미국 수정 헌법 제18조

3. 배경

청교도의 영향이 강했던 미국 일부 지역에서는 오래전부터 알코올에 대한 강한 비판이 존재했다. 1851년 메인주가 최초로 금주법을 제정한 것을 시작으로, 20세기 초에는 이미 18개 주에서 주 차원의 금주법을 시행하고 있었다. 이러한 금주 운동은 단순히 종교적인 이유뿐만 아니라, 남성들이 건강에 해로운 술집에 빠져 가정생활을 소홀히 하는 것에 대한 여성들의 비판이 커지면서 여성들을 중심으로 끈질기게 이어졌다.

제1차 세계 대전이 발발하자 전시 곡물 부족을 예방해야 한다는 경제적 동기가 더해지면서 전국적인 금주법 제정 분위기가 고조되었다. 또한 당시 주류 제조 및 판매 업계를 장악하고 있던 독일계 미국인에 대한 반감 역시 금주법 추진의 한 배경이 되었다는 시각도 있다.

수정 헌법 제18조는 수십 년에 걸친 미국의 금주 운동 노력의 결과물이었으며, 당시에는 일반적으로 진보주의적인 움직임으로 여겨졌다.^[1] 1893년 뉴욕주 사라토가에서 설립된 반 살롱 연맹(ASL)은 1906년부터 주(州) 단위로 술 판매를 금지하는 캠페인을 벌였다. 이들은 연설, 광고, 공개 시위 등을 통해 금주법이 빈곤을 없애고, 부도덕한 성적 행위나 폭력 같은 사회 문제를 개선할 것이라고 주장했다. ASL은 금주법이 새로운 형태의 사교 문화를 만들고, 더 행복한 가정을 이루며, 직장 내 사고를 줄이는 등 사회 전반을 개선할 것이라고 역설했다.^[2] (금주법 폐지 이후 이 단체는 전국 금주 연맹으로 통합되었다.^[3])

여성 기독교 금주 연맹(WCTU)과 같은 다른 단체들도 알코올 음료의 판매, 제조, 유통을 금지하기 위한 노력을 펼쳤다.^[2] 교회 역시 금주 운동 확산에 큰 영향을 미쳐, 여러 주에서 6,000개 이상의 지역 공동체가 금주 운동에 동참했다.^[4] 개혁가 캐리 네이션은 술집의 기물을 파손하는 등 과격한 행동으로 유명세를 얻기도 했다.^[5] 1916년까지 미국 48개 주 중 23개 주가 이미 술집(살롱)을 규제하는 법률을 통과시켰고, 일부 주는 알코올 제조 자체를 금지하기도 했다.^[5] 그러나 대부분의 주법은 가정 내에서의 음주까지 금지하지는 않았다.^[2]

금주법을 미국 전역에 적용하기 위해서는 연방 헌법 개정이 필요했다. 평시에는 연방 의회가 민간 경제 활동을 규제하려면 헌법의 주간 통상 조항 등에 근거해야 했는데, 주류 거래가 반드시 주 경계를 넘어서 이루어지는 것은 아니었기 때문에 연방 차원의 평시 금주법은 위헌 논란의 소지가 있었다. 따라서 연방 의회에 금주법 제정 권한을 부여하기 위한 헌법 수정안이 추진되었다.

미국 헌법 수정 제18조는 1917년 12월 18일 연방 의회에서 제안되었다. 이는 비준 완료 기한(제안 후 7년)이 설정된 최초의 헌법 수정안이었다. 당시 우드로 윌슨 대통령은 알코올 도수 2.75% 이하의 저도주를 금지 대상에서 제외하자고 의회에 제안했으나 받아들여지지 않았다. 수정안은 기한 내인 1919년 1월 16일, 3/4 이상의 주(당시 36개 주)의 비준을 얻어 헌법의 일부로 확정되었다. 아이러니하게도, 금주법 도입의 주요 명분 중 하나였던 제1차 세계 대전은 이미 끝난 상태였다. 헌법 수정에 따라 연방 의회는 〈볼스테드 법〉(Volstead Act)을 제정했고, 이 법에 근거하여 1920년부터 미국 전역에서 금주법이 시행되었다.

금주법은 음료용 알코올의 제조·판매·운반 등이 금지되었지만, 개인이 집에서 술을 마시는 행위 자체는 금지하지 않았다. 이 때문에 많은 부유층은 금주법 시행 전에 미리 대량의 술을 사두기도 했다.

4. 제안과 비준

청교도의 영향이 강했던 미국에서는 알코올 음료에 대한 비판적인 시각이 꾸준히 존재해 왔다. 1851년 메인주가 처음으로 금주법을 제정한 이후, 20세기 초에는 18개 주에서 자체적으로 금주법을 시행하고 있었다. 종교적 이유 외에도, 남성들이 가정 대신 술집에서 시간을 보내는 것에 대한 여성들의 비판은 금주 운동의 중요한 동력이 되었다. 제1차 세계 대전이 발발하자 전시 곡물 부족을 막아야 한다는 경제적 이유와 함께, 주류 산업에 영향력이 컸던 독일계 미국인에 대한 반감도 전국적인 금주법 제정 분위기를 고조시키는 데 일조했다.

반면, 다음 두 주는 수정 헌법 제18조를 비준하지 않고 거부했다.

• 코네티컷^[15][16]
• 로드아일랜드^[15][17]

5. 볼스테드 법

볼스테드 법은 미국 수정 헌법 제18조를 집행하기 위해 제정된 연방법이다. 이 법안은 알코올이 사회의 거의 모든 문제의 원인이라고 보고 금주 캠페인을 벌였던 반 살롱 연맹의 지도자 웨인 휠러에 의해 구상되고 도입되었다.^[19] 법안은 당시 미국 하원 법사위원회 위원장이었던 미네소타 공화당 하원의원 앤드루 볼스테드의 강력한 지지를 받았으며, 그의 이름이 법의 비공식적인 명칭으로 통용되기도 했다. 볼스테드 법은 알코올 음료의 생산 및 유통을 포함한 전반적인 금지 절차를 규정하며 금주법의 구체적인 시행 근거를 마련했다.^[20]

볼스테드는 이전에 법안의 초기 버전을 의회에 제출한 바 있었다. 1919년 5월 27일 법안이 처음 하원 본회의에 상정되었으나, 민주당 상원 의원들의 강한 반대에 부딪혔다. 오히려 제1차 세계 대전 이전에 시행된 전시 금주법을 폐지하려는 소위 "습윤법"이 발의되기도 했다. 금주법을 둘러싼 논쟁은 해당 회기 내내 이어졌고, 하원은 금주법을 강력히 지지하는 "극건파"와 반대하는 "습윤파"로 나뉘었다. 결국 볼스테드 법은 1919년 7월 22일, 공화당이 주도하는 하원에서 찬성 287표, 반대 100표로 통과되었다.

그러나 볼스테드 법은 의도했던 목표를 달성하지 못하고 대체로 실패했다는 평가를 받는다. 알코올 음료의 대량 유통을 효과적으로 막지 못했을 뿐 아니라, 오히려 조직 범죄의 급증이라는 예상치 못한 부작용을 낳았다.^[21] 법 자체에 허점이 많아 무력한 법이었고 제대로 기능하지 못했으며, 음주를 금지하여 범죄를 줄이려 했으나 결과적으로 술과 관련된 범죄가 증가하는 모순적인 상황을 초래했다. 이 법은 1933년 미국 수정 헌법 제21조가 비준되어 금주법 시대가 끝날 때까지 미국의 금주 정책을 규정하는 역할을 했다.

6. 논란

미국 수정 헌법 제18조의 제안과 비준 과정, 그리고 시행 이후 여러 논란이 발생했다.

수정안 제안 당시, 비준 기한을 설정하는 조항이 포함되었는데 이는 미국 수정 헌법 역사상 최초의 사례였다.^[22] 이 조항의 합헌성에 대한 이의가 제기되어 연방 대법원까지 사건이 올라갔고, 대법원은 ''딜런 대 글로스''(1921) 사건에서 비준 기한 설정이 합헌이라고 판결했다. 또한, 오하이오주에서 주민 투표 요구 청원에도 불구하고 주의회가 비준한 것에 대해서도 ''호크 대 스미스''(1920) 사건에서 대법원은 주의회의 비준이 유효하다고 판단했다.

수정안의 문구 자체도 논란이 되었다. "취하게 하는 술"이라는 표현이 증류주 외에 맥주나 와인은 포함하지 않는 것으로 널리 해석되었으나, 실제 금주령(특히 볼스테드 법)에서는 맥주와 와인까지 금지 대상에 포함시켰다. 이는 와인 및 맥주 생산자들뿐만 아니라 일반 대중에게도 예상 밖의 조치였으며, 이로 인해 많은 북부 주에서는 수정안 준수를 거부하는 움직임이 나타났다.^[2]

금주법 시행 이후에는 더 큰 사회적 문제와 논란이 뒤따랐다.

• 불법 주류 유통 및 조직 범죄 성장: 알코올 음료의 제조, 판매, 운송이 금지되자, 럼주 밀수나 밀주 제조와 같은 불법적인 생산 및 유통이 전국적으로 대규모로 이루어졌다. 특히 금주법에 반대하는 여론이 강했던 도시 지역에서는 단속이 제대로 이루어지지 않는 경우가 많았다. 이러한 상황은 마피아를 비롯한 조직 범죄 세력에게 막대한 이익을 안겨주었다. 이들은 불법 주류 거래를 통해 정교한 범죄 기업으로 성장했으며, 경찰과 정치인을 매수하여 단속을 피하는 등 영향력을 확대했다.^[23] 시카고의 알 카포네는 이러한 조직 범죄의 상징적인 인물로, 밀매 및 유흥업소 운영으로 연간 약 6000만달러를 벌어들인 것으로 알려져 있다.^[24]
• 사회 문제 심화 및 비판 여론: 금주법 시대에는 도박과 매춘 역시 이전보다 성행했다. 또한 금주법 자체가 개인의 자유를 과도하게 침해한다는 비판이 점차 커져갔다.^[24]
• 볼스테드 법의 실효성 문제: 수정헌법 제18조의 집행법인 볼스테드 법은 여러 허점으로 인해 사실상 제대로 기능하지 못했다는 평가를 받는다.

7. 폐지

1920년대 말에 이르러 금주법에 대한 대중의 여론은 부정적으로 기울었다. 특히 대공황이 닥치자, 금주법이 실업자들에게 일자리를 제공하고 정부에 필요한 세수를 확보하는 것을 막는다는 비판이 제기되면서 폐지 요구는 더욱 커졌다. 초당파적인 금지 수정안 반대 협회(AAPA)의 활동 역시 이러한 대중의 분위기에 영향을 미쳤다. 1932년 대통령 선거에서 민주당 후보였던 프랭클린 D. 루스벨트는 제18차 수정 헌법 폐지를 공약으로 내걸었고, 그해 11월 그의 승리는 금주법의 종말을 예고했다.

8. 영향

청교도의 영향이 강했던 지역에서는 알코올에 대한 강한 비판이 존재해 왔다. 1851년 메인주가 최초로 금주법을 제정한 것을 시작으로, 20세기 초까지 18개 주에서 금주법을 시행하고 있었다. 종교적 이유 외에도, 남성들이 건강에 해로운 술집에 빠져 가정 생활에 소홀해지는 것에 대한 여성들의 비판은 여성 중심의 금주 운동을 확산시켰다. 여기에 제1차 세계 대전 발발로 전시 곡물 부족을 예방한다는 경제적 동기까지 더해지면서 전국적인 금주법 제정 분위기가 고조되었다. 또한, 당시 주조 및 판매 업계를 장악하고 있던 독일계 미국인에 대한 반감도 금주법 추진의 한 배경으로 작용했다는 시각도 있다.

미국 전역에 금주법을 적용하기 위해서는 헌법 개정이 필요했기에, 미국 헌법 수정 제18조 안이 의회에 제출되었다. 이 수정안은 1917년 12월 18일 의회를 통과했다. 우드로 윌슨 대통령은 알코올 도수 2.75% 이하의 주류는 제외할 것을 의회에 제안했으나 받아들여지지 않았다. 1919년 1월 16일, 3/4 이상의 주(당시 36개 주)가 비준을 완료하여 수정 헌법 제18조가 발효되었다. 그러나 아이러니하게도, 금주법 도입의 주요 명분 중 하나였던 제1차 세계 대전은 이미 끝난 상태였다. 그럼에도 의회는 헌법 개정안에 따라 〈볼스테드 법〉을 제정했고, 이듬해인 1920년부터 미국 전역에서 금주법이 시행되었다.

금주법은 음료용 알코올의 제조, 판매, 운송 등을 금지했지만, 집에서 마시는 행위 자체는 금지하지 않았다. 이 때문에 많은 부유층은 금주법 시행 전에 미리 술을 대량으로 사재기했다.

수정 헌법 제18조 채택 직후, 일반 대중, 특히 저소득층의 음주량은 눈에 띄게 감소했다. 알코올 중독으로 인한 입원 환자 수가 줄고 간 관련 질환도 감소하는 긍정적인 효과가 나타났다. 그러나 곧 지하 경제를 통해 위험한 "독주"가 생산되면서 소비량이 다시 증가하기 시작했다.^[5] 집에서 술을 직접 만드는 경우가 늘면서, 잘못된 증류 방식으로 인한 메탄올 중독 사망자가 1만 명에 달하기도 했다.^[25] 그럼에도 불구하고, 금주법 시행 기간 동안 알코올 소비 및 남용률은 시행 이전보다는 현저히 낮은 수준을 유지했다.^[26]

금주법은 알코올 생산 및 유통과 관련된 새로운 유형의 범죄를 만들어냈지만, 음주와 관련된 범죄는 초기에 감소하는 경향을 보였다.^[27] 술을 계속 마시려는 사람들은 조직 범죄 세력과 손을 잡게 되었다. 법 집행 기관은 불법 주류 유통을 완전히 막지는 못했지만, 금주법 요원 엘리엇 네스는 도청을 활용해 비밀 양조장을 적발하는 등 단속 노력을 기울였다.^[2] 교도소는 수감자로 넘쳐났고, 이는 알코올 유통 관련 체포자들에게 징역형 대신 소액의 벌금을 부과하는 경향으로 이어졌다.^[2] 살인율은 금주법 시행 초기 2년간 감소했지만, 이후 갱단 간의 폭력으로 인해 사상 최고치로 치솟았다. 이러한 살인율 증가는 금주법이 폐지된 해에 들어서야 감소세로 돌아섰다.^[27] 살인율은 금주법 이전 인구 10만 명당 6명 수준에서 금주법 기간 동안 거의 10명까지 증가했다.^[28] 전체 범죄율은 폭행, 절도, 강도 등의 증가를 포함하여 24% 증가했다.^[29]

결국 금주법에 반대하는 단체들이 조직되어 수정 헌법 제18조 폐지를 위한 노력을 벌였고, 이는 1933년 12월 5일 수정 헌법 제21조의 채택으로 이어졌다.^[30] 프랭클린 D. 루스벨트가 미국 대통령에 당선되면서, 그는 선거 공약대로 금주법 폐지를 추진했다. 1933년 2월 17일, 알코올 도수 3.2% 이하 주류 판매를 허용하는 브레인 법(Blaine Act)이 연방 의회를 통과했다. 이어 2월 28일에는 수정 헌법 제18조를 폐지하는 수정 헌법 제21조가 가결되었고, 같은 해 12월 5일부터 시행되었다.

금주법이 시행된 기간은 총 13년 10개월이었다. 허버트 후버 대통령이 "고귀한 실험(noble experiment)"이라고 불렀던 금주법은 의도와 달리 심각한 부작용을 낳으며 악법의 대명사로 역사에 기록되었다.

현재 미국에서도 18개 주는 주류 판매를 주(州)영 상점 등 특정 점포에서만 허용하고 있다(Alcoholic beverage control states). 또한, 남부와 중서부를 중심으로 주류 판매를 전면 금지하거나 다양한 제약을 두는 금주 카운티(dry county)도 여전히 다수 존재한다. 아메리칸 위스키 중에는 금주법 시대의 밀주를 모방하여 일부러 숙성시키지 않고 메이슨 자에 담아 판매하는 브랜드도 있다.

9. 금주법 시대를 다룬 작품

• 위대한 개츠비: F. 스콧 피츠제럴드의 소설.
• 언터처블 (텔레비전 드라마): 1950년대 후반부터 1960년대 초까지 방영되었으며, 1990년대에 리메이크 버전이 방영되었다.
• 언터처블 (영화)
• 91Days: 금주법 시대를 배경으로, 가족을 잃은 주인공의 91일간의 복수를 그린 일본의 오리지널 텔레비전 애니메이션.
• 뜨거운 것이 좋아: 마릴린 먼로의 대표작 중 하나로 꼽히는 영화.
• 다운타운 이야기
• 원스 어폰 어 타임 인 아메리카
• 페이퍼 문
• 미드나잇 크래쉬
• 마피아: 더 시티 오브 로스트 헤븐
• 엘 비엔토: 울프 팀이 제작한 메가 드라이브용 액션 게임. "어니스트 에반스" 시리즈 중 하나이며, 크툴루 신화를 소재로 한 세계관이 특징이다.
• 하드 타임스: 이탈리아 플레이마크사의 아케이드 액션 슈팅 게임. TAD사의 "블러드 브라더스"의 복제 기판으로 알려져 있으며, 일본에서는 로케이션 테스트만 진행되었다.
• 섀도우 하츠 2: 등장인물 중 고양이인 '마오'가 취권을 사용하는데, 이는 고양이라서 금주법의 영향을 받지 않는다는 설정이다.

참조

_[1] 서적 Shaping the Eighteenth Amendment: temperance reform, legal culture, and the polity, 1880–1920 UNC Press Books
_[2] 웹사이트 User account—Gilder Lehrman Institute of American History https://www.gilderle[...] 2019-08-04
_[3] 웹사이트 Anti-Saloon League https://www.britanni[...] 2017-11-21
_[4] 웹사이트 Temperance Movement https://www.britanni[...] 2017-11-21
_[5] 웹사이트 18th and 21st Amendments—Facts & Summary—HISTORY.com http://www.history.c[...] 2023-07-28
_[6] USStat
_[7] 웹사이트 Understanding the 18th Amendment https://constitution[...] 2019-02-09
_[8] 서적 1920: The Year of Six Presidents Carroll & Graf
_[9] 뉴스 Prohibition wins in Senate, 47 to 8 https://query.nytime[...] 1917-12-19
_[10] USStat
_[11] 뉴스 Nation Voted Dry, 38 States Adopt the Amendment / Prohibition Map of the United States https://newspaperarc[...] 1919-01-17
_[12] 문서 The Constitution Of The United States Of America Analysis And Interpretation Analysis Of Cases Decided By The Supreme Court Of The United States To July 1, 2014 https://www.congress[...]
_[13] 문서 Effective January 28, 1918, the date on which the North Dakota ratification was approved by the state Governor.
_[14] 문서 Effective August 9, 1918, the date on which the Louisiana ratification was approved by the state Governor.
_[15] 간행물 Stopping the Wind that Blows and the Rivers that Run: Connecticut and Rhode Island Reject the Prohibition Amendment http://heinonline.or[...]
_[16] 뉴스 Connecticut Balks at Prohibition https://query.nytime[...] 1919-02-05
_[17] 뉴스 Rhode Island Defeats Prohibition https://query.nytime[...] 1918-03-13
_[18] 웹사이트 Woodrow Wilson—U.S. Presidents—HISTORY.com http://www.history.c[...] 2019-06-06
_[19] 웹사이트 Eighteenth Amendment https://www.britanni[...] 2017-08-22
_[20] 웹사이트 The Volstead Act http://history.house[...] 2017-11-21
_[21] 문서 Congress enforces prohibition.
_[22] 문서 https://constiution.[...]
_[23] 간행물 Did Prohibition Really Work? Alcohol Prohibition as a Public Health Innovation 2006-02
_[24] 웹사이트 18th and 21st Amendments—Facts & Summary—HISTORY.com http://www.history.c[...] 2017-11-20
_[25] 잡지 The History of Poisoned Alcohol Includes an Unlikely Culprit: The U.S. Government https://time.com/366[...] 2015-01-14
_[26] 웹사이트 Alcohol consumption during prohibition https://www.nber.org[...] National Bureau of Economic Research 1991
_[27] 웹사이트 Cato Institute Policy Analysis No. 157 : Alcohol Prohibition Was a Failure https://object.cato.[...] 2019-08-04
_[28] 웹사이트 Prohibition = Violence http://reason.com/ar[...] 2003-01-29
_[29] 문서 Histeropedia—The Eighteenth Amendment's Contribution to Increased Crime and Societal Disobedience in the 1920s (Fall 2012) https://sites.google[...]
_[30] 문서 Proclamation 2065—Repeal of the Eighteenth Amendment 1933-12-05
_[31] 웹사이트 Prohibition and the Rise of the American Gangster https://prologue.blo[...] 2012-01-17