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결사의 자유

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목차

1. 개요

결사의 자유는 개인이 단체를 선택하여 결합하고, 단체가 이익을 위해 활동할 수 있는 자유를 의미하며, 모든 민주 사회의 핵심 요소이다. 이 자유는 독재 사회에서 탄압의 대상이 되어 왔으며, 역사적으로 영국, 독일, 미국 등에서 노동조합과 사회주의 조직을 탄압하는 과정에서 제한된 사례가 있다. 대한민국 헌법은 결사의 자유를 기본권으로 보장하며, 캐나다, 이탈리아, 남아프리카 공화국 등 여러 국가의 헌법에서도 유사한 권리를 명시하고 있다. 결사의 자유는 친밀한 관계, 표현의 자유, 노동조합 결성, 정당 활동 등 다양한 형태로 나타나며, 공무원의 정치 활동 제한, 정당 해산 등과 같이 법률 및 판례에 의해 제한되기도 한다.

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결사의 자유
지도
기본 정보
개념사람들이 단체를 조직하거나 가입할 수 있는 권리
다른 이름집단적 결사의 자유
단결권
조직권
관련 권리집회의 자유
표현의 자유
정치적 자유
노동권
국제법
국제 인권 조약시민적 및 정치적 권리에 관한 국제 규약 (ICCPR)
경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제 규약 (ICESCR)
국제 노동 기구 (ILO)제87호 협약 (결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약)
제98호 협약 (단결권 및 단체교섭권 원칙 적용에 관한 협약)
제한
일반적인 제한공공질서
국가 안보
타인의 권리 보호
특수한 제한군인
경찰
공무원 (일부 국가)
합법적인 목적노동조합 설립
정당 설립
비정부 기구 (NGO) 설립
종교 단체 설립
역사
기원시민 혁명 시기
발전19세기 노동 운동
20세기 인권 운동
중요성
민주주의정치적 참여를 위한 필수 조건
시민사회의 성장 촉진
노동권단체교섭권을 통한 노동자의 권익 보호
노동조건 개선
현대적 쟁점
온라인 결사인터넷과 소셜 미디어를 통한 온라인 커뮤니티 및 활동
정부의 감시결사의 자유를 제한하려는 정부의 감시 시도
차별특정 집단에 대한 결사의 자유 제한

2. 역사

개인의 선택에 따라 단체를 결성하고 활동할 수 있는 자유는 민주 사회의 필수적인 특징이지만, 독재 사회에서는 억압의 대상이 되어 왔다.

일본에서 근대적인 결사의 자유 개념은 메이지(明治) 시대 이후에 생겨났다. 1890년 시행된 대일본제국헌법은 법률의 범위 내에서 결사의 자유를 규정했지만, 실제로는 치안경찰법 등 여러 법률에 의해 크게 제한되었다. 내무대신은 언제든지 결사를 금지할 수 있었고, 사회주의, 공산주의 결사는 기본적으로 금지되었다. 신고하지 않은 결사는 비밀결사로 간주되어 처벌 대상이었다.[16]

1945년 제2차 세계 대전 패전 후, 포츠담 선언에 의해 치안경찰법, 치안유지법 등이 폐지되었다. 1947년 일본국헌법 시행 이후 결사의 자유가 보장되었지만, 공무원에 대해서는 엄격한 제한이 설정되어 있다.[16]

1952년 제정된 파괴활동방지법은 폭력주의적 파괴 활동을 한 단체에 대해 해산 지정을 할 수 있도록 규정하고 있는데, 이에 대해서는 헌법학적인 비판도 제기되고 있다.[16]

단체는 전체의 의사와 개인의 사상이 일치하지 않을 때 통제권을 행사하는 경우가 있는데, 이는 개인의 사상, 양심, 표현의 자유와 충돌할 수 있다. 정당이 의원에게 당의 결정에 따르도록 하는 당의결구속 등이 이에 해당하지만, 강한 강제는 항상 정당화되지는 않는다.[16]

종교단체, 노동조합도 결사의 일종이지만, 각각 신앙의 자유, 노동기본권에 의해 보장된다.[16]

2. 1. 국제적 발전

개인의 선택에 따라 단체와 결합할 수 있는 일반적인 자유와 단체가 자신의 이익을 증진하기 위해 행동할 수 있는 자유는 모든 민주 사회의 필수적인 특징이었다. 결사의 자유는 정부 외에 다원적인 권력과 조직의 원천을 필연적으로 인정하기 때문에 모든 독재 사회의 탄압 대상이 되어 왔다.[1]

영국에서는 1825년 결합법(Combination Act 1825)이 제정되기 전까지 모든 형태의 "결합"이 금지되고 범죄로 간주되었는데, 특히 노동자 조직이 그러했다. 그 후에도 1856년 회사법(Companies Act 1856), 1871년 노동조합법(Trade Union Act 1871), 그리고 1875년 범죄 공모 및 재산 보호법(Criminal Conspiracy and Protection of Property Act 1875)을 통해 회사와 노동조합이 일반적으로 합법화되었다.[1]

독일에서는 비스마르크 정부가 1878년 ''사회주의자법(Sozialistengesetze)''(사회주의자법)에 따라 노동조합과 사회민주주의 조직 모두에 대해 유사한 탄압 법률을 제정했다. 이 법률들은 1890년까지 시행되었다. 1933년에는 히틀러의 나치 당의 파시스트 독재 정권에 의해 노동조합이 다시 금지되었고, 기존 노동조합은 국유화되어 정부가 통제하는 단일 조직인 독일 노동전선(German Labor Front)으로 통합되었다. 제2차 세계 대전 후 서독에서는 자유 노동조합이 신속하게 부활하여 독일 ''기본법(Grundgesetz)''에 의해 보장되었다.[1]

미국에서는 다양한 주 법원이 여러 시점에서 노동조합을 독점금지법 위반(restraint of trade)으로 분류했다. 1914년 클레이턴법(Clayton Act of 1914)에 따라 노동조합은 조직하고 집단적으로 행동하여 단체협약을 체결할 수 있는 일반적인 자유를 부여받았지만, 1935년 국가노동관계법(National Labor Relations Act 1935)이 포괄적인 노동법을 제정할 때까지 추가적인 장애물이 존재했다.[1]

2. 2. 대한민국

대한민국의 헌법재판소는 2014년 12월 19일 정부의 해산 청구를 인용하는 형태로 친북 성향의 소수 야당인 통합진보당의 해산을 명하는 판결을 내렸다. 하지만 이는 민주주의의 기본적 권리인 정당 활동 및 결사의 자유를 제한하는 것이라는 비판과 함께 “민주주의의 위기”라는 우려의 목소리도 나오고 있다.[22]

3. 법률

일본에서 근대적인 결사의 자유 개념은 메이지 시대 이후에 생겨났다. 1890년 시행된 대일본제국 헌법은 "일본 신민은 법률의 범위 내에서 언론, 출판, 집회 및 결사의 자유를 가진다"(제29조)라고 규정하였다. 그러나 출판법, 신문지법, 치안경찰법, 치안유지법 등 여러 법률에 의해 결사의 자유는 크게 제한되었다.[16] 치안경찰법에서는 명목상 결사는 신고제였지만, 내무대신의 권한으로 언제든지 결사를 금지할 수 있었다. 또한 사회주의, 공산주의 결사는 기본적으로 금지되었고, 신고하지 않은 결사는 비밀결사로 간주되어 처벌 대상이 되었다. 행정재판소에 소송을 제기할 수는 있었지만, 대부분 각하되었기 때문에 실제 소송 사례는 거의 없었다 (1928년 4월, 노농당이 소송을 제기했지만 각하된 사례 등).[16]

1945년, 제2차 세계 대전 패전 후, 포츠담 선언에 의해 치안경찰법, 치안유지법 등은 폐지되었다. 1947년 일본국 헌법 시행 이후로는 구 헌법에 있던 법률의 유보는 폐지되었고, 일본국헌법 제21조 제1항에 의해 결사의 자유가 보장되게 되었다. 다만, 공무원에 대해서는 엄격한 제한이 설정되어 있다.[16]

단체는 전체로서의 의사와 행동이 개인의 사상과 일치하지 않을 때, 조직 유지를 위해 통제권을 행사하는 경우가 있다.[16] 이것은 개인의 사상, 양심, 표현의 자유와 충돌할 수 있지만, 단체의 목적 범위 내에서는 어느 정도 인정된다.[16] 정당이 의결에서 의원에게 당의 결정에 따르도록 하는 당의결구속 등이 이에 해당하지만, 강한 제재를 동반한 강제 등은 항상 정당화되지는 않는다.[16]

1952년에 제정된 파괴활동방지법은 "단체의 활동으로서 폭력주의적 파괴 활동을 한 단체에 대해, 해당 단체가 계속 또는 반복하여 앞으로 다시 폭력주의적 파괴 활동을 할 명백한 우려가 있다고 인정할 만한 충분한 이유가 있고, 단체 활동 금지로 그 우려를 유효하게 제거할 수 없을 때 단체의 해산 지정이 행해진다"라고 규정하고 있다. 그러나 이 법에는 헌법학적인 비판도 있다.[16]

종교 단체, 노동조합도 결사라고 할 수 있지만, 이들은 각각 신앙의 자유와 노동기본권에 의해 보장된다.[16]

3. 1. 대한민국 헌법

제공된 원본 소스에는 대한민국 헌법에 대한 내용이 없어, 해당 섹션에 작성할 내용이 없다.

3. 2. 국제법

일본에서 근대적인 결사의 자유 개념은 메이지 시대 이후에 생겨났다. 1890년 시행된 대일본제국 헌법에서는 "일본 신민은 법률의 범위 내에서 언론, 출판, 집회 및 결사의 자유를 가진다"(대일본제국헌법 제29조)라고 규정하였다. 구체적으로는 출판법, 신문지법, 치안경찰법, 치안유지법 등의 법률에 의해 결사의 자유는 크게 제한되었다.[16] 치안경찰법에서는 명목상 결사는 신고제였지만, 내무대신의 권한으로 언제든지 결사를 금지할 수 있었다. 또한 사회주의, 공산주의 결사는 기본적으로 금지되었다. 신고를 하지 않은 결사는 비밀결사로 간주되어 처벌 대상이 되었다. 행정재판소에의 소송은 인정되었지만, 각하가 보통이었기 때문에 소송 사례는 거의 없었다(1928년 4월, 노농당이 소송을 제기했지만 각하된 사례 등).[16]

1945년, 제2차 세계 대전 패전 후, 포츠담 선언에 의해 치안경찰법, 치안유지법 등은 폐지되었다. 1947년 일본국 헌법 시행 이후로는 구 헌법에 있던 법률의 유보는 폐지되었고, 일본국헌법 제21조 제1항에 의해 결사의 자유가 보장되게 되었다. 다만, 공무원에 대해서는 엄격한 제한이 설정되어 있다.[16]

단체는 전체로서의 의사, 행동과 개인의 사상이 일치하지 않는 경우, 조직을 유지하기 위해 통제권을 행사하는 경우가 있다.[16] 이것은 개인의 사상, 양심의 자유, 표현의 자유와 충돌할 가능성이 있지만, 단체의 목적의 범위 내에서 어느 정도 인정된다고 생각된다.[16] 정당이 의결에서 의원을 당의 결정에 따르게 하는 당의결구속 등이 이에 해당하지만, 강한 페널티를 수반한 강제 등의 경우는 항상 정당화되는 것은 아니다.[16]

1952년에 제정된 파괴활동방지법은 "단체의 활동으로서 폭력주의적 파괴 활동을 한 단체에 대해, 당해 단체가 계속 또는 반복하여 장래에 다시 폭력주의적 파괴 활동을 할 명백한 우려가 있다고 인정할 만한 충분한 이유가 있고, 단체 활동의 금지에 의해서 그 우려를 유효하게 제거할 수 없다고 인정될 때 단체의 해산 지정이 행해진다"라고 규정하고 있다. 그러나, 이것에는 헌법학적인 비판도 가해지고 있다.[16]

종교 단체, 노동조합도 결사라고 할 수 있지만, 이들은 각각 신앙의 자유, 노동기본권에 의해 보장된다.[16]

3. 3. 기타 국가

영국에서는 1825년 결합법(Combination Act 1825)이 제정되기 전까지 모든 형태의 "결합"이 금지되었고, 특히 노동자 조직이 그러했다. 이후 1856년 회사법(Companies Act 1856), 1871년 노동조합법(Trade Union Act 1871), 1875년 범죄 공모 및 재산 보호법(Criminal Conspiracy and Protection of Property Act 1875)을 통해 회사와 노동조합이 일반적으로 합법화되었다.

독일에서는 비스마르크 정부가 1878년 ''사회주의자법(Sozialistengesetze)''(사회주의자법)에 따라 노동조합과 사회민주주의 조직을 탄압했다. 이 법은 1890년까지 시행되었다. 1933년 나치 독재 정권에 의해 노동조합이 다시 금지되었고, 기존 노동조합은 국유화되어 독일 노동전선(German Labor Front)으로 통합되었다. 제2차 세계 대전 후 서독에서는 자유 노동조합이 부활하여 ''기본법(Grundgesetz)''에 의해 보장되었다.

미국에서는 여러 주 법원이 노동조합을 독점금지법 위반(restraint of trade)으로 분류하기도 했다. 1914년 클레이턴법(Clayton Act of 1914)으로 노동조합의 조직 및 단체 행동, 단체협약 체결의 자유가 부여되었으나, 1935년 국가노동관계법(National Labor Relations Act 1935) 제정 전까지는 어려움이 있었다. 미국 헌법 수정 제1조는 집회와 청원의 권리를 명시하고 있지만, 결사의 권리에 대한 구체적인 언급은 없다. 미국 대법원은 ''NAACP 대 알라바마주''(1958) 판결에서 결사의 자유가 언론의 자유의 필수적인 부분이라고 판시했다.[6]

캐나다 판례에 따르면, 결사의 자유는 구성적 권리, 파생적 권리, 목적적 권리의 세 가지 측면을 지닌다.[3]

이탈리아에서는 이탈리아 헌법 제18조에 결사의 자유가 명시되어 있다.[4]

남아프리카 공화국 헌법|남아프리카 공화국 헌법한국어의 권리장전 제18조는 결사의 자유를 보장하며, 제17조는 집회의 자유를, 제23조는 노동자의 결사의 자유를 인정한다.[5]

일본에서 근대적인 결사의 자유 개념은 메이지(明治) 시대 이후 생겨났다. 대일본제국헌법(大日本帝國憲法)은 법률의 범위 내에서 결사의 자유를 규정했지만, 여러 법률로 인해 크게 제한되었다. 제2차 세계 대전 패전 후 일본국헌법(日本国憲法) 제21조 제1항에 의해 결사의 자유가 보장되었다.

독일은 선진국 중에서도 결사의 자유에 상당한 제약을 두고 있다. 나치(ナチス)의 득세를 경험한 독일은 “싸우는 민주주의”(戦う民主主義)를 표방하며, 의회 민주주의를 부정하는 정당에 대해서는 연방헌법재판소(連邦憲法裁判所)가 결사 금지 결정을 내린다. 독일 공산당(ドイツ共産党)(KPD)은 1956년에 불법으로 규정되었으나, 1968년 합법 정당인 독일 공산당(ドイツ共産党)(DKP)으로 재건되었다.

4. 유형

결사의 자유는 크게 친밀한 결사와 표현적 결사로 나눌 수 있다.
친밀한 결사는 가족과 같이 특정한 친밀한 인간관계를 맺고 유지하는 것을 의미한다. 이는 개인의 자유에 있어 근본적인 요소로 간주된다.
표현적 결사는 언론, 집회 등 미국 수정 헌법 제1조가 보장하는 활동에 참여하는 단체를 말한다. 미국 연방 대법원은 판례를 통해 단체가 특정 관점을 옹호하는 데 영향을 미치는 경우 회원 자격을 제한할 수 있다고 판시했다.[8]

4. 1. 친밀한 결사

개인의 자유의 근본적인 요소는 특정한 친밀한 인간관계를 맺고 유지하기로 선택할 권리이다. 이러한 친밀한 인간관계는 "친밀한 교제"의 형태로 간주된다. "친밀한 교제"의 전형적인 예는 가족이다. 관할권에 따라 낙태, 피임 및 사적이고, 성인이며, 비상업적이고, 합의된 성관계로까지 확장될 수 있다.

4. 2. 표현적 결사

미국에서 표현적 결사체는 수정헌법 제1조가 보호하는 활동, 즉 언론, 집회, 출판, 정부에 대한 청원, 그리고 종교의 자유로운 행사에 참여하는 단체들을 말한다.[8] 미국 연방 대법원은 ''로버츠 대 미국 제이스'' 판결에서 단체의 표현과 무관한 이유로 사람을 배제하는 것을 금지하는 법률이 합헌이라고 판시했다.[8] 그러나 ''헐리 대 보스턴 아일랜드계 미국인 게이, 레즈비언, 양성애자 그룹'' 판결에서 대법원은 단체가 특정 관점을 옹호하는 능력에 영향을 미칠 수 있는 경우에는 회원 자격에서 사람을 배제할 수 있다고 판결했다.[8] 정부는 차별 금지법을 통해 단체가 전달하고 싶어 하지 않는 메시지를 강제로 포함시킬 수 없다.[8]

이 개념은 2010년 ''크리스천 법률 학회 대 마르티네즈'' 판결에도 불구하고 사적 단체에 광범위하게 적용된다.[8] 이 판결에서 대법원은 헤이스팅스 법과대학의 정책, 즉 캠퍼스 내 학생 단체가 종교적 시험을 거치도록 요구하여 단체 활동에서 사람들을 배제하면서 대학의 인정을 받을 수 없다는 정책을 지지했다.[8] 대법원은 학생 단체 인정에 대한 학교의 조건이 견해에 중립적이고 합리적이라고 판단했다.[8] 해당 정책은 학생 단체가 "그들의 지위나 신념에 관계없이 모든 학생이 참여하거나, 회원이 되거나, 지도적 위치를 추구할 수 있도록" 허용하도록 요구하고 있으며, 따라서 회원들에게 서면으로 "나는 다음을 믿는다: 성경은 하나님의 영감받은 말씀이다; 우리 주 예수 그리스도의 신성, 하나님의 아들; 우리 죄를 위한 예수 그리스도의 대리적 죽음; 그의 육체적 부활과 그의 개인적인 귀환; 재생의 사업에서 성령의 임재와 능력; [그리고] 예수 그리스도, 하나님의 아들은 나의 삶의 주님이다"라고 증명하도록 요구했기 때문에, 공식 학생 단체로 인정받는 것을 거부하는 데 사용될 수 있다.[8] 대법원은 헤이스팅스가 모든 학생 단체를 동등하게 대우하려고 했지만, CLS는 종교적 시험을 회원 자격에 적용하는 면제를 추구했다고 판단했다.[8] 따라서 대학의 모든 사람을 위한 정책은 학생 단체 포럼에 대한 접근에 대한 합리적이고 견해에 중립적인 조건이다.[8]

5. 논쟁 및 쟁점

결사의 자유와 관련하여 다음과 같은 여러 논쟁과 쟁점이 존재한다.


  • 공무원의 결사의 자유: 공무원은 전체의 봉사자이므로 특정 단체에 대한 관여는 법률로 엄격하게 제한된다. 정치적 행위 및 노동 기본권이 제한되며, 영리 목적 기업 경영 또는 이사 겸직도 제한된다. 내각총리대신, 각료, 의원, 지방 단체장 등 선거로 선출되는 특별직 공무원은 이러한 제한 대상에서 제외된다. 이러한 제한에 대해 헌법 위반이라는 비판과, 현 정권에 반대하는 사상을 직무에 끌어들이는 행위를 비판하며 정치 활동 완전 금지를 요구하는 의견이 대립한다. 특히 자민당이나 그 지지자들은 정치 활동 금지를 요구하는 경우가 많다. 일교조는 자민당 이외 정당 지지가 방해받는 것이 아니냐는 반론을 제기한다. 고이즈미 내각의 공무원 제도 개혁에 대해 연합 등은 ILO에 제소했고, ILO는 일본 정부에 노동 기본권을 인정하도록 권고했으나 총무성은 이를 거부했다.

  • 노동조합의 결사의 자유: 영국에서는 1825년 결합법 제정 전까지 모든 형태의 "결합", 특히 노동자 조직이 금지되었다.[10] 이후 법률을 통해 회사와 노동조합이 합법화되었다. 독일에서는 비스마르크 정부가 사회주의자법으로 노동조합과 사회민주주의 조직을 탄압했고, 나치 정권은 노동조합을 다시 금지하고 국유화했다. 제2차 세계 대전 후 서독에서는 자유 노동조합이 부활하여 기본법으로 보장되었다. 미국에서는 노동조합이 독점금지법 위반으로 분류되기도 했으나, 1914년 클레이턴법으로 조직과 단체 행동, 단체협약 체결의 자유가 부여되었다. 국제 노동 운동에서 결사의 자유는 세계 인권 선언과 ILO 협약 등에서 기본적인 인권으로 인정된다.

  • 정당 해산: 제레미 맥브라이드는 모든 공공 기관이 결사의 자유를 존중하는 것이 "진정한 민주주의"를 확립하고 유지하는 데 필수적이라고 주장하며, 정당 결성을 결사의 자유의 중요한 표현으로 본다. 자민당은 헌법 개정 논의에서 "공익 및 공공 질서"를 이유로 결사의 자유를 제한하는 내용을 담은 개헌 초안을 발표하여 비판을 받았다. 대한민국 헌법재판소는 2014년 통합진보당 해산 결정을 내렸는데, 이는 민주주의의 기본적 권리인 정당 활동 및 결사의 자유를 제한하는 것이라는 비판과 함께 "민주주의의 위기"라는 우려를 낳았다.[22]

  • 결사의 자유 제한: 미국 헌법에 암묵적으로 보장된 결사의 자유는 법원 판결에 의해 제한되어 왔다. 예를 들어, 사적 계약 체결 및 집행 과정에서 인종을 고려하는 것은 불법이다.[9] 일본에서는 메이지 시대 이후 근대적인 결사의 자유 개념이 생겨났으나, 대일본제국 헌법 하에서는 법률에 의해 크게 제한되었다. 제2차 세계 대전 패전 후 일본국 헌법 시행으로 결사의 자유가 보장되었지만, 공무원에 대해서는 엄격한 제한이 유지되고 있다. 또한, 단체는 조직 유지를 위해 개인의 사상, 양심의 자유, 표현의 자유와 충돌하는 통제권을 행사하는 경우가 있는데, 이는 단체의 목적 범위 내에서 어느 정도 인정된다.[16] 정당의 당의결구속 등이 이에 해당하지만, 강한 강제는 정당화되기 어렵다.[16] 파괴활동방지법은 특정 단체의 해산 지정 요건을 규정하고 있지만, 헌법학적 비판도 제기된다.[16]

5. 1. 공무원의 결사의 자유

공무원은 전체의 봉사자(일본국헌법 제15조)이므로, 특정 단체에 대한 관여는 법률로 엄격하게 제한된다. 주요 제한 사항은 다음과 같다.

  • 정치적 행위의 제한 (국가공무원법 제102조 및 지방공무원법 제36조): 공무원은 정당·정치 단체와 관련된 정치적 행위를 할 수 없다. 국가공무원은 직무 외 활동도 벌칙 대상이지만(猿払事件 등 참조), 지방공무원은 근무지 자치단체 외에 한하여 투표 권유 등 일부 정치적 행위가 인정된다(지방공무원법 제36조 제2항 제1호~제3호 및 제5호).
  • 노동 기본권의 제한: 노동조합 결성은 기본적으로 인정되지만, 경찰, 소방, 해상보안청, 감옥 직원, 입국심사관, 방위성 직원에 대해서는 금지되어 있다. 또한, 파업 그 밖의 쟁의 행위는 일절 금지되어 있다(국가공무원법 제98조 및 지방공무원법 제37조).
  • 영리 목적 기업 경영 및 이사 겸직 제한: 국가공무원은 완전히 금지되고, 지방공무원은 허가제가 된다. 비영리 단체의 경우에도 양쪽 모두 허가제이다(국가공무원법 제103조, 104조 및 지방공무원법 제38조).


내각총리대신, 각료 및 의원이나 지방 단체장 등 선거로 선출되는 특별직 공무원은 이러한 제한 대상에서 제외된다.

이러한 제한에 대해서는 헌법 위반(사상·양심의 자유 침해 등)이라는 비판이 있다. 한편, 사상·양심의 자유를 빌미로 현 정권에 반대하는 사상, 이데올로기를 직무에 끌어들이는 행위를 비판하며 정치 활동 완전 금지를 요구하는 의견도 있다(전전에는 완전히 금지되었던 시기도 있었다). 정치 활동 금지 요구는 자유민주당이나 그 지지자로부터 제기되는 경우가 많고(미래도 참조), 현직 교원이라도 자민당 지지 정치 활동에 대해서는 그러한 계층으로부터의 비판은 적고(『정론』 등에 그러한 교원의 논문이 게재되는 경우가 있다), 일본교원조합으로부터는 자민당 이외를 지지하는 것만이 방해받는 것이 아니냐는 반론도 있다.

고이즈미 내각이 공무원 제도 개혁을 표명하자, 연합이나 전노련 등은, ILO 결사의 자유 위원회에 노동 기본권 등에 대해 제소했다. 2002년 11월 20일, ILO는 중간 보고를 내고, 일본 정부에 “국의 행정에 직접 종사”하는 직원을 제외하고 노동 기본권을 결사의 자유에 기초하여 인정하도록 권고했다. 총무성은 “우리나라의 실정을 충분히 이해한 판단이라고는 할 수 없고, 종래의 ILO 견해와 다른 부분도 있으므로, 수긍하기 어렵다”고 권고를 거부했다([https://web.archive.org/web/20021127143311/http://www.soumu.go.jp/s-news/2002/021120_3.html ILO 결사의 자유 위원회의 중간 보고에 대해 (총무성 견해)]).

2006년 5월 22일, 일본 정부는 공무원에 대한 노동 기본권 용인을 검토하기 위해 유식자에 의한 심의회 발족을 결정했다. 그러나 공무 지체를 이유로 신중론이 강하다([요미우리 신문]“ [http://job.yomiuri.co.jp/news/jo_ne_06052307.cfm 공무원 모습 재검토, 「노동 기본권」검토 개시…심의회 다음 달 발족]”).

헌법 개정 논의에서 자유민주당은 2005년에 발표한 「새 헌법 초안[17]」에서 제12조에 “자유 및 권리에는 책임 및 의무가 따른다” “항상 공익 및 공의 질서에 반하지 않도록 자유를 향유하고, 권리를 행사할 책임을 진다”는 문구를 추가했다. 이는 “공＝국가”로 규정하고 국가에 대한 책임과 의무 규정을 마련함으로써 국가에 결사를 규제할 권리를 부여하고, 간접적으로 결사의 자유를 빼앗으려는 내용이며, “자유·권리와 책임·의무는 동시에 독립적으로 존재하는 것이며, 이행하는 대가로 주어지는 것이 아니다”라는 비판이 있다.

2006년 교육기본법 개정 문제와 관련, 자민당 나카가와 쇼이치는 일교조의 반대 운동을 “(데모라는) 저속한 방법으로는 학생들에게 선생님이라고 불릴 자격이 없다. 면허 박탈이다”[18]라고 비판했고, 모리 기로는 “일교조, 자치노조를 붕괴시킬 수 있느냐 없느냐 하는 것이 다음 참의원 선거의 쟁점이 될 것이다”[19]라고 발언했다.

2008년 아소 내각에서 국토교통상이 된 나카야마 시게나리는 일교조에 대해 모리와 유사한 발언을 했다. 9월 27일 자민당 미야자키현 연의 후보자 선정 위원회에서 나카야마는 “(일교조의) 무엇보다 문제는 도덕 교육에 반대하고 있다는 것이다. 일교조는 해체해야 한다. 고이즈미 씨 식으로 말하면 ‘일교조를 박살내라’ ‘일교조는 일본 교육의 암이라고 생각한다. 박살내기 위해 불꽃이 될 것이다”라고 주장했다[20]. 야당과 연립 여당인 공명당 등으로부터 비판을 받고, 나카야마는 9월 28일 대신 사퇴를 표명했지만, 사임 기자회견에서는 “확신적으로 감히 말씀드렸다. (일교조에 집착하는 것은) 그만큼 중요하기 때문이다. 일그러진 교육이 이루어지고 있다는 것에 대한 관심을 끌고 싶었다”라고 말하며, 정치적 신념에서 나온 발언임을 강조했다. 일교조의 오카모토 야스요시 서기장은 일련의 나카야마 발언에 대해 “헌법에서 보장된 집회·결사·표현의 자유에 저촉되고, 잘못된 편견에 근거한 비방·중상으로 용납할 수 없다”고 반발하며, “국무대신으로서 사임은 당연하며, 국회의원도 사퇴해야 한다”고 말했다.

자민당이 두 번째 야당 시대였던 2012년 4월 27일에 발표한 「일본국 헌법 개정 초안」에서는 표현, 언론, 결사의 자유 제한을 더욱 명확하게 했다[21]. 2005년에 발표한 내용에 더해, 제21조에 “공익 및 공의 질서를 해칠 것을 목적으로 한 활동을 하고, 그리고 그것을 목적으로 결사를 하는 것은 인정되지 않는다”라고 명기한 외에, 노동 3권을 규정한 제28조에 “공무원에 대해서는, 전체의 봉사자임을 감안하여, 법률의 정하는 바에 따라, 전항에 규정하는 권리의 전부 또는 일부를 제한할 수 있다”라고 추가함으로써, 공무원에 대한 결사의 자유 제한을 명문화한 개헌안이 되었다.

5. 2. 노동조합의 결사의 자유

개인의 선택에 따라 단체와 결합하고, 단체가 이익을 추구할 자유는 민주 사회의 필수적인 특징이다. 그러나 결사의 자유는 정부 외 권력과 조직을 인정하기 때문에 독재 사회에서는 탄압의 대상이 되어 왔다.

영국에서는 1825년 결합법(Combination Act 1825) 제정 전까지 모든 형태의 "결합", 특히 노동자 조직이 금지되었다.[10] 이후 1856년 회사법(Companies Act 1856), 1871년 노동조합법(Trade Union Act 1871), 1875년 범죄 공모 및 재산 보호법(Criminal Conspiracy and Protection of Property Act 1875)을 통해 회사와 노동조합이 합법화되었다.

독일에서는 비스마르크 정부가 1878년 ''사회주의자법(Sozialistengesetze)''을 통해 노동조합과 사회민주주의 조직을 탄압했고, 이 법은 1890년까지 시행되었다. 1933년 히틀러의 나치 정권은 노동조합을 다시 금지하고, 기존 노동조합을 국유화하여 독일 노동전선(German Labor Front)으로 통합했다. 제2차 세계 대전 후 서독에서는 자유 노동조합이 부활하여 ''기본법(Grundgesetz)''으로 보장되었다.

미국에서는 여러 주 법원이 노동조합을 독점금지법 위반(restraint of trade)으로 분류했다. 1914년 클레이턴법(Clayton Act of 1914)으로 노동조합의 조직과 단체 행동, 단체협약 체결의 자유가 부여되었지만, 1935년 국가노동관계법(National Labor Relations Act 1935) 제정 전까지는 어려움이 있었다. 1997년 1월 21일, 미국 대법원은 노동조합 조직자들이 고용주의 재산에 들어가 노동자들에게 노조 가입을 촉구하는 능력을 크게 제한하는 판결을 내렸다.[11]

국제 노동 운동에서 결사의 자유는 세계 인권 선언과 국제노동기구 협약 C87 및 협약 C98 등에서 기본적인 인권으로 인정된다.

일본에서 공무원은 전체의 봉사자(일본국헌법 제15조)이므로, 특정 단체 관여는 법률로 제한된다. 노동조합 결성은 기본적으로 인정되지만, 경찰, 소방, 해상보안청, 감옥 직원, 입국심사관, 방위성 직원은 금지된다. 파업 등 쟁의 행위는 모두 금지된다(국가공무원법 제98조 및 지방공무원법 제37조). 고이즈미 내각의 공무원 제도 개혁에 대해 연합 등은 ILO에 제소했고, ILO는 일본 정부에 노동 기본권을 인정하도록 권고했으나, 총무성은 이를 거부했다.

5. 3. 정당 해산

제레미 맥브라이드는 모든 공공 기관이 결사의 자유를 존중하고 사회의 모든 부문이 이 자유를 행사하는 것이 "진정한 민주주의"를 확립하고, 일단 달성된 후에도 "건강하고 번영하는" 상태를 유지하는 데 필수적이라고 주장한다. 이와 관련하여 그는 정당의 결성을 결사의 자유의 중요한 표현으로 본다.

2005년 자유민주당이 발표한 「새 헌법 초안[17]」의 헌법 개정 논의에서, 제12조에 “자유 및 권리에는 책임 및 의무가 따른다” “항상 공익 및 공의 질서에 반하지 않도록 자유를 향유하고, 권리를 행사할 책임을 진다”는 문구가 추가되었다. 이는 “공＝국가”로 규정하고 국가에 대한 책임과 의무 규정을 마련함으로써 국가에 결사를 규제할 권리를 부여하고, 간접적으로 결사의 자유를 빼앗으려는 내용이며, “자유·권리와 책임·의무는 동시에 독립적으로 존재하는 것이며, 이행하는 대가로 주어지는 것이 아니다”라는 비판이 있다.

2012년 4월 27일 자유민주당이 발표한 「일본국 헌법 개정 초안」에서는 표현, 언론, 결사의 자유 제한을 더욱 명확하게 했다[21]. 2005년에 발표한 내용에 더해, 제21조에 “공익 및 공의 질서를 해칠 것을 목적으로 한 활동을 하고, 그리고 그것을 목적으로 결사를 하는 것은 인정되지 않는다”라고 명기했다.

대한민국의 헌법재판소는 2014년 12월 19일 정부의 해산 청구를 인용하는 형태로 친북 성향의 소수 야당인 통합진보당의 해산을 명하는 판결을 내렸다. 하지만 이는 민주주의의 기본적 권리인 정당 활동 및 결사의 자유를 제한하는 것이라는 비판과 함께 “민주주의의 위기”라는 우려의 목소리도 나오고 있다.[22]

5. 4. 결사의 자유 제한

미국 헌법에 암묵적으로 보장된 결사의 자유는 법원 판결에 의해 제한되어 왔다. 예를 들어, 미국에서는 결혼을 제외한 사적 계약의 체결 및 집행 과정에서 인종을 고려하는 것은 불법이다. 이러한 결사의 자유 제한은 1976년 ''런욘 대 매크래리'' 판결에서 미국 헌법 수정 제1조와 비교하여 42편 미국법전 1981조에 따른 것이다.[9]

일본에서 근대적인 결사의 자유 개념이 생겨난 것은 메이지(明治) 시대 이후이다. 1890년 시행된 대일본제국헌법(大日本帝國憲法)에서는 “일본 신민은 법률의 범위 내에서 언론, 출판, 집회 및 결사의 자유를 가진다”(대일본제국헌법 제29조(第二十九條))라고 규정하였다. 구체적으로는 출판법, 신문지법, 치안경찰법, 치안유지법 등의 법률에 의해 결사의 자유는 크게 제한되었다. 치안경찰법에서는 명목상 결사는 신고제였지만, 내무대신(内務大臣)의 권한으로 언제든지 결사를 금지할 수 있었다. 또한 사회주의, 공산주의 결사는 기본적으로 금지되었다. 신고를 하지 않은 결사는 비밀결사로 간주되어 처벌 대상이 되었다. 행정재판소(行政裁判所)에 소송(이의신청)은 인정되었지만, 각하(문전박대)가 보통이었기 때문에 소송 사례는 거의 없었다(1928년 4월, 노농당(勞農黨)이 소송을 제기했지만 각하된 사례 등).

1945년, 제2차 세계 대전 패전 후, 포츠담선언(ポツダム命令)에 의해 치안경찰법, 치안유지법 등은 폐지되었다. 1947년 일본국헌법(日本国憲法) 시행 이후로는 구 헌법에 있던 법률의 유보(法律의 留保)는 폐지되었고, 일본국헌법 제21조(第21条) 제1항에 의해 결사의 자유가 보장되게 되었다. 다만, 공무원에 대해서는 엄격한 제한이 설정되어 있다.

또한, 단체는 전체로서의 의사, 행동과 개인의 사상이 일치하지 않는 경우, 조직을 유지하기 위해 통제권을 행사하는 경우가 있다.[16] 이것은 개인의 사상, 양심의 자유, 표현의 자유와 충돌할 가능성이 있지만, 단체의 목적 범위 내에서 어느 정도 인정된다고 생각된다.[16] 정당이 의결에서 의원을 당의 결정에 따르게 하는 당의결구속(黨議拘束) 등이 이에 해당하지만, 강한 페널티를 수반한 강제 등의 경우는 항상 정당화되는 것은 아니다.[16]

1952년에 제정된 파괴활동방지법(破壊活動防止法)은 “단체의 활동으로서 폭력주의적 파괴 활동을 한 단체에 대해, 당해 단체가 계속 또는 반복하여 장래에 다시 폭력주의적 파괴 활동을 할 명백한 우려가 있다고 인정할 만한 충분한 이유가 있고, 단체 활동의 금지에 의해서 그 우려를 유효하게 제거할 수 없다고 인정될 때 단체의 해산 지정이 행해진다”라고 규정하고 있다. 그러나, 이것에는 헌법학적인 비판도 가해지고 있다.[16]

종교단체, 노동조합도 결사라고 할 수 있지만, 이들은 각각 신앙의 자유, 노동기본권에 의해 보장된다.[16] 공무원은 전체의 봉사자(일본국헌법 제15조)이므로, 특정 단체에의 관여에 대해서는 법률로 엄격히 제한되고 있다. 주요 제한 사항은 다음과 같다.

  • '''정치적 행위 제한'''(국가공무원법 제102조 및 지방공무원법 제36조): 공무원은 정당·정치 단체에 관련된 정치적 행위를 할 수 없다. 국가공무원은 직무 외 활동도 벌칙의 대상이 되지만(猿払事件 등 참조), 지방공무원은 근무지의 자치단체 외에 한하여 투표 권유 등 일부 정치적 행위가 인정되고 있다(지방공무원법 제36조 제2항 제1호~제3호 및 제5호).

  • '''노동 기본권 제한''': 노동조합 결성은 기본적으로 인정되지만, 경찰, 소방, 해상보안청, 감옥 직원, 입국심사관, 방위성 직원에 대해서는 금지되어 있다. 또한, 파업 그 밖의 쟁의 행위는 일절 금지되어 있다(국가공무원법 제98조 및 지방공무원법 제37조).

  • '''영리 목적 기업 경영 또는 이사 겸직 제한''': 국가공무원은 완전히 금지되고, 지방공무원은 허가제가 된다. 비영리의 경우는 어느 쪽도 허가제이다(국가공무원법 제103조, 104조 및 지방공무원법 제38조).


단, 특별직의 일부(내각총리대신, 각료 및 의원이나 지방 단체장 등 선거에 의해 선출되는 신분)은 어느 제한도 대상 외이다.

이러한 제한에 대해서는 헌법 위반(사상·양심의 자유 침해 등)이라는 이유로 비판이 있다. 한편, 사상·양심의 자유를 빌미로 현 정권에 반대하는 사상, 이데올로기를 직무에 끌어들이는 행위를 비판하여, 정치 활동의 완전 금지를 요구하는 의견도 있다(전전에는 완전히 금지되었던 시기도 있었다). 정치 활동 금지 요구는 자유민주당이나 그 지지자로부터 제기되는 경우가 많고(미래도 참조), 또 현직 교원이라도 자민당 지지를 하는 정치 활동에 대해서는 그 계층으로부터의 비판은 적고(『정론』 등에 그러한 교원의 논문이 게재되는 경우가 있다), 일본교원조합으로부터는 자민당 이외를 지지하는 것이 방해가 되는 것만이 아닌가 하는 반론도 있다. 이것들에 관해서, 비판의 대상이 개인인가 조직인가의 차이가 있다.

고이즈미 내각이 공무원 제도 개혁을 표명하자, 연합이나 전노련 등은, ILO 결사의 자유 위원회에 노동 기본권 등에 대해 제소했다. 2002년11월 20일, ILO는 중간 보고를 내고, 일본 정부에 “국의 행정에 직접 종사”하는 직원을 제외하고, 노동 기본권을 결사의 자유에 기초하여 인정하도록 권고를 냈다. 이를 받은 총무성은, “우리나라의 실정을 충분히 이해한 판단이라고는 할 수 없고, 종래의 ILO의 견해와 다른 부분도 있으므로, 수긍하기 어렵다”고 권고를 거부했다([https://web.archive.org/web/20021127143311/http://www.soumu.go.jp/s-news/2002/021120_3.html ILO 결사의 자유 위원회의 중간 보고에 대해 (총무성 견해)]).

2006년5월 22일, 정부는 공무원에 대한 노동 기본권 용인을 검토하기 위해, 유식자에 의한 심의회 발족을 결정했다. 그러나, 공무 지체를 이유로 신중론이 강하다([요미우리 신문]“[http://job.yomiuri.co.jp/news/jo_ne_06052307.cfm 공무원 모습 재검토, 「노동 기본권」검토 개시…심의회 다음 달 발족]”).

헌법 개정 논의에서는 자유민주당이 2005년에 발표한 「새 헌법 초안[17]」에 제12조에 “자유 및 권리에는 책임 및 의무가 따른다” “항상 공익 및 공공 질서에 반하지 않도록 자유를 누리고, 권리를 행사할 책임을 진다”는 문구를 추가했다. 이는 “공＝국가”로 규정하고 국가에 대한 책임과 의무 규정을 마련함으로써 국가에 결사를 규제할 권리를 부여하고, 간접적으로 결사의 자유를 빼앗으려는 내용이며, “자유·권리와 책임·의무는 동시에 독립적으로 존재하는 것이며, 이행하는 대가로 주어지는 것이 아니다”라는 비판이 있다.

또한, 2006년에 가결·성립된 교육기본법 개정 문제와 관련하여, 자민당의 나카가와 쇼이치(中川昭一)는 일교조의 반대 운동을 “(데모라는) 저속한 방법으로는 학생들에게 선생님이라고 불릴 자격이 없다. 면허 박탈이다”[18]라고 비판했고, 마찬가지로 모리 기로(森喜朗)는 “일교조, 자치노조를 붕괴시킬 수 있느냐 없느냐 하는 것이 다음 참의원 선거의 쟁점이 될 것이다”[19]라고 발언했다.

일교조에 대해서는 2008년 아소 내각에서 국토교통상이 된 나카야마 시게나리(中山成彬)가 모리와 유사한 발언을 했다. 9월 27일, 자민당 미야자키현 연의 후보자 선정 위원회 시작에서 나카야마는 “(일교조의) 무엇보다 문제는 도덕 교육에 반대하고 있다는 것이다. 일교조는 해체해야 한다. 고이즈미 씨 식으로 말하면 ‘일교조를 박살내라’ ‘일교조는 일본 교육의 암이라고 생각한다. 박살내기 위해 불꽃이 될 것이다”라고 주장했다[20]. 야당과 연립 여당인 공명당 등으로부터 비판을 받고, 나카야마는 추경예산 심의에 대한 지장을 이유로 다음 날 9월 28일 대신 사퇴를 표명했지만, 사임 기자회견에서는 “확신적으로 감히 말씀드렸다. (일교조에 집착하는 것은) 그만큼 중요하기 때문이다. 일그러진 교육이 이루어지고 있다는 것에 대한 관심을 끌고 싶었다”라고 말하며, 정치적 신념에서 나온 발언임을 강조했다. 일교조의 오카모토 야스요시(岡本泰良) 서기장은 일련의 나카야마 발언에 대해 “헌법에서 보장된 집회·결사·표현의 자유에 저촉되고, 잘못된 편견에 근거한 비방·중상으로 용납할 수 없다”고 반발하며, “국무대신으로서 사임은 당연하며, 국회의원도 사퇴해야 한다”고 말했다.

자민당이 두 번째 야당 시대였던 2012년 4월 27일에 발표한 「일본국 헌법 개정 초안」에서는 표현, 언론, 결사의 자유 제한을 더욱 명확하게 했다[21]. 2005년에 발표한 내용에 더해, 제21조에 “공익 및 공공 질서를 해칠 것을 목적으로 한 활동을 하고, 그리고 그것을 목적으로 결사를 하는 것은 인정되지 않는다”라고 명기한 외에, 노동 3권을 규정한 제28조에 “공무원에 대해서는, 전체의 봉사자임을 감안하여, 법률의 정하는 바에 따라, 전항에 규정하는 권리의 전부 또는 일부를 제한할 수 있다”라고 추가함으로써, 공무원에 대한 결사의 자유 제한을 명문화한 개헌안이 되었다.

참조

[1] 간행물 Universal Declaration of Human Rights, Article 20, 2
[2] 웹사이트 Freedom of Association Takes Another Hit https://www.cato.org[...] 2024-06-28
[3] 웹사이트 Charterpedia – Section 2(d) – Freedom of association https://www.justice.[...] 2022-01-10
[4] 웹사이트 The Italian Constitution http://www.quirinale[...] Presidency of the Italian Republic
[5] 간행물 Constitution of South Africa Chapter 2: Bill of Rights
[6] 웹사이트 Citizens United and the Paradox of "Corporate Speech": From Freedom of Association to Freedom of The Association http://socialchangen[...] 2012
[7] 웹사이트 Freedom of Association – The First Amendment Encyclopedia https://www.mtsu.edu[...] 2021-06-16
[8] 웹사이트 Christian Legal Society Chapter v. Martinez https://www.oyez.org[...] Chicago-Kent College of Law at Illinois Tech 2016-04-01
[9] 판례 427 U.S. 160 (1976)
[10] 백과사전 Right of Voluntary Association
[11] 뉴스 Supreme Court Roundup; Limits Placed on Union Organizers on Employers' Property https://www.nytimes.[...] 1992-01-28
[12] 서적 Freedom of Association, The Essentials of Human Rights Hodder Arnold 2005
[13] 웹사이트 A free market in labour: libertarians, employment and the unions http://www.adamsmith[...] Adam Smith Institute
[14] 웹사이트 The Myth of Voluntary Unions https://mises.org/li[...] Mises Institute 2004-09-14
[15] 간행물 세계인권선언 제20조 제2항
[16] 서적 憲法学事始 -はじめて学ぶ人のために- 一学舎 2017-04-15
[17] PDF 自由民主党　新憲法草案 http://www.kenpoukai[...]
[18] 뉴스 毎日新聞 2006-10-23
[19] 뉴스 森元首相に聞く 参院選争点は「日教組壊滅できるか」 http://www.sankei.co[...] 産經新聞 2006-10-31
[20] 뉴스 中山国交相“日教組解体を” http://www3.nhk.or.j[...] NHK
[21] 웹사이트 日本国憲法改正草案 https://www.jimin.jp[...] 自由民主党
[22] 뉴스 親北朝鮮野党の解散決定＝「民主主義の危機」の声も－韓国憲法裁 http://www.jiji.com/[...] 時事ドットコム 2014-12-19
[23] 서적 Grundgesetz Kommentar v. Munch/Kunig 2000


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