이중배상금지
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1. 개요
이중배상금지는 공무원, 군인 등이 직무 수행 중 입은 손해에 대해 국가 배상과 별도로 이중으로 배상받는 것을 금지하는 조항이다. 1971년 대법원의 위헌 결정에 박정희 정권이 반발하여 헌법 개정을 통해 이중배상금지 조항을 헌법에 명시했다. 1987년 헌법 개정 과정에서 삭제 시도가 있었으나 실패했고, 이후 제2연평해전 등에서 보상 문제로 논란이 일었다. 2000년대 이후 공무원 노조 등을 중심으로 이 조항이 인권 침해라는 비판과 함께 삭제 및 개정 요구가 지속적으로 제기되고 있다.
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| 이중배상금지 | |
|---|---|
| 국가배상법 제2조 제1항 단서 | |
| 법률 종류 | 법률 |
| 소관부처 | 법무부 |
| 제정 | 1967년 3월 3일, 법률 제1899호 |
| 법제처 법령번호 | 1899 |
| 법률 | 국가배상법 |
| 조항 | 제2조 제1항 단서 |
| 내용 | 군인·군무원·경찰공무원 또는 향토예비군대원이 전투·훈련 등 직무집행과 관련하여 전사(戰死)·순직(殉職)하거나 상이(傷痍)를 입은 경우 본인이나 그 유족이 다른 법령에 따라 재해보상금·유족연금 등의 보상을 지급받을 수 있을 때에는 국가배상법에 따른 배상을 청구할 수 없다는 내용의 대한민국 헌법 제29조 2항에 규정된 내용 |
| 관련 판례 | 헌법재판소 1993.7.29. 92헌가11 결정 헌법재판소 1994.6.30. 92헌가16 결정 헌법재판소 1996.2.29. 90헌마28 결정 헌법재판소 2001.11.29. 2000헌바45 결정 헌법재판소 2004.12.16. 2003헌바8 결정 헌법재판소 2006.6.29. 2004헌바88 결정 헌법재판소 2006.6.29. 2005헌바27 결정 헌법재판소 2009.5.28. 2008헌바32 결정 헌법재판소 2013.4.25. 2011헌바2 결정 대법원 2009.12.24. 선고 2009다60378 판결 |
2. 역사적 배경
국가배상법 제2조 제1항은 군인, 군무원, 경찰공무원, 예비군대원이 전투나 훈련 등 직무 수행 중 사망하거나 다쳤을 때, 다른 법령에 따라 재해보상금, 유족연금, 상이연금 등을 받을 수 있다면 국가배상법이나 민법에 따른 손해배상을 청구할 수 없다고 규정하고 있다. 이는 헌법 제29조 제2항에 근거한 것으로, 해당 조항은 "군인·군무원·경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투·훈련등 직무집행과 관련하여 받은 손해에 대하여는 법률이 정하는 보상외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 배상은 청구할 수 없다."고 명시하고 있다.
이러한 이중배상금지 조항은 1971년 대법원에서 위헌 결정을 받았으나, 당시 박정희 정부는 이에 반발하여 1972년 유신헌법 개정을 통해 해당 내용을 헌법에 직접 명시하였다. 이 과정에서 사법부의 독립성이 침해되었다는 비판이 제기되기도 했다. 1987년 헌법 개정 논의 과정에서도 이 조항의 삭제가 시도되었으나, 여야 합의에 이르지 못해 현재까지 유지되고 있다.
2000년대 이후, 공무원 노조나 교직원 노조 등을 중심으로 이 조항이 공무 수행 중 피해를 입은 개인의 인권을 침해하고 다른 국민과의 평등권에 어긋난다는 비판이 꾸준히 제기되고 있다.
2. 1. 제1차 사법 파동 (1971년)
1971년 대법원은 군인 등이 직무 수행 중 입은 손해에 대해 국가배상을 제한하는 국가배상법 조항[6]이 헌법에 어긋난다는 위헌 결정을 내렸다. 이는 군인과 민간인 또는 다른 공무원 사이에 합리적 이유 없는 차별을 둔다는 이유였다. 그러나 당시 박정희 정권은 이러한 사법부의 판단에 강하게 반발하며, 위헌 의견을 제시한 대법관들에게 압력을 행사하여 결국 사퇴하게 만들었다. 이 사건은 정권이 사법부의 독립성을 침해한 대표적인 사례로, 제1차 사법 파동이라 불린다.[7][8]같은 해, 서울지검 공안부 검사가 향응 접대를 이유로 현직 판사들에 대한 구속영장을 청구하는 사건이 발생했다. 전국의 많은 판사들은 이 조치가 단순한 비리 수사가 아니라, 검찰이 기소한 공안 사건에 대해 법원이 무죄를 선고한 것에 대한 보복이라고 판단하여 집단으로 사표를 제출하는 등 강하게 반발했다. 이 사태는 박정희 대통령의 직접적인 개입으로 일단락되었으나, 사법부와 행정부 간의 갈등을 여실히 보여주었다.
이러한 일련의 사건들의 배경에는 베트남 전쟁 관련 국가배상 소송에서 대법원이 정부에 불리한 위헌 결정을 내린 것이 자리 잡고 있었다. 결국 박정희 정권은 유신헌법을 통해 논란이 된 이중배상금지 조항을 헌법에 직접 명시하여 위헌 심판의 대상에서 제외시켰고, 기존에 위헌 의견을 냈던 대법관들은 재임용에서 탈락시키는 등 사법부에 대한 통제를 강화했다. 이는 사법권의 독립이라는 민주주의의 기본 원칙이 훼손된 중요한 사건으로 기록되었다.
2. 1. 1. 이중배상금지조항 강제
1971년, 위헌 법률 심사권을 가졌던 대법원은 이중배상금지 조항이 "군경과 민간인 혹은 군경과 다른 공무원을 합리적 이유 없이 차별하는 조항"이라며 위헌 결정을 내렸다[6]. 그러나 박정희 정권은 위헌 의견을 낸 대법관들에게 압력을 가해 퇴진시켰는데, 이를 1차 사법파동이라고 부른다. 이후 박정희 정권은 이중배상 금지 조항을 헌법에 강제로 규정하였다.[7][8]2. 1. 2. 판사들의 항의
1971년 서울지검 공안부의 이규명 검사가 향응 접대를 이유로 이범렬 부장판사와 최공웅 판사, 이남영 서기관에 대한 구속영장을 청구하면서 첫 사법파동이 벌어졌다. 전국 법원 판사 455명 중 150여 명은 이 조치가 판사 개인의 비리 처벌 목적이 아니라, 검찰이 기소한 공안 사건에 대해 법원이 무죄 판결을 내린 것에 대한 보복 조치라고 판단했다. 이에 판사들은 집단으로 사표를 제출하며 항의했다. 당시 박정희 대통령이 직접 나서 사태를 수습했는데, 문제를 일으킨 검사는 문책 인사를 당했고 향응을 받은 판사는 사퇴했다. 사표를 제출했던 판사들은 이를 다시 거두어들였다.2. 1. 3. 위헌결정을 내린 대법관들에 대한 불이익
제3공화국 시기에는 대법원이 헌법재판 기능을 수행했다. 당시 베트남 전쟁에 참전했다가 순직하거나 다친 군인 및 그 유가족들이 국가배상법에 따른 보상금이 너무 적다며 소송을 제기했고, 대법원은 이에 대해 위헌 결정을 내렸다.그러나 법관 임명권을 가진 당시 대통령은 제7차 개헌을 계기로 위헌 결정을 내린 대법관들을 재임용에서 탈락시키는 이른바 '쇄신 인사'를 단행했다. 나아가 위헌 결정이 내려진 국가배상법 조항을 헌법에 직접 명시하여(이중배상금지 조항 신설), 사법부의 위헌법률심판 권한을 제약하는 조치를 취했다. 이는 사법부의 독립성을 침해한 사건으로 평가받으며, 이후 제1차 사법 파동으로 이어지는 중요한 배경이 되었다.
2. 1. 4. 국가배상청구권
1971년 당시 헌법 제26조에서는 국가배상청구권을 보장하고 있었다. 이는 공무원이 직무를 수행하면서 저지른 불법행위로 손해를 입은 국민은 국가나 공공단체에 배상을 청구할 수 있다는 기본적인 권리였다.그러나 국가배상법 제2조 제1항 단서 조항은 이러한 국가배상청구권을 구체화하는 과정에서, 피해자가 군인이나 군속 등 특정 신분일 경우에는 국가에 배상을 청구할 권리를 제한하는 내용을 담고 있었다. 이 조항에 대해 위헌인지 판단해 달라는 요청이 제기되자, 대법원은 먼저 법원조직법의 관련 조항부터 위헌이라고 판단했다. 당시 법원조직법 제59조 제1항 단서는 위헌 결정을 내리기 위한 대법원 판사의 합의 정족수(전원 3분의 2 출석 및 출석 인원 3분의 2 찬성)를 법률로 정하고 있었는데, 대법원은 이러한 정족수 제한은 반드시 헌법 자체에 근거해야 하며, 헌법의 근거 없이 법률로써 법원의 심사권을 제한할 수는 없다고 보았다.
이어서 대법원은 문제가 된 국가배상법 제2조 제1항 단서 조항이 인간의 존엄성, 평등권, 국가배상청구권과 같은 헌법상의 중요한 가치에 어긋난다고 판단하여 위헌 결정을 내렸다.
2. 1. 5. 정부의 위헌결정에 대한 보복조치
당시 법원의 위헌 결정은 정부에게 약 10억원에서 40억원에 달하는 재정적 부담을 안겨줄 것으로 예상되었다. 이 결정에 대한 정부의 보복 조치로 해석될 수 있는 사건이 곧바로 이어졌다. 1971년 7월 6일, 서울지방검찰청 공안부 검사들은 서울형사지방법원 항소3부 소속 판사 2명과 입회서기에 대해 구속영장을 신청했다. 영장 신청 사유는 해당 재판부가 제주시로 증인 검증을 위해 출장했을 때 비행기 탑승료, 숙박비 등 명목으로 9만원 상당의 뇌물을 받았다는 혐의였다.법원은 검찰의 이러한 조치를 명백한 보복 행위로 규정하며 강하게 반발했고, 결국 영장 신청을 기각했다. 하지만 사태는 여기서 그치지 않고 100여 명의 판사가 집단으로 사표를 제출하는 초유의 사법 파동으로 확산되어, 당시 사법부와 정계에 큰 파장을 일으켰다. 이 사법 파동은 주동자로 지목된 일부 판사들의 사임으로 일단락되었지만, 한국 사법사에서 사법권의 독립이 정권에 의해 심각하게 침해당한 대표적인 사례로 남게 되었다.
사법 파동의 간접적인 원인이 되었던 국가배상법의 이중배상금지 조항은 이후 박정희 정부의 유신헌법에 직접 명시됨으로써 위헌 논란의 소지를 원천적으로 차단하는 방식으로 입법되었다. 또한, 해당 조항에 대해 위헌 의견을 냈던 대법원 판사들은 유신헌법이 시행된 후 전원 재임명에서 탈락하는 불이익을 겪었다.
2. 2. 1972년 헌법 개정 (유신헌법)
문제가 된 헌법 제29조 제2항은 흔히 유신헌법으로 불리는 1972년 제7차 헌법개정 때 도입되었다.[7][8] 이 조항이 도입되기 이전에는, 전투 중 사망한 장병의 유가족이나 부상을 입은 장병들은 법률이 정하는 보상금을 받는 것 외에도, 지휘관의 잘못된 지시 등 국가의 과실이 있을 경우 손해배상 소송을 청구할 수 있었다.[9]그러나 박정희 대통령은 전사하거나 부상당한 장병 및 그 유가족에게 지급되는 보상금 규모를 줄이려는 의도에서[3][4], 1967년 국가배상법 제2조 제1항을 제정하였다. 이 법에 따라 군인 등이 직무 수행 중 입은 손해에 대해 다른 법률에 따른 보상을 받을 경우, 국가에 과실이 있더라도 추가적인 손해배상을 청구할 수 없게 되었다. 대신 개정된 연금법에 따라 정해진 액수만 지급받게 되었는데, 당시에는 군인 월급 36개월치가 보상의 전부였으며, 이러한 기준은 2004년까지 유지되었다.[10] 이후 1972년 유신헌법 개정을 통해 이러한 이중배상 금지 원칙이 헌법 제29조 제2항에 명시적으로 규정되었다.[7][8]
2. 3. 1987년 헌법 개정 협상
1987년 군사독재 정권에 대한 국민들의 저항(6월 항쟁)에 마침내 군사독재 정권도 굴복하였다. 이때 헌법 개정 논의 과정에서 야당이었던 민주당은 이중배상금지 조항을 삭제하는 개헌안[11]을 제안하였으나, 여당인 민주정의당과의 개헌 협상 과정에서 받아들여지지 않았고, 그 결과 해당 조항은 현재 헌법에도 그대로 남게 되었다.2. 4. 우회적 보상 시도
남북 간 군사 충돌이었던 제2연평해전에서 다수의 군인이 전사하면서 보상금 문제가 중요하게 떠올랐다. 하지만 헌법의 이중배상금지 조항 때문에 직접적인 해결은 어려웠다. 이에 정부는 제2연평해전 전사자 유족들에게 국민성금을 전달하는 방식으로 우회적인 보상을 진행했다. 또한 2002년 군인연금법 시행령 개정안을 입법예고하였고,[12] 이는 2004년 1월에 이르러 통과되었다.[13] 참여정부는 [https://www.law.go.kr/법령/군인연금법시행령 군인연금법 시행령] 개정을 통해, 적과의 교전 중 전사한 군 장병의 유족이 최대 2억원의 사망 보상금을 받을 수 있도록 하고, 연금 대상자인 부사관 이상 간부에 대한 보상금도 인상하였다.[14]3. 주요 내용 및 비판
대한민국 헌법 제29조 제2항과 국가배상법 제2조 제1항에 근거한 이중배상 금지 조항은 군인, 군무원, 경찰공무원 등 법률이 정하는 자가 직무 집행 중 사망하거나 부상을 입어 다른 법령에 따라 보상(재해보상금, 유족연금, 상이연금 등)을 받을 수 있는 경우, 국가나 공공단체를 상대로 민법 등에 따른 손해배상을 추가로 청구할 수 없도록 제한하는 내용을 담고 있다.[https://www.law.go.kr/법령/대한민국헌법/제29조 헌법 제29조][https://www.law.go.kr/법령/국가배상법/제2조 국가배상법 제2조]
그러나 2000년대 이후 공무원 노조와 교직원 노조 등을 중심으로 이 조항이 해당 공무원들의 인권과 기본권을 침해한다는 비판이 꾸준히 제기되고 있다. 특히 천안함 사건과 같이 사회적 관심이 집중되는 경우 외에 일상적인 훈련 등에서 부상을 입은 군인 등이 충분한 배상을 받지 못하는 사각지대에 놓여 있다는 지적이 있다.[10] 법률 전문가들 사이에서도 변화된 사회 현실을 반영하여 해당 조항을 개정하거나 폐지해야 한다는 주장이 제기되고 있다.[10]
3. 1. 이중배상 금지 조항의 내용
국가배상법 제2조 제1항은 군인, 군무원, 경찰공무원, 예비군대원이 전투, 훈련 등 직무 집행과 관련하여 전사, 순직하거나 공상을 입은 경우, 본인이나 그 유족이 다른 법령에 따라 재해보상금, 유족연금, 상이연금 등의 보상을 지급받을 수 있을 때에는 이 법 및 민법에 따른 손해배상을 청구할 수 없다고 규정하고 있다.[https://www.law.go.kr/법령/국가배상법/제2조 국가배상법 제2조]이는 헌법 제29조 제2항에 근거하는데, 해당 조항은 "군인ㆍ군무원ㆍ경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투ㆍ훈련등 직무집행과 관련하여 받은 손해에 대하여는 법률이 정하는 보상외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 배상은 청구할 수 없다."고 명시하고 있기 때문이다.[https://www.law.go.kr/법령/대한민국헌법/제29조 헌법 제29조] 그러나 이 조항이 공무원 또는 공직에 근무하는 개인의 인권을 침해한다는 비판이 2000년대 이후 공무원 노조와 교직원 노조 등을 중심으로 제기되고 있다.
3. 2. 비판적 시각
헌법 https://www.law.go.kr/법령/대한민국헌법/제29조 대한민국헌법 제29조 제2항과 국가배상법 https://www.law.go.kr/법령/국가배상법/제2조 국가배상법 제2조 제1항은 군인, 군무원, 경찰공무원 등 법률이 정하는 자가 직무 집행과 관련하여 손해를 입었을 때, 다른 법령에 따른 보상(재해보상금, 유족연금, 상이연금 등)을 받을 수 있다면 국가나 공공단체에 민법 등에 따른 손해배상을 청구할 수 없다고 규정하고 있다.그러나 이러한 이중배상 금지 조항이 공무원, 군인, 경찰, 교직원 등의 인권과 기본권을 침해한다는 비판이 2000년대 이후 공무원 노조와 교직원 노조 등을 중심으로 꾸준히 제기되고 있다. 이들은 해당 조항이 국가의 책임을 부당하게 면제하고 피해자의 정당한 배상 요구를 제한한다고 비판한다.
법원 관계자는 천안함 사건과 같이 사회적 관심이 집중된 경우 실종자 가족들이 국민 성금 등 다양한 형태로 금전적 보상을 받을 수 있지만, "일상 훈련에서 다친 수많은 군인은 여전히 사각지대에 놓여 있다"[10]고 지적하며 제도의 허점을 짚었다. 이는 국가의 보호를 받아야 할 군인 등이 직무상 위험에 노출되었음에도 불구하고 충분한 배상을 받지 못하는 현실을 보여준다.
https://yis.yonsei.ac.kr/faculty/name_search.do?mode=view&userId=uSC7xFnNgpxQzjwX3Zc8eg== 김성수 연세대학교 법학전문대학원 교수는 "지금처럼 피해자에 대한 배상이 가능해진 여건에서는 반드시 삭제돼야 할 조항"[10]이라고 강조하며, 시대 변화에 맞게 법 개정이 필요하다는 의견을 밝혔다.
4. 사회적 논란 및 쟁점
대한민국 헌법과 국가배상법에 명시된 이중배상 금지 조항은 국가를 위해 봉사하다 피해를 입은 군인, 경찰공무원 등 특정 공무원에 대해 국가의 배상 책임을 제한하는 내용을 담고 있다. 이 조항은 제정 이후부터 꾸준히 사회적 논란의 대상이 되어 왔다.
가장 핵심적인 쟁점은 해당 조항이 헌법상 보장된 평등권과 재산권 등 기본권을 침해할 소지가 있다는 비판이다. 직무 수행 중 피해를 입었을 때, 일반 국민은 국가를 상대로 손해배상 청구가 가능하지만, 이중배상 금지 조항의 적용을 받는 공무원은 법률에 따른 보상 외에는 국가에 배상을 청구할 수 없기 때문이다. 이는 국가를 위해 헌신한 공무원을 오히려 불리하게 차별하는 결과를 낳는다는 지적이 제기된다.
또한, 법률에 따른 보상이 실제 발생한 손해에 비해 충분하지 않을 수 있다는 현실적인 문제도 중요한 쟁점이다. 특히 중상해를 입거나 사망한 경우, 법정 보상금만으로는 피해자 본인이나 유족의 생계를 보장하고 정신적 고통을 위로하기에 부족할 수 있다는 우려가 있다. 이는 국가가 마땅히 져야 할 책임을 다하지 못하고 있다는 비판으로 이어진다.
이러한 문제들로 인해 시민사회단체와 법조계를 중심으로 이중배상 금지 조항의 위헌성 및 불합리성에 대한 문제 제기가 계속되고 있으며, 해당 조항의 개정 또는 삭제를 요구하는 목소리가 높아지고 있다.
4. 1. 삭제 및 개정 요구
대한민국 헌법 제29조 제2항은 "군인ㆍ군무원ㆍ경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투ㆍ훈련등 직무집행과 관련하여 받은 손해에 대하여는 법률이 정하는 보상외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 배상은 청구할 수 없다."고 명시하고 있다. 국가배상법 제2조 제1항 역시 "군인ㆍ군무원ㆍ경찰공무원 또는 예비군대원이 전투ㆍ훈련 등 직무 집행과 관련하여 전사ㆍ순직하거나 공상을 입은 경우에 본인이나 그 유족이 다른 법령에 따라 재해보상금ㆍ유족연금ㆍ상이연금 등의 보상을 지급받을 수 있을 때에는 이 법 및 민법에 따른 손해배상을 청구할 수 없다."고 규정하여 이중배상 금지 원칙을 따른다.그러나 이러한 조항이 공무원, 군인, 경찰공무원, 교직원 등 공직 종사자의 인권 및 기본권을 침해한다는 비판이 2000년대 이후 공무원 노조와 교직원 노조를 중심으로 꾸준히 제기되고 있다.[10] 이들은 해당 조항이 다른 일반 국민과 비교하여 공무 수행 중 피해를 입은 공직자를 차별하는 결과를 낳는다고 주장한다.
법원 관계자는 천안함 문제와 같은 사회적 이목이 집중된 사건의 경우 국민 성금 등 다양한 형태의 지원이 가능하지만, "일상 훈련에서 다친 수많은 군인은 여전히 사각지대에 놓여 있다."[10]고 지적하며 현행 제도의 한계를 언급했다.
김성수 연세대학교 법학전문대학원 교수는 현재 사회의 배상 시스템이 과거와 달리 발전했음을 지적하며, 이중배상 금지 조항은 "지금처럼 피해자에 대한 배상이 가능해진 여건에서는 반드시 삭제돼야 할 조항"[10]이라고 주장하며 해당 조항의 개정 또는 삭제 필요성을 강조했다.
참조
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"'천안함' 국가 잘못인 경우라도 유족, 민사상 손배소 못한다"
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천안함 실종 병사 사망시 보상금, 민간인의 1/6?
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