지방공공단체
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1. 개요
지방공공단체는 일본국 헌법에서 지방 자치를 보장하며, 헌법과 지방자치법에 따라 조직과 운영이 규정된다. 헌법상 지방공공단체는 주민의 공동체 의식, 자주 입법권, 자주 행정권, 자주 재정권 등 지방자치의 기본적 권능을 부여받은 지역 단체를 의미하며, 보통지방공공단체인 도도부현과 시정촌을 가리킨다. 지방공공단체는 의회와 단체장으로 구성되며, 조례 제정, 재산 관리, 행정 집행 등의 권능을 가진다. 지방공공단체는 보통지방공공단체와 특별지방공공단체로 구분되며, 주민은 선거 참여, 조례 제정·개폐 청구, 사무 감사 청구 등의 권리를 갖는다. 국가는 지방자치법에 따라 지방공공단체에 관여할 수 있으며, 지방공공단체 상호 간의 분쟁은 자치분쟁처리위원회를 통해 처리된다.
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| 지방공공단체 | |
|---|---|
| 개요 | |
| 유형 | 지방 공공 단체 |
| 영어 명칭 | Local public entity |
| 종류 | |
| 보통 지방 공공 단체 | 도도부현 시정촌 정령 지정 도시 행정구 종합구 중핵시 |
| 특별 지방 공공 단체 | 특별구 일부 사무 조합 광역 연합 |
| 구성 요소 | |
| 지방 의회 | 도도부현 의회 시정촌 의회 (또는 특별구 의회) |
| 장 | 도도부현 지사 시정촌장 (또는 특별구장) |
2. 헌법상 지방공공단체
일본국 헌법은 제8장에서 지방자치를 규정하고 있으며, 지방공공단체에 관한 내용을 담고 있다.
일본국 헌법 제94조는 지방공공단체가 재산을 관리하고, 사무를 처리하며, 행정을 집행할 권능을 가지며, 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 규정한다. 여기서 "조례"는 의회가 정하는 것 외에 지방공공단체의 장이나 위원회 등이 정하는 규칙까지 널리 포함한다.[3]
일본국 헌법 제95조는 "하나의 지방 공공 단체에만 적용되는 특별법은, 법률이 정하는 바에 따라, 해당 지방 공공 단체의 주민 투표에서 그 과반수의 동의를 얻지 않으면, 국회는 이를 제정할 수 없다."라고 규정한다.[3] 이는 특정 지방 정부의 권한에 대해 다른 취급을 하는 것을 상정한 것으로, 내각 법제국의 견해에 따르면 "하나의 지방 공공 단체에만 적용되는 특별법"은 "특정 지방 공공 단체의 조직, 운영, 권능, 권리, 의무에 대한 특례를 정하는 법률"을 의미한다. 다만, 영미법의 개별적 지역법(private local act)을 모델로 한 것으로 이해하면 해당 주민에 대한 다른 취급에 대해서도 적용이 상정되어 있는 것이 아닌가 하는 지적이 있다.[3]
2. 1. 의의
일본국 헌법은 지방자치를 정치 민주화의 하나로 보장하며, 주민의 일상생활에 밀접한 공공 사무를 주민이 주체적으로 처리하는 정치 형태를 보장한다. 헌법상 지방공공단체는 단순한 법률상 개념이 아니라, 주민의 공동체 의식, 자주 입법권, 자주 행정권, 자주 재정권 등 지방자치의 기본적 권능을 부여받은 지역 단체를 의미한다.2. 2. 조직과 운영
일본국 헌법 제92조는 "지방 공공 단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 지방 자치의 본지에 따라 법률로 이를 정한다."라고 규정하고 있다. 보통 지방 공공 단체의 조직이나 운영에 관한 사항은 지방 자치법을 중심으로 하는 법령에 의해 정해진다.여기서 말하는 "지방 자치의 본지"는 일반적으로 "주민 자치"와 "단체 자치"의 두 가지를 가리키는 것으로 해석된다.
이 조항의 "지방 공공 단체"는 일반적으로 예상되는 지방 정부를 가리키는 것으로 해석되기도 하지만, "운영"에는 이에 참여하는 주민도 포함되므로 주민을 포함하는 의미로 사용되고 있다고 해석된다[3]。
본 조항에 의해 "조직 및 운영에 관한 사항"은 법률 사항으로 규정되었다[3]。 메이지 헌법에서는 지방 자치에 헌법상의 보장은 없었지만 자주 조직 편성권이 고유 사무로 여겨졌다[3]。 일본국 헌법에서는 조직 및 운영에 관한 사항은 법률 사항이 되었지만, 지방 공공 단체의 자율성에서 "지방 자치의 본지에 따라"라는 법률에 대한 조건을 부가하고 있다[3]。
2. 3. 기관
일본국 헌법 제93조 제1항은 "'''지방 공공 단체에는 법률이 정하는 바에 따라 그 의사 기관으로서 의회를 설치한다.'''"라고 규정하고 있다. 헌법 제93조는 단지 "'''의사 기관으로서 의회를 설치'''"한다고 규정할 뿐 권한 등은 헌법상 명확하지 않다는 지적이 있다.[3]일본국 헌법 제93조 제2항은 "'''지방 공공 단체의 장, 그 의회의 의원 및 법률이 정하는 기타 관리(吏員)는, 그 지방 공공 단체의 주민이 직접 이를 선거한다.'''"라고 규정하고 있다. 헌법 제93조는 지방 정부의 모습을 정한 것으로도 해석되지만, 2항에는 "'''주민'''"이 등장하므로 주민을 포함하는 의미로 사용되었다고도 해석된다.[3]
지방 자치법에서는 촌(町村)에서는 조례로 의회를 설치하지 않고 선거권을 가진 자 전원에 의한 촌 총회로 의회를 대신할 수 있다고 규정하고 있다 (지방 자치법 제94조)[3]
지방공공단체에는 의사 기관으로 '''의회''', 집행 기관으로 '''지방공공단체의 장''', '''위원회''' 및 '''위원'''이 설치된다. 지방공공단체의 조직은 의회를 구성하는 의원과 지방공공단체를 대표하는 장을 모두 주민이 직접 선거하는 이원적 대표제를 채택하고 있으며, 수장제 또는 대통령제라고 불린다. 다만, 일본의 지방공공단체의 조직에는 의원 내각제적 요소도 많이 도입되어 있으며, 의안 제출권이나 예산 제출권, 의회 해산권이 인정되지 않는 미국의 대통령제와는 다른 형태를 취하고 있다.
지방공공단체에는 의사 기관으로 의회가 설치된다(일본국 헌법 제93조 1항, 지방자치법 제98조). 임기는 4년이다(지방자치법 제93조 1항). 또한, 정촌(町村, ちょうそん, 읍·면)의 경우, 조례로 의회를 두지 않고 선거권을 가진 자의 총회(정촌 총회)를 설치할 수 있다(지방자치법 제94조).
의회는 다음과 같은 권한을 가진다.
- 조례, 예산, 결산 등의 의결권(지방자치법 제96조)
- 선거의 실시(지방자치법 제97조)
- 사무에 관한 서류 및 계산서의 검열권, 사무의 관리·의결의 집행·출납의 검사권, 사무에 관한 감사 청구권(지방자치법 제98조)
- 보통지방공공단체의 공익에 관한 사건에 대한 의견서 제출권(지방자치법 제99조)
- 백조 조사권(지방자치법 제100조)
- 장의 불신임 결의권(지방자치법 제178조)
2. 4. 권능
일본국 헌법 제94조는 지방공공단체가 재산을 관리하고, 사무를 처리하며, 행정을 집행할 권능을 가지며, 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있다.헌법 제94조에서 말하는 "조례"에는 의회가 정하는 것 외에 지방공공단체의 장이나 위원회 등이 정하는 규칙까지 널리 포함한다.[3] 헌법 제94조는 지방 정부의 권한을 규정한 것으로 해석되지만, 조례는 주민으로 구성되는 읍·면 총회 (지방자치법 제94조·제95조)에서도 정할 수 있으므로 주민을 포함하는 의미로 사용된다고 해석된다.[3]
지방공단체는 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 복지 증진에 힘쓰는 동시에 최소의 경비로 최대의 효과를 거두도록 해야 한다(「지방자치법」 제2조 제14항).
일본국 헌법 제94조는 지방공공단체에 조례·규칙의 제정권(자치 입법권)을 보장하고 있다. 헌법에서 말하는 조례에는 지방자치법에 규정된 조례, 지방공공단체의 장이 정하는 규칙 및 지방공공단체 내의 위원회가 정하는 규칙 기타 규정이 포함된다.
조례는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 정할 수 있으며(지방자치법 제14조 제2항), 또한 자치사무의 모든 것에 대해 정할 수 있다.
조례는 2년 이하의 징역·금고, 1000000JPY 이하의 벌금, 과료, 구류, 50000JPY 이하의 과료 등을 과할 수 있다(지방자치법 제14조 제2항). 규칙은 과료를 과할 수 있다(벌금 등의 형벌을 과할 수는 없다).
조례에 관해서는 주민에 의한 제정 개폐 청구가 인정되며, 또한 지방공공단체의 장이 재의에 부칠 수 있는 등(지방자치법 제12조, 제74조, 제176조), 국가의 법률에는 없는 제도가 있다.
- 위임 조례
: 법령의 수권에 근거하여 제정한다.
2. 5. 지방특별법
일본국 헌법 제95조는 "하나의 지방 공공 단체에만 적용되는 특별법은, 법률이 정하는 바에 따라, 해당 지방 공공 단체의 주민 투표에서 그 과반수의 동의를 얻지 않으면, 국회는 이를 제정할 수 없다."라고 규정하고 있다.[3]이는 특정 지방 정부의 권한에 대해 다른 취급을 하는 것을 상정한 것이다. 내각 법제국의 견해에서도 "하나의 지방 공공 단체에만 적용되는 특별법"은 "특정 지방 공공 단체의 조직, 운영, 권능, 권리, 의무에 대한 특례를 정하는 법률"을 의미한다고 해석하고 있다. 다만, 영미법의 개별적 지역법(private local act)을 모델로 한 것으로 이해하면 해당 주민에 대한 다른 취급에 대해서도 적용이 상정되어 있는 것이 아닌가 하는 지적이 있다.[3]
3. 지방자치법상 지방공공단체
지방자치법상 지방공공단체는 보통지방공공단체 및 특별지방공공단체로 이루어져 있으며(지방자치법 1조의 3 제1항), 보통지방공공단체에는 도도부현 및 시정촌이 있고(지방자치법 1조의 3 제2항), 특별지방공공단체에는 특별구, 지방공공단체의 조합, 재산구가 있다(지방자치법 1조의 3 제3항).[2] 일본국 헌법상의 "지방공공단체"는 법률상의 "지방공공단체"와 범위가 다르다.[3]
'''지방자치체''', '''자치체'''라고 불리는 경우도 있지만, 법령상으로는 "자치체"라는 표현을 사용하지 않고 지방공공단체로 통일되어 있다.
3. 1. 종류
지방자치법상 지방공공단체의 종류는 다음과 같다.[1]- 보통지방공공단체
| 도도부현 (47) | 1도 (도쿄도) 1도 (홋카이도) 2부 (오사카부, 교토부) 43현 (아오모리·이와테·미야기·아키타·야마가타·후쿠시마·이바라키·토치기·군마·사이타마·지바·가나가와·니가타·토야마·이시카와·후쿠이·야마나시·나가노·기후·시즈오카·아이치·미에·시가·효고·나라·와카야마·돗토리·시마네·오카야마·히로시마·야마구치·토쿠시마·가가와·에히메·고치·후쿠오카·사가·나가사키·구마모토·오이타·미야자키·가고시마·오키나와) |
|---|---|
| 시정촌 (1,718) | 시 (792) 정 (743) 촌 (183) |
- 특별지방공공단체
'''특별구''' (23): 도쿄도에만 설치되며, 시에 준하는 업무를 처리한다.
'''지방공공단체의 조합''': 일부사무조합, 광역연합
- * '''재산구'''
'''합병특례구''': 시정촌 합병 특례법에 따른다.
지방자치법상 지방공공단체는 다음과 같이 구분된다.
'''지방공공단체는 법인격을 가진다'''.[2]
과거에는 특별시, 전부사무조합, 역장사무조합, 지방개발사업단도 있었으나 현재는 폐지되었다.
3. 2. 주민
시정촌에 주소를 둔 사람은 해당 시정촌과 이를 포함하는 도도부현의 주민이 된다. 지방공공단체는 주민의 복지 증진을 도모하고, 지역 행정을 자주적이고 종합적으로 실시하는 역할을 담당한다.[1] 주민은 지방공공단체로부터 역무를 제공받을 권리와 그 부담을 분담할 의무가 있다.[2]주민의 권리는 다음과 같다.
- 선거 참여권[3]: 지방공공단체의 장, 의회 의원 및 법률이 정하는 기타 관리는 지방공공단체 주민이 직접 선거한다.
- 조례 제정·개폐 청구권
- 사무 감사 청구권
- 의회 해산, 의원·장 등의 해직 청구권
3. 3. 조직
지방공공단체에는 의사 기관으로 의회가 설치된다(일본국 헌법 제93조 1항, 지방자치법 제98조). 의회는 주민이 직접 선거한 의원들로 구성되며, 임기는 4년이다(지방자치법 제93조 1항). 정이나 촌의 경우에는 조례를 통해 의회를 설치하지 않고, 선거권을 가진 주민들의 총회(정촌 총회)를 둘 수도 있다(지방자치법 제94조).[3]의회의 권한은 다음과 같다.
- 조례, 예산, 결산 등을 의결한다(지방자치법 제96조).
- 선거를 실시한다(지방자치법 제97조).
- 사무 관련 서류 및 계산서를 검열하고, 사무 관리, 의결 집행, 출납을 검사하며, 사무 감사를 청구할 수 있다(지방자치법 제98조).
- 지방공공단체의 공익 관련 사건에 대해 의견서를 제출할 수 있다(지방자치법 제99조).
- 백조 조사권(지방자치법 제100조)을 가진다.
- 장에 대한 불신임 결의를 할 수 있다(지방자치법 제178조).
지방공공단체의 조직은 의원과 단체장을 모두 주민이 직접 선거하는 이원적 대표제를 채택하고 있으며, 이는 대통령제와 유사하다. 그러나 일본의 지방공공단체 조직에는 의원 내각제적 요소도 많이 포함되어 있다. 예를 들어, 의안 제출권, 예산 제출권 등이 인정되지 않는 미국의 대통령제와는 달리, 일본의 지방자치단체장에게는 이러한 권한이 일부 인정된다.
3. 4. 권능
일본국 헌법 제94조는 "지방 공공 단체는 그 재산을 관리하고, 사무를 처리하며, 행정을 집행할 권능을 가지며, 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다."라고 규정하고 있다.지방공공단체는 재산을 관리하고, 사무를 처리하며, 행정을 집행할 권능을 가지며, 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다(일본국 헌법 제94조).[3]
지방공공단체가 처리하는 사무는 다음과 같이 나눌 수 있다.
| 구분 | 내용 | 예시 |
|---|---|---|
| 자치사무 | 지방공공단체가 처리하는 사무 중 법정수탁사무 이외의 것 | 주민기본대장의 정비(「지방자치법」 제13조의2), 공원, 병원의 설치, 도시 계획의 결정, 음식점 영업 허가 |
| 법정수탁사무 |
일본국 헌법 제94조는 지방공공단체에 조례·규칙의 제정권(자치 입법권)을 보장하고 있다. 헌법에서 말하는 조례에는 지방자치법에 규정된 조례, 지방공공단체의 장이 정하는 규칙 및 지방공공단체 내의 위원회가 정하는 규칙 기타 규정이 포함된다.[3]
조례는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 정할 수 있으며(지방자치법 제14조 제2항), 또한 자치 사무의 모든 것에 대해 정할 수 있다.
조례는 2년 이하의 징역·금고, 100만 엔 이하의 벌금, 과료, 구류, 5만 엔 이하의 과료 등을 과할 수 있다(지방자치법 제14조 제2항). 규칙은 과료를 과할 수 있다(벌금 등의 형벌을 과할 수는 없다).
조례에 관해서는 주민에 의한 제정 개폐 청구가 인정되며, 또한 지방공공단체의 장이 재의에 부칠 수 있는 등(지방자치법 제12조, 제74조, 제176조), 국가의 법률에는 없는 제도가 있다.
4. 국가 및 지방공공단체 상호 간의 관계
국가 및 지방공공단체 상호 간의 관계는 크게 국가와 지방공공단체 간의 관계, 지방공공단체 상호 간의 관계로 나눌 수 있다. 각 관계에 대한 자세한 내용은 '국가와의 관계', '지방공공단체 상호 간의 관계' 하위 섹션에서 확인할 수 있다.
분쟁 처리지방공공단체 간 또는 지방공공단체와 국가 간 분쟁 발생 시, 다음의 제도적 장치를 통해 해결한다.
- 국지방 쟁송 처리 위원회: 총무성 설치, 국가 관여에 대한 심사 신청 처리.
- 자치분쟁처리위원: 사건별 설치, 지방공공단체 간 분쟁 조정 및 도도부현 관여 심사. 위원은 총무대신 또는 도도부현 지사 임명.
소송 제기
- 국가 관여: 국가 관여 불복 시 소송 제기.
- 도도부현 관여: 도도부현 관여 불복 시 소송 제기.
협력 및 사무 처리 특례
4. 1. 국가와의 관계
지방공공단체에 대한 국가의 관여는 지방자치법 제245조에 따라 다음과 같은 행위를 포함한다.- 조언 또는 권고
- 자료 제출 요구
- 시정 요구
- 동의
- 허가, 인가 또는 승인
- 지시
- 대집행
국가는 지방공공단체와 협의를 할 수 있으며, 구체적이고 개별적인 관여를 할 수 있다. 이러한 관여는 지방자치법 제245조의2에 명시된 바와 같이 법률에 근거해야 한다(관여의 법정주의). 또한, 지방자치법 제245조의3에 따라 국가는 지방공공단체의 자주성과 자립성을 존중하고, 관여를 필요한 최소한도로 해야 한다(관여의 기본 원칙).
각 대신은 담당 사무에 관하여 도도부현의 자치사무 처리가 법령에 위반되거나 현저히 적정을 잃고 공익을 해친다고 판단될 때, 지방자치법 제245조의5에 의거하여 시정을 요구할 수 있다. 또한, 시정 권고(지방자치법 제245조의6), 시정 지시(지방자치법 제245조의7), 대집행(지방자치법 제245조의8)도 가능하다.
법정 수탁 사무의 처리에 있어서, 지방자치법 제245조의9에 따라 소관 대신은 도도부현의 법정 수탁 사무에 대한 기준을, 도도부현은 시정촌의 법정 수탁 사무에 대한 기준을 정할 수 있다.
관여 절차에는 시정 요구 등의 방식(지방자치법 제249조), 협의 방식(지방자치법 제250조), 허가 인가 등의 표준 처리 기간(지방자치법 제250조의3), 허가 인가 등의 취소 등의 방식(지방자치법 제250조의4), 신고(지방자치법 제250조의5) 등이 있다.
국가와 지방공공단체 간의 분쟁은 총무성에 설치된 국지방 쟁송 처리 위원회에서 처리한다. 이 위원회는 국가의 관여에 대한 심사 신청을 처리한다(지방자치법 제250조의7). 또한, 국가의 관여에 대한 소송 제기(지방자치법 제251조의5)도 가능하다.
4. 2. 지방공공단체 상호 간의 관계
- 분쟁 처리
- **: 자치분쟁처리위원 (독임제 기관)은 사건별로 설치되며, 보통 지방공공단체 간의 분쟁 조정 및 도도부현의 관여에 관한 심사를 처리한다(地方自治法|지방자치법일본어 제2편 제11장 국가와 보통 지방공공단체와의 관계 및 보통 지방공공단체 상호 간의 관계#251 지방자치법251조1항, 2항). 위원은 총무대신 또는 도도부현 지사가 임명한다.
- 도도부현의 관여에 관한 소송 제기(地方自治法|지방자치법일본어 제2편 제11장 국가와 보통 지방공공단체와의 관계 및 보통 지방공공단체 상호 간의 관계#252 지방자치법252조)[1]
- 보통 지방공공단체 상호 간의 협력
- 조례에 의한 사무 처리의 특례
- **: 도도부현은 조례에 의해 지사의 사무를 시정촌에 처리하게 할 수 있다(地方自治法|지방자치법일본어 제2편 제11장 국가와 보통 지방공공단체와의 관계 및 보통 지방공공단체 상호 간의 관계#252の17の2 지방자치법252조의17의2).[2]
참조
[1]
웹사이트
地方公共団体（ちほうこうきょうだんたい）の意味
https://dictionary.g[...]
goo国語辞書
2019-11-27
[2]
서적
ブリタニカ百科事典
[3]
간행물
憲法上の「地方公共団体」とは何か
https://jichisoken.j[...]
地方自治総合研究所
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