이 넘는 미국 상원의원 선거에서 부적절한 혐의로 이의가 제기된 경우는 단 10건에 불과하다고 지적한다.[11]

선거 교착 상태는 또 다른 문제로 지적되었다. 주 의회가 상원의원을 선출해야 했기 때문에 이 시스템은 주 의회의 합의 능력에 의존했다. 일부 주에서는 합의가 이루어지지 않아 상원의원 파견이 지연되었고, 심지어 상원에 대표를 보내지 못하는 경우도 발생했다.[12] 1850년대에 교착 상태가 심각한 문제로 대두되었는데, 인디애나 주 의회가 교착 상태에 빠지면서 상원 의석이 2년 동안 공석으로 유지되기도 했다.[12] 뉴저지 주 의회가 정족수 정의와 관련한 규칙을 변경하여 다수결 투표가 아닌 과반수 득표로 선출된 존 P. 스톡턴의 1865년 선거는 결정적인 시점으로 여겨진다.[13]

1866년 의회는 상원 선거 절차를 표준화하기 위한 조치를 취했다.[14] 각 주 의회는 별도로 회의를 열어 투표를 진행하고, 다음 날 "합동 회의"를 열어 결과를 평가했다. 양원 모두에서 과반수가 동일한 사람에게 투표하면 그 사람이 선출되었고, 그렇지 않은 경우 합동 회의에서 각 구성원이 한 표를 행사하여 상원의원을 선출했다. 어느 누구도 과반수를 얻지 못하면, 합동 회의는 상원의원이 선출될 때까지 매일 소집되어 최소 한 번의 투표를 해야 했다.[15]

그럼에도 불구하고 1891년에서 1905년 사이에 20개 주에서 46번의 선거가 교착 상태에 빠졌다.[11] 델라웨어 주의 상원 의석은 1899년부터 1903년까지 공석으로 남아있기도 했다.[16] 1897년 오리건 주에서는 상원 의석을 둘러싼 분쟁으로 인해 하원 의원의 3분의 1이 선서를 거부하는 사태가 발생했고, 그 결과 해당 연도에 법안을 통과시키지 못했다.[16]

그러나 즈위키는 교착 상태가 문제이긴 했지만 예외적인 현상이었을 뿐 일반적인 것은 아니었다고 주장한다. 많은 의회는 선거에서 전혀 교착 상태에 빠지지 않았으며, 19세기에 교착 상태에 빠진 의회의 대부분은 새로 가입한 서부 주였다. 그는 "미숙한 입법부와 약한 당 기율"을 가진 서부 입법부가 경험을 쌓으면서 교착 상태가 덜 빈번해졌다고 설명한다. 유타 주는 1897년과 1899년에 교착 상태를 겪었지만, 이후에는 상원의원을 선출하지 못하는 일이 없었다.[17]

일부에서는 교착 상태가 발생하면 주 의회가 다른 정상적인 업무를 수행할 수 없다는 우려를 제기했지만, ''사우스 텍사스 법률 검토''에 글을 쓴 제임스 크리스찬 유어는 실제로 그런 일은 발생하지 않았다고 지적한다. 그는 교착 상태에서 주 의회가 "하루의 시작에 한 번 투표를 하고, 그런 다음 입법자들이 정상적인 업무를 계속 진행하는" 방식으로 이 문제를 처리했다고 설명한다.[18]

결국, 주의 상원 선거 해에 열린 입법 선거는 상원의원 선출 업무에 지나치게 지배되어, 상원의원 선택이 다른 모든 관련 문제에서 유권자들의 관심을 흩어지게 하는 것으로 인식되었다.[19] 존 H. 미첼 상원 의원은 상원이 모든 입법 선거에서 "중요한 문제"가 되었으며, 간접적인 상원 선거에 더 관심이 있는 유권자들에 의해 주 의회 후보자의 정책 입장과 자격이 무시되었다고 언급했다.[19]

5. 3. 폐지 논란

미국 수정 헌법 제17조는 상원의원의 선출 방식을 주 의회 간선제에서 국민 직선제로 변경한 조항으로, 이 조항의 폐지를 둘러싼 논란이 존재한다.

상원의원 직선제를 지지하는 사람들은 기존 주 의회 간선제 하에서는 입법 부패와 선거 교착 상태라는 두 가지 주요 문제점이 발생한다고 주장했다.[10] 상원의원 선거가 후보자의 역량보다는 뇌물과 금전 거래로 "사고 팔리는" 경향이 있다는 것이다. 1857년부터 1900년 사이에 상원은 부패 혐의로 세 차례의 선거를 조사하기도 했다. 예를 들어, 1900년에는 윌리엄 A. 클라크가 몬태나 주의회에서 표를 매수했다는 결론이 내려져 그의 선거가 무효화되었다. 그러나 보수적인 분석가 바비와 토드 즈위키는 이러한 우려가 "구체적인 정보 부족"으로 인해 대체로 근거가 없다고 주장한다. 실제로 100년이 넘는 미국 상원의원 선거에서 부적절 혐의로 이의가 제기된 경우는 단 10건에 불과했다.[11]

선거 교착 상태는 또 다른 문제였다. 주 의회가 상원의원을 선출할 사람을 결정해야 했기 때문에 이 시스템은 주 의회의 합의 능력에 의존했다. 일부 주에서는 합의가 이루어지지 않아 상원의원 파견이 지연되기도 했고, 심지어 주가 상원에 대표를 전혀 보내지 못하는 경우도 발생했다.[12] 1850년대에 교착 상태가 심각한 문제로 떠올랐는데, 인디애나 주 의회가 교착 상태에 빠지면서 상원 의석이 2년 동안 공석으로 유지되기도 했다.[12] 1866년 의회는 상원 선거 절차를 표준화하기 위해 조치를 취했지만,[14] 1891년에서 1905년 사이에 20개 주에서 46번의 선거가 교착 상태에 빠졌다.[11] 극단적인 예로, 델라웨어 주의 상원 의석은 1899년부터 1903년까지 공석이었다.[16]

즈위키는 교착 상태가 문제이긴 했지만 예외적인 현상이었을 뿐 일반적인 현상은 아니었다고 주장한다. 19세기에 교착 상태에 빠진 의회는 대부분 새로 가입한 서부 주였으며, 이들 주의 입법부는 미숙하고 당 기율이 약했다. 그러나 서부 주 의회가 경험을 쌓으면서 교착 상태는 점차 줄어들었다.[17]

결국, 상원의원 선거가 있는 해에 열린 입법 선거는 상원의원 선출 문제에 지나치게 지배되어, 유권자들이 다른 중요한 문제에 관심을 기울이지 못하게 된다는 인식이 확산되었다.[19] 존 H. 미첼 상원의원은 상원 선거가 모든 입법 선거에서 "중요한 문제"가 되었으며, 주 의회 후보자의 정책 입장과 자격이 유권자들에게 무시된다고 지적했다.[19]

이러한 문제점들 때문에 수정 헌법 제17조가 통과되었지만, 이 수정 조항의 효과에 대한 논란은 여전히 존재한다. 일각에서는 수정 헌법 제17조가 주의 권한을 약화시키고 연방 정부의 권한을 강화시켰다고 비판하며 폐지를 주장하기도 한다.

바이에 판사는 수정 헌법 제17조가 미국 상원의 정치적 구성에 큰 영향을 미쳤다고 주장한다. 연방 대법원이 ''레이놀즈 대 심스''(1964)에서 "1인 1표"를 요구하기 전에는 주 의회에서 불균형 대표가 만연했다. 불균형 대표성을 가진 주 의회는 1916년 상원 선거에서 공화당이 상원을 장악하도록 했을 것이지만, 직접 선거로 인해 민주당이 상원 다수당을 유지할 수 있었다.[39] 바이는 1994년 공화당 혁명 역시 상원의원 직접 선거 없이는 일어나지 않았을 것이라고 주장한다.[40]

뉴딜 입법은 연방 규제가 확대되어 주 의회가 지역적 이익을 증진하는 것을 무력화시킨 또 다른 예시이다.[42] 유레는 각 상원 의원이 이제 주의 이익을 무시할 수 있을 뿐만 아니라, "주권을 희생시키면서 연방 권력을 증대시키려는 성향을 가진 대법관을 임명하기 위해 조언과 동의 권한을 사용할 유인이 있다"라고 주장한다.[43]

수정 헌법 제17조의 효과에 대한 논란에도 불구하고, 이 수정 조항을 개정하거나 폐지하려는 움직임이 있었다. 2009년 버락 오바마 대통령 행정부 초기에 민주당 소속 상원의원 4명이 행정부 직책을 맡기 위해 상원을 떠났을 때, 주지사가 상원의원을 임명하는 조항을 폐지하는 것에 대한 관심이 높아졌다.[57] 이에 따라 러스 페인골드 상원의원[58]과 데이비드 드레이어 하원의원이 이 권한을 삭제하는 수정안을 제안했고, 존 매케인 상원의원과 딕 더빈 상원의원, 존 코니어스 하원의원 등이 이에 동참했다.[57]

일부 티 파티 운동 회원들은 수정 헌법 제17조를 완전히 폐지해야 한다고 주장하며, 이는 주 권리를 보호하고 연방 정부의 권력을 줄일 것이라고 주장한다.[59] 2016년 3월 2일, 유타 주의회는 수정 헌법 제17조를 폐지하는 미국 헌법 수정안을 제안하도록 의회에 요청하는 결의안을 승인했다.[60]

2017년 마이크 허커비 전 아칸소 주지사는 건강 보험 개혁법 폐지 시도가 무산되자 수정 헌법 제17조 폐지를 지지하며, 상원의원 직접 선출이 "부패"의 주요 원인이라고 주장했다.[62]

2020년 벤 새스 네브래스카 주 상원의원은 ''월스트리트 저널'' 논평에서 수정 헌법 제17조 폐지를 지지했다.[63][64]

젤 밀러 전 상원의원은 "상원 의원의 직접 선거는... 워싱턴의 특별한 이익이 지배하는 것을 허용했다"고 비판했다.[69] 토마스 디로렌조는 "수정 헌법 제17조는 미국의 연방주의의 관에 박힌 마지막 못 중 하나였다"라고 주장했다.[70]

6. 각주

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참조

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